宏觀調控相機抉擇法律問題思考

□李大毅

( 山西大學法學院，山西 太原 030000)

相機抉擇這一宏觀經(jīng)濟學中的重要概念，在國家宏觀調控領域發(fā)揮著不可忽視的作用。實踐中，如何實現(xiàn)職能部門抉擇行為的同步性、有序性和準確性，成為擺在學界面前的一大難題。

一、國家宏觀調控中的“相機抉擇”問題

(一) “相機抉擇”問題的提出。相機抉擇的提出源于經(jīng)濟運行中的不確定性。實踐中，國民經(jīng)濟的發(fā)展運行總是表現(xiàn)出極大的不確定性。由于經(jīng)濟周期及來自自然、政治、社會等各方面因素的共同影響，整個國民經(jīng)濟發(fā)展處在一個復雜多變的動態(tài)過程當中。這具體表現(xiàn)為社會總供給和總需求的不斷變化、各種經(jīng)濟指標難以預測的起伏漲落，以及全國乃至世界性經(jīng)濟危機的潛在威脅等[1]。不確定性的出現(xiàn)，一方面不利于國民經(jīng)濟長期穩(wěn)定的發(fā)展，為國家經(jīng)濟安全帶來了隱患；另一方面也增加了經(jīng)濟運行的不可控性，給國家經(jīng)濟宏觀調控工作的開展帶來了難度。因此要實現(xiàn)國家宏觀調控目標，就不能用靜止的眼光看待經(jīng)濟發(fā)展，在調控工作中采取一成不變的模式。正是基于這樣的考慮，經(jīng)濟學家在宏觀調控理論中提出了“相機抉擇”這一概念。

(二)“相機抉擇”的內涵與理論意義。“相機抉擇”最早來源于凱恩斯學派理論[2]。這里所謂“相機”，就是要求國家宏觀調控主體將經(jīng)濟運行中的各種不確定性因素納入考慮范圍，并在此基礎上對經(jīng)濟發(fā)展的未來走向做出合理預測。而接下來的“抉擇”，則要求調控主體根據(jù)自己對經(jīng)濟狀況的判斷，有針對性地選擇產業(yè)、價格、財政、金融等不同經(jīng)濟調控工具，根據(jù)現(xiàn)實要求靈活采取擴張或緊縮性的經(jīng)濟、行政手段，對國民經(jīng)濟發(fā)展進行有效的干預和調控。“相機抉擇”最大的理論意義在于其靈活性。由于經(jīng)濟發(fā)展不確定性的存在，不同時期的經(jīng)濟狀況表現(xiàn)出不同的特點，其問題與相應的解決方法也各不相同。這客觀上要求作為經(jīng)濟調控的主體的國家在處理經(jīng)濟運行中的問題時應當有所作為。而“相機抉擇”的提出，正為國家發(fā)揮能動作用提供了條件與理論支持。

(三)“相機抉擇”在實踐中的問題。宏觀調控實踐中，相機抉擇理論由于其本身特點與缺陷，因而也產生了許多問題，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

抉擇具有滯后性。雖然相機抉擇的客觀依據(jù)是現(xiàn)實經(jīng)濟狀況，但由于從調控部門對現(xiàn)實經(jīng)濟狀況有一個全面的把握到其在此基礎上做出抉擇、實施調控，有一個明顯的“時間差”。在這段時間內，經(jīng)濟運行仍然處在持續(xù)的發(fā)展變化之中，因此很可能出現(xiàn)當根據(jù)“抉擇”做出的調控手段運用于實踐時，其已不再適應現(xiàn)實需求的狀況[3]。

抉擇后果難以控制。由于相機抉擇是用不確定的經(jīng)濟調控手段來應對經(jīng)濟發(fā)展中的不確定性，因此其能否起到促進經(jīng)濟良性發(fā)展的作用，取決于是否能夠對現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展狀況有一個準確的把握與預測。一旦抉擇主體判斷失誤，在此基礎上采取的一系列調控措施將起到相反的作用與效果。因此如何確保抉擇最終的結果也是一項復雜的課題。

可能造成職能部門對經(jīng)濟的過度干預。承認相機抉擇，就是要賦予政府職能部門在經(jīng)濟調控手段的選擇與運用方面相當大的自由裁量權。而這種對經(jīng)濟發(fā)展干預的權力一旦失去控制，后果將十分嚴重：一方面會限制市場競爭，不利于經(jīng)濟自由發(fā)展；另一方面，也給少數(shù)人濫用手中權力的“尋租”行為提供了條件和借口，最后只能帶來加劇經(jīng)濟混亂的后果。

綜合來看，相機抉擇上述幾個方面的問題，都根源于職能部門做出抉擇的隨意性。因此，想要保證相機抉擇的最終效果，就必須對職能部門的抉擇行為進行必要的限制與規(guī)范。于是，相機抉擇的法制化問題就此提出。

二、“相機抉擇”法制化分析

(一)“相機抉擇”法制化的必要性。所謂相機抉擇法制化，就是運用法律手段對宏觀調控中的相機抉擇行為進行規(guī)范，將相機抉擇納入法律規(guī)定的范疇。相機抉擇法制化的必要性表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，法制化能夠保證相機抉擇的規(guī)范性與確定性。一旦將相機抉擇納入法制化范疇，就意味著一項“抉擇”的做出，從最初對經(jīng)濟形勢的判定到最后實際調控措施的采取，每一個環(huán)節(jié)都必須按照法律規(guī)定的程序進行。這樣可以避免出現(xiàn)未經(jīng)科學論證“拍腦袋”式的決定，保證經(jīng)過“抉擇”之后能夠形成一個規(guī)范與確定的經(jīng)濟調控方案。其次，法制化能夠減少職能部門濫權與尋租的可能性。對相機抉擇的法制化，從另一種意義上講也是對職能部門權力的約束和監(jiān)督。將職能部門所掌握的權力限制在法律規(guī)定的必要范圍之內，從而在根本上防止各調控主體越權辦事、以權謀私情況的出現(xiàn)。最后，法制化能夠有效提高相機抉擇的效率和質量。通過法律法規(guī)對抉擇做出的條件、程序等方面給予確定指引，明確了調控主體在做出抉擇時的職權和責任，有效節(jié)約了從經(jīng)濟狀況出現(xiàn)到抉擇做出之間的“反應時間”，避免了“采取措施滯后于現(xiàn)實需求”的情況，大大提高了相機抉擇的準確性，使抉擇真正能夠適應現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展的需求。

(二)“相機抉擇”靈活性與法律規(guī)范穩(wěn)定性之間矛盾的解決。要充分發(fā)揮相機抉擇在實踐中的作用，有效應對經(jīng)濟運行中的不確定性，就必須賦予“抉擇”最大程度的靈活性與自由度。但另一方面，法律規(guī)則是一種確定指引，具有很強的穩(wěn)定性，二者間似乎存在矛盾。法制約束下的相機抉擇是否仍然能夠發(fā)揮其作用？筆者認為，應當從以下三方面看待這一問題：首先，相機抉擇“靈活性”與法律規(guī)范“穩(wěn)定性”都是相對的。“靈活性”僅指確定的調控主體在其職權范圍內具有靈活選擇的權力，并非意味著選擇的內容、方法和手段可以任意為之，不受任何限制。而法律的穩(wěn)定性也僅表現(xiàn)為規(guī)范一旦確定非經(jīng)法定程序不得隨意更改，而不是不顧現(xiàn)實情況僵化地執(zhí)行法律條文。因此兩者的根本精神是一致的，并不存在不可調和的矛盾。其次，法律與相機抉擇在宏觀調控實踐中有各自的優(yōu)勢與不足，可以互為補充。正是因為經(jīng)濟運行中瞬息萬變的“不確定性”無法通過法律條文予以全部囊括，才需要通過相機抉擇的靈活來進行補充性調整。但當相機抉擇由于其任意性而無法對經(jīng)濟發(fā)展進行有效調整時，又需要法律規(guī)范對其的指引和約束。只有將二者的優(yōu)勢統(tǒng)一起來，才能確保抉擇功能最大限度的發(fā)揮。最后，法律規(guī)定是相機抉擇的效力來源與實施保障。在一個法治社會中，政府職能部門的一切行為都需要經(jīng)過法律授權才具有正當性，其在宏觀調控中的相機抉擇行為也不例外。法律背后的國家強制力是職能部門做出抉擇后采取的調控手段得以實施的有力保證。因此，法制化是國家進行宏觀調控相機抉擇的邏輯起點和必由之路，職能部門的抉擇行為必須在法律的規(guī)范下進行。

(三)“相機抉擇”法制化的方法與內容。如何實現(xiàn)相機抉擇的法制化？換言之，也就是與相機抉擇有關的法律規(guī)定應當包括哪些內容？在現(xiàn)實中，法律對宏觀調控相機抉擇的規(guī)制主要從以下幾個方面展開：首先，是對“抉擇”的主體和范圍做出規(guī)定。即明確哪些機關和部門有在經(jīng)濟調控中進行相機抉擇的權力，指出哪些問題是需要進行相機抉擇的“過程性管理”問題，哪些是無需進行抉擇的“秩序性管理”問題。[4]避免抉擇時由于部門間權責劃分不明確造成的“爭權奪利”或“推卸責任”的情況。其次，是對“抉擇”的程度和程序做出規(guī)定。相機抉擇必須把握必要的限度和遵循必要程序，只有整個抉擇過程都嚴格依照程序規(guī)定辦事，不超越由法律明確予以規(guī)定的必要限度，最后抉擇的效果才能夠保證，否則將造成對市場規(guī)律的過度干涉。再次，是對“抉擇”采取的措施和手段做出規(guī)定。為了將抉擇的結果落到實處，應采取何種必要手段，如何采取這些手段，也不宜對調控機關采取完全放任的態(tài)度，而是應通過法律規(guī)定予以原則性的統(tǒng)一規(guī)范。最后，是對“抉擇”之后的保障與救濟做出規(guī)定。法律具有國家強制性，能夠確保經(jīng)抉擇采取的調控手段得到有效實施。另一方面，由于抉擇而對調控相對方產生的不利影響也需要通過法律的可訴性進行彌補與平衡。

三、“相機抉擇”在宏觀調控法律實踐中的運用

(一)宏觀調控法“相機抉擇”問題遵循的一般原則。將相機抉擇運用于宏觀調控法律實踐當中，首先需要根據(jù)相機抉擇的基本特點，確定規(guī)范抉擇展開的一般法律原則。一般來說，在與相機抉擇有關的立法中所應遵循的主要原則包括以下幾點：

有限抉擇原則：首先抉擇的范圍要以調控部門的職權為限，不能越權決定其他部門職責范圍內的事項。其次是抉擇程度以促進經(jīng)濟健康有序發(fā)展必要為限，嚴格控制采取調控手段的程度，避免因為抉擇錯誤給經(jīng)濟帶來難以挽回的負面影響。

科學抉擇原則：相機抉擇必須以經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律為依據(jù)，在獲得準確可信的經(jīng)濟數(shù)據(jù)基礎上，運用現(xiàn)代經(jīng)濟學研究的理論成果，對經(jīng)濟發(fā)展運行態(tài)勢得出全面準確的判斷預測。再根據(jù)宏觀調控工作中長期積累的經(jīng)驗，最終決定所采取的具體調控措施。

審慎抉擇原則：國民經(jīng)濟宏觀調控所涉及的問題十分復雜，這就要求調控主體在進行抉擇前，必須綜合考慮當前經(jīng)濟狀況、社會大局、國內外形勢等多方面因素謹慎地做出判斷，不可隨意為之。

(二)“相機抉擇”在宏觀調控法各組成部分中的應用。宏觀調控法是一個復雜的體系，其主要由產業(yè)立法、價格立法、財政立法、金融立法等幾大部分組成[5]。由于相機抉擇在宏觀調控工作的每一個組成部分中都起著十分重要的作用，因此與其相關的立法中也不可避免地涉及到“抉擇”法制化的問題。例如，在產業(yè)調控中，就需要把握各相關產業(yè)間的關系及其在國民經(jīng)濟中的地位，確定國民經(jīng)濟發(fā)展中的核心產業(yè)，并在此基礎上制定的相關產業(yè)立法及產業(yè)政策，對核心產業(yè)的基礎性地位以法律形式加以確定，予以優(yōu)先發(fā)展，并對其他相關產業(yè)利益加以平衡，實現(xiàn)各產業(yè)協(xié)調發(fā)展及國家宏觀經(jīng)濟目標。總而言之，宏觀調控組成部分在實踐中雖然各自具有不同的焦點與特色，但其基本原理是一致的。因此，在進行相機抉擇時應當對其在經(jīng)濟發(fā)展中的功能和影響予以足夠關注。

(三)“相機抉擇”在宏觀調控法各組成部分間的應用。“相機抉擇”也能夠被運用于各宏觀調控法組成部分之間，在解決其相互關系問題中發(fā)揮作用。具體來說，就是在上述各種調控工具中依照實際情況，選擇最為適合的若干種，在法律的指導和規(guī)范下具體進行調控實踐。不同的調控工具在經(jīng)濟發(fā)展中起到的作用不同，必須正確處理它們之間的關系，使其完美配合從而收到最佳調控效果。以財政和金融兩種調控手段為例，二者都是經(jīng)濟發(fā)展與調節(jié)中重要的手段，在經(jīng)濟發(fā)展中處于控制經(jīng)濟穩(wěn)定與平衡的“兩翼”[6]地位，但由于其在實踐中表現(xiàn)出的特點與實際發(fā)揮的作用不同，因此適用財政調節(jié)和金融調節(jié)的情況也并不相同。一般來說，在經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定時期對市場機制干擾不大的金融調節(jié)手段應用較多，財政調節(jié)則僅僅作為輔助手段。而在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟安全面臨風險和挑戰(zhàn)時，僅憑金融調節(jié)就很難發(fā)揮其作用，必須以財政手段為主將偏離的經(jīng)濟運行拉回軌道。這就涉及到調控主體在兩種不同調控手段中的抉擇問題，而相關經(jīng)濟法律則需要對在不同經(jīng)濟條件下如何選擇恰當?shù)恼{控手段給予指引和規(guī)范。

四、“相機抉擇”原理對我國宏觀調控立法的啟示

宏觀調控法，是經(jīng)濟法兩大基本組成部分之一。目前，我國宏觀調控法體系基本規(guī)范框架雖然已初步確立，但無論在立法還是法律運行中，都存在較大的問題和爭議。[7]而其尚待完善的方面之一，便是目前經(jīng)濟法律體系中缺乏對相機抉擇問題的規(guī)定。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟調控實踐中存在大量的調控主體的相機抉擇行為，但與此不相適應的是相關立法中涉及到的內容卻存在很多空白，這些都決定了在我國宏觀調控立法實踐中增加與相機抉擇法制化有關內容具有很強的必要性。

而從以上我國客觀國情及宏觀調控立法現(xiàn)狀中不難看出，相機抉擇問題的核心在于如何在把握現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展要求的基礎上，審慎選用各種不同經(jīng)濟調控手段。最后，就相機抉擇原理在我國宏觀調控法律實踐中運用提出以下三點建議：

第一，制定宏觀調控基本法，以其統(tǒng)領經(jīng)濟宏觀調控工作的展開。并在其中明確進行宏觀調控相機抉擇的一般原則，為全國范圍內宏觀調控相機抉擇工作的展開劃定框架。同時，在各宏觀調控單項法律中進一步細化與相機抉擇有關的各項規(guī)則，保證將整個國家宏觀調控工作納入法律的指引和規(guī)范之下。第二，建立和完善宏觀調控法律責任制度，明確各調控機關和調控相對人在進行抉擇或接受抉擇結果時的權力、職責。同時在此基礎上建立一套完整的監(jiān)督制約機制，一方面使相關法律責任能夠落到實處，另一方面也能夠有效避免相關方因抉擇產生的經(jīng)濟違法行為。第三，要充分發(fā)揮宏觀調控中“軟法”的作用，如地方性法律法規(guī)、部門規(guī)章及“其他規(guī)范性文件”等[8]。由于相機抉擇本身靈活性與多變性的特點，不可能通過級別較高、立法周期較長的法律規(guī)范來調整，因此實踐中規(guī)范和指引相機抉擇工作的“軟法”同樣值得我們在實踐中予以關注。

參考文獻：

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