信訪終結制度：現狀、問題與出路

童 航，張 凱，申冬亮

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

信訪終結制度：現狀、問題與出路

童 航，張 凱，申冬亮

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

現行信訪終結制度在規范層面已有嘗試，但是仍存在現實應對力較差、類型化不夠以及制度銜接不足的問題。為了使信訪制度良態運行，應以正確的信訪功能定位為引導，以信訪案件的類型化為框架，并以各地的實際情況為支撐來優化信訪終結制度。

信訪終結制度；類型化；出路

我國相關法律雖對信訪終結問題有所涉及，但是在現實中，信訪終結制度運行乏力，并未發揮應有的作用。

一、現行信訪終結制度考察

（一）三級終結的總原則

2005年修訂的《信訪條例》首次對信訪終結問題規定了三級程序。其第35條規定，信訪案件終結采取的是辦理、復查、復核三級終結的原則，即同一信訪事項，最多經過三級行政機關相應的辦理、復查和復核程序并作出信訪決定之后，對該信訪事項的處理即為終結，信訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構以及其他行政機關不再受理。然而，這只是處理信訪案件終結的一個程序性和原則性的規定，并非任何信訪事項都必須經過三級程序才能終結，而是任何一個信訪事項經過了三級程序后都必須終結，不得再以同一事由提出申訴請求。這為當前許多不能自然終結的信訪事項提供了一個法定的程序和手段。

（二）涉法涉訴案件的特殊處理

涉法涉訴信訪案件是指依法屬于法院、檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。《涉法涉訴信訪案件終結辦法》第3條對可以進行終結的信訪事項應滿足的實體條件作出了明確規定。第4條則詳細規定了信訪案件的終結程序，包括終結結論作出形式、決定機關、復核確認、聽證、通知當事人、備案等。

（三）地方特色標準的嘗試

針對各地區信訪案件的特殊性，各地對信訪案件終結也進行了一些嘗試，如上海確立了信訪核查終結制度：信訪人經過市政府以下行政機關復核完畢或未依《信訪條例》規定在期限內對信訪事項的辦理提出復查或復核，而繼續信訪的，由核查單位對原信訪事項聽取信訪人訴求、提供法律援助、對信訪事項重新調查核實，由信訪人選擇進入復查復核程序或核查終結程序，經過終結聽證會、集體研究等一系列核查終結程序，最終作出信訪事項終結決定。[1]

山東省高級法院確立了聽證公示終結制度。《山東省信訪事項終結認定暫行辦法》第2條規定，信訪事項終結是指信訪事項經過辦理、復查和復核程序的處理，該信訪事項處理程序終結的情形。《山東省信訪終結意見公示規定》第2條對信訪終結意見公示等相關問題作了具體明確的規定。這種制度其實就是復核機關作出終結意見后，經過聽證程序決定終結者，將聽證終結結論予以公示的制度。

廣東、青海確立了督查辦理信訪終結制度。該制度通過建立信訪督察專員，負責督查督辦分管系統信訪突出問題的專項治理，形成了督導有力、指導及時、一抓到底的領導督查網絡。《青海省信訪督查督辦工作規則（試行）》對督查督辦的范圍、機構、立項、交辦、處理方式、辦結的程序作出了較為詳細的規定。

二、信訪終結制度的問題分析

（一）信訪終結制度的現實應對力較差

雖然《信訪條例》規定了三級終結原則，但一方面，進入三級程序的信訪事項必須屬于信訪部門的受理范圍，對于不予受理的范圍也就無所謂終結之說；另一方面，這些經由三級程序強制終結的信訪事項沒有得到合理解決，常常是造成纏訪、鬧訪等非正常上訪的原因之一。實際中難以解決的信訪事項往往不能進入三級程序，因而不能直接援用三級終結制度。這些信訪事項可總結為：合同糾紛；因過錯受到黨紀、政紀處分或被開除公職；受到各類刑事處罰不滿的；訴訟期間的涉法涉訴問題；反映的問題屬于國家明文禁止的事項；歷史上已作結論的政治、經濟、生活作風問題；涉及“文革”平反昭雪、要求私房落實政策、“三支”人員等政策性問題；城市建設的拆遷安置、集資合作建房、原集體企業職工或退休人員要求開政策口子辦理醫保問題、與國有企業退休人員享受同等計劃生育獎勵金、企業破產清算、社會非法集資問題等。[2]信訪案件的產生源于多變社會環境下，人民日益增長的利益訴求同落后的社會生產之間的矛盾。這些矛盾復雜多樣，無法在統一的制度環境下全部圓滿解決。然而現行的信訪終結制度一方面試圖將所有的信訪案件統一在三級標準之下；另一方面在受理范圍方面又未窮盡所有的案件，這導致了其現實應對力較弱。

（二）信訪終結制度的類型化不足

現行信訪終結制度僅對涉法涉訴信訪案件的終結作出了單獨規定。但是對于信訪案件的類型化處理仍然不夠，即便是涉訴涉法信訪案件終結的規定也還不夠具體明確，對于纏訪、鬧訪等特殊信訪案件沒有終結的具體辦法，無法形成信訪案件終結的權威性。由于立法上類型化的不足，導致現實中案件的處理有不良的示范效應，如部分地區針對特殊信訪案件采取了特殊終結，卻并無法律依據，導致其他訪戶以此為由鬧訪、纏訪。還有些地方每逢敏感時期便給信訪者錢物，暫時阻止其信訪，有的甚至無法處理或置之不理。信訪制度類型化的不足加劇了訪戶的投機心理，影響了信訪案件處理的效率。[3]

（三）信訪終結制度的銜接不夠

目前各地信訪案件基本是按照國務院《信訪條例》及各地信訪條例進行處理。如《北京市信訪條例》第37條第3項規定：信訪事項的辦理、復查意見作出后，信訪人無正當理由未在規定期限內提出復查、復核申請的，又向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪請求的，該上級機關不予受理。第51條規定：信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出信訪請求的，人民政府信訪工作機構和相關工作部門不再受理。這些地方規定與國務院的規定并不一定能銜接上，地方規定不是對總體原則的細化，而是變得更加模糊，如北京市目前沒有專門關于信訪案件終結機制的立法文件，在《北京市信訪條例》中僅有原則性規定，某一原因是否屬于第37條規定的“正當理由”，難以認定。

三、信訪終結制度的出路

信訪終結制度的問題在于沒有形成一個有效的終結標準，導致信訪“訪而不結”。要重構信訪終結標準，就要在信訪終結標準和信訪終結制度之間來回掃視，以實現兩者最大程度的契合。應構建一個“總體標準—個體標準—地方實際標準”和“實體標準—程序標準”的雙重體系。其中，總體標準是側重于程序方面的總體性規定；個體標準是在信訪案件類型化的基礎上，針對不同類型案件的終結標準，更側重實體方面；地方實際標準則是針對不同地方出現的不同信訪案件以及各地的具體情況作出的個性化終結標準。

（一）以正確的信訪終結制度功能定位為引導

信訪的規范化和制度化必然需要信訪案件終結制度，但信訪案件終結到底是為了使信訪制度規范化，還是僅僅為了解決棘手的信訪案件，這些定位是確立信訪案件終結標準的前提。信訪是輔助性的權利救濟方式，這決定了其不可能像訴訟一樣具備理論上無限制的救濟可能。但既然是權利救濟方式，就意味著其也必須具備規范性。權利的救濟也是有限的，其限制就在于完善的程序。信訪終結的總體標準就在于用程序性的標準避免權利救濟的濫用，避免信訪成為另一套司法制度，從而陷入新的“制度漩渦”。

（二）以信訪案件類型化為框架

作為表達自身利益的渠道，民眾選擇信訪渠道的初衷是希望問題得到解決。但是不同的問題有著不同的特質，一味利用信訪終結的程序框架來框定其無法解決的問題，必然使問題更為復雜。信訪案件類型化的目的是為了將紛繁復雜的案件群體，按一定的共性標準進行具象化，讓總體的程序標準與個案的實體標準形成順暢的銜接，使得信訪終結制度能夠滿足民眾的實體正義心理。不同類型的終結標準，實際上是為不同類型的訪民提供多樣的利益表達渠道，同時也有利于提高信訪案件的終結效率。如果不考慮各類案件的具體情況，則會使得民眾利益表達受限，民眾極有可能會選擇其他極端的方式進行抗議；同時，類型化使得案件處理分門別類地進入有針對性的“高速公路”，不針對不同類型的案件，而“一刀切”地適用同一實體標準，也會影響到案件處理效率。但是實體正義與程序正義，公正與效率之間應有一最佳平衡點，這就需要在信訪案件終結過程中，各方的利益都能得到充分的表達。[4]

（三）以各地實際情況為支撐

信訪案件終結標準的建立在于使得信訪制度規范化，同時也要考慮各地的實際情況。現行的信訪案件類型在各地存在差異，這些差異使得整體的標準并不能涵蓋所有的類型。當前，城鄉、地區、階層之間社會經濟文化差距日益明顯，利益矛盾也呈現出不同的特點，公平與正義更應當以差異化的方式實現。例如城市化和工業化加速發展的地區，因拆遷征地補償引發的信訪案件，在特點上與欠發達地區必然有差異。因此，各地可以根據自身的實際情況，在不違背總體標準的前提下，作出相應的規定，提高信訪案件終結標準的靈活性。

[1]朱超然.試論法秩序下的信訪終結制度的建立和完善[EB/OL]. http://www.52lawyers.net/news/14862691.html,2012-01-08.

[2]楊德爽.信訪工作實踐與理論研究[M].武漢:武漢出版社,2009: 27-28.

[3]陳柏峰.無理上訪與基層法治[J].中外法學,2011(2).

[4]章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道[J].法學論壇,2011(1).

【責任編校：江 流】

D912.1

A

1673―2391(2012)06―0043―02

2012—03—21

童航，男，浙江杭州人，中南財經政法大學法學院。

2011年度中南財經政法大學“研究生創新教育計劃”碩士生實踐創新課題：信訪案件終結標準探究（項目編號：2011S0518）的部分研究成果。