基于社會福利視角的新一輪國企改革方向探索

杜宇能

(中國科學技術大學公共事務學院，安徽合肥 230031)

基于社會福利視角的新一輪國企改革方向探索

杜宇能

(中國科學技術大學公共事務學院，安徽合肥 230031)

國有企業改革一直是我國經濟體制改革的重要內容。國有企業改革每前進一步都伴隨著思想的碰撞和利益的羈絆。針對國企改革出現的一些新問題和新特點，從社會福利以及補償性原則的視角，探討國有企業對歷史欠賬進行補償的可能性，以及國有企業社會福利責任實現的障礙。新一輪國企改革方向在于國有企業自身發展與社會福利目標的平衡，而實現這一平衡，長期來看還應當從國企“利自身”與“利天下”兩個方面入手。“利自身”要求企業發展模式的差異化，在企業可持續發展的基礎上，為“利天下”積累條件;“利天下”則應當修正國有企業目前的利益管理機制，為更廣泛的人群謀取實實在在的福利。

國有企業改革;改革成本;社會福利;企業社會責任

一、引言

國有企業改革一直是我國經濟體制改革的重要內容。國有企業改革每前進一步都伴隨著思想的碰撞和利益的羈絆，可以說國企改革是中國改革開放進程中最艱難、最具顛覆性的部分。時至今日，盡管國有經濟在總量和控制力上都達到了一個新的高度。但是，有關國有企業與市場經濟活力、民營企業發展空間、社會福利、百姓民生等方面的問題，以及進一步深化國企改革和未來國企改革方向的討論卻從來沒有間斷過。既往的有關國有企業改革的研究文獻可謂汗牛充棟，盡管研究的結論不盡相同，但都包含著對國有企業如何實現自身發展及其社會價值的反思。同時，這些研究和反思也表明了這樣一個事實:三十多年的國企改革付出了巨大的社會成本和代價，這些成本和代價涉及到我們國家社會生活的方方面面。從社會福利實現的角度看，國企改革最大的成本莫過于普通公民所應當享受的社會主義福利的缺失。因此，以社會福利的視角，從補償性原則出發去反思未來國企改革的方向，在當下，應當說是非常有必要的。因為，這關系到對改革開放以來國有企業發展“原罪”的某種清算，以及作為全體國民財富的國有企業應當履行的福利責任。

二、基于卡爾多－希克斯視角的國有企業補償可能性分析

要從社會福利視角清算國企發展的歷史欠賬，就要對國企改革歷程所付出的成本做出估算，并以此定量和了解國有企業應當承擔的歷史福利責任。

首先，國有資產的流失。1995年《瞭望》雜志援引當時國家計委的一份調查報告稱，“據國家國有資產管理局資料，從80年代至1995年，平均每年造成的流失高達500多億元。”而進入20世紀90年代中期到國有資產管理委員會開始運轉的10年間，有學者統計，國有資產每年流失在千億元左右。①陳守忠:《國企改革方向:勞動者所有制》，《中央財經大學學報》2007年第11期。據此，我們可以估算，改革開放的30多年國有資產流失總額應不少于17500億元。

其次，國有企業造成的銀行不良貸款。由于我國商業銀行的存款來源主要是全體老百姓，所以這一部分損失也是全民所有制視角下的國有企業改革成本。依據施華強的研究結果，這方面估算國有企業造成的不良貸款損失約為2萬億元。②施華強:《國有商業銀行賬面不良貸款、調整因素和嚴重程度》，《金融研究》2005年第12期。

再次，國有財政對國有企業的補貼。由于財政來源于稅收，因此實際上補貼國有企業的還是全國老百姓。根據最近的數據，從1994年到2006年底，這期間國家財政對國有企業的虧損補貼為6132億元，每年從100億至500億不等，至今對國有企業的虧損補貼總數估算約為6500億元。

最后，下崗工人工資損失估算。按照1997年至2001年每年下崗工人數量約在700萬到900萬人之間計算，下崗工人總數將近4000萬人;按照每個下崗職工平均下崗15年，年平均工資20000元計算，除去平均每人30000元的買斷工齡補貼，4000萬下崗職工的工資損失約為10萬億元。

以上幾項加總后，可以發現，為了使國有企業擺脫困境，全體國民為國企改革付出了接近十五萬億元的社會成本，這個代價不可謂不大。但是，從帕累托改進的角度看，全體國民的利益損失在國企改革中并沒有得到相應的補償，因此，國企改革僅是一種非帕累托改進。所以，隨著國有企業的重新壯大，為了彌補國企改革所付出的代價，補償受損者的利益，就需要國有企業按照卡爾多－希克斯改進的原則，重新定位自身的發展方向和發展模式。

卡爾多－希克斯效率是指從結果中獲得的收益完全可以對所受到的損失進行補償，這種非自愿的財富轉移的具體結果就是卡爾多－希克斯效率。卡爾多1939年在其《經濟學福利命題與個人之間的效用比較》一文中，提出了“虛擬的補償原則”并將其作為檢驗社會福利的標準。他認為，只要總體上來看益大于損，這就表明總的社會福利增加了。簡言之，卡爾多的福利標準是看變動以后的結果是否得大于失。由此看來，卡爾多補償原則是一種假想的補償，而不是真實的補償，它使帕累托標準寬泛化了。

與帕累托標準相比，卡爾多－希克斯標準的條件更寬。按照前者的標準，只要有任何一個人受損，整個社會變革就無法進行。但是，按照后者的標準，如果能使整個社會的收益增大，變革也可以進行，無非是如何確定補償方案的問題。所以，卡爾多－希克斯標準實際上是總財富最大化標準。也就是說，根據卡爾多－希克斯的補償原則，只要改革后的國企資產增值和企業利潤能夠補償全體國民付出的十五萬億社會成本，那么從長期的角度看整個國企改革是能夠具備卡爾多－希克斯改進的條件的。

2010年我國國有資產總額已突破53萬億元，央企和中央金融企業合計25萬億元，年均增長超過16%，資產凈增42萬億元。2010年全國國有企業實現利潤19870．6億元，同比增長37．9%，其中化工、電力、有色、交通等行業利潤增長超過1倍。①《2010年國企實現利潤近2萬億元 上繳紅利440億》，《人民日報》2011年2月4日。這些數據表明，三年脫困后的國有企業經過10多年的發展，從價值創造上已經超過當年因國企改革所付出的社會成本，并且已經具備了進行卡爾多－希克斯改進的條件。不過，這種條件的具備還僅僅是價值數據上的具備，要想進行卡爾多－希克斯改進補償，還要解決如何平衡國有企業可持續發展與社會責任、如何選擇被補償群體、如何進行補償操作，以及如何實現公平公正等一系列問題。然而，令人遺憾的是，目前國有企業的發展態勢并沒有向著補償社會福利責任和十二五“富民”目標的方向前進，反而出現了追逐壟斷利潤、無邊界擴張，以及利益小集團化等趨勢。對此，及時修正國企改革方向，防止國有企業走上異化道路，對國企改革社會成本予以適當的補償應當引起全社會的思考。

三、國企社會福利責任實現的障礙

(一)國有企業的無選擇壟斷

2008年的國際金融危機以后，國有企業除了在電信、石油、礦產等傳統領域的壟斷以外，還將壟斷擴展到一般性壟斷行業，比如房地產。與此同時，各種不同形式的國有化現象有增無減，國有企業利用股份制等手段向非國有部門和企業大量滲透。這種無選擇壟斷必然要通過壟斷性的定價權來獲取消費者的超額支付，而這將導致這些國有企業與民營企業爭利，壓縮民營企業的市場空間和創業機會，其壟斷性與我國經濟體制的市場化變革方向相違背。

(二)國有企業無邊界擴張

根據國務院國資委的統計，目前僅國務院國資委管理的128家中央企業，其涉及的主業剔除重復的仍有近300個，囊括從原油天然氣勘探開發開采、電力供應與生產、航空運輸、電信到房地產開發經營、物業管理中介服務、糧油糖期貨及物流、文化藝術經營、服裝鞋帽生產銷售，乃至獸藥及飼料添加劑的生產與銷售等眾多領域。根據張文魁的研究，從行業分布來看，國有經濟布局仍過于分散。②張文魁:《重啟有時間表的國企民營化改革》，《中國改革》2010年第10期。在396個國民經濟行業類中，國有經濟涉足380個行業，行業分布面達96%。現在，仍有約40%的國有資本分布在一般生產加工、商貿服務及其他行業。如今的國有企業已然聚集了龐大的資本，憑借政府資源、準入門檻和規模優勢，國有企業在各方面的作為可以說是如魚得水、暢通無阻。并且，一旦國有企業進入非國有部門之后，要退出則是非常困難。從以往的經驗看，這種“退出”即民營化又極易導致巨大的權力和經濟腐敗。可以說國有企業的邊界問題已然成為一個必須控制的問題。

(三)過高的管理層薪酬與行業工資

2003年國資委確定了基于績效考核的國有企業年薪制度，并引入現代企業(公司)的各種股權激勵策略，國企高層管理人員和普通員工的工資有了質的提升。然而，正如許多在設計上存在瑕疵的改革一樣，國有企業的薪酬制度改革也存在著“一管就死，一放就亂”的現象。這可以從近年來頻頻爆出的國企高管天價薪酬和壟斷行業高水平工資，引起社會公眾廣泛的質疑聲得到佐證。這種過分超越平均水平的國企高管天價薪酬和壟斷行業高水平工資，從理論上和實踐上都具有非正義性和非公平性。

(四)國有企業利益的小集團化

國有企業的利益分配無論是在所有制層面還是現代企業制度層面，都存在理論上的空白和實際操作上的困難，從而國有企業利益的小集團化就顯得隱蔽和某種程度上的順理成章。2010年，國有企業盈利將近兩萬億元，實際上繳紅利僅為440億元，比例為2．2%。①柴晶:《國企紅利，近2萬億元何處去》，《人民文摘》2011年第4期。盡管國有企業的最終股東是全體國民，但股東的紅利卻不可能直接地分配給每個國民。也就是說，國有企業的巨額利潤實際上是被國有企業管理層小集團所操縱。比如，長期以來國有企業特別是金融企業的薪酬基本上失控，完全由內部所謂的董事會自行確定。國有企業利益集團化不僅使作為最終股東的全體國民難以直接分享，而且這些操縱控制國企的小利益集團又被一紙紙的行政任命頻繁更換，結果是頻繁更替的小利益集團比賽式的在薪酬、職務消費、管理費用等名義下貌似合法地攫取國企利益。這種現象的出現，意味著國有企業內部已經出現了某種程度上與普通民眾利益對立的利益小集團，而這些小集團對自身利益的謀劃則可以說是國企新一輪改革的最大阻力。

四、兼顧國企自身發展與社會福利責任的雙重績效考量

國有企業之所以存在上述阻礙其社會福利責任實現的問題，從根本上說還是由國有企業的特殊性所決定的。②金碚:《論國有企業是特殊企業》，《學習與探索》1999年第3期。國有企業的特殊性有兩個層面的解讀:一是作為企業，特別是擔負著國家經濟重托的大型國有企業，應當按照現代企業制度，采用合理的治理機制，推動國民經濟和自身的發展;二是作為全民所有的財富和資產，國有企業應當在“利自身”也就是營利的同時“利天下”，只有實現了“利天下”，國有企業的全民屬性才能夠得到體現和發揮。因此，對國有企業的績效評價應實行雙重考核，即國有企業自身的可持續發展與全民社會福利目標的實現:其一，是否按照現代企業制度的要求，實現企業的可持續發展，其具體目標應當包括國有資產存量的保有和遞增，基礎設施和基礎產業的穩定和改良，經濟轉型的責任承擔，經濟安全的保障以及應對國際經濟系統性風險的防范等內容;其二，是否為全民福祉提供了回報和支撐，是否將其自身發展同民生改善密切結合，是否有利于全民福利的提升和全民財富的實質性增加。

新國有企業的績效評價內容應當包括:

首先，控制國有企業的邊界，避免其對市場經濟環境的扭曲以及對民營經濟的沖擊。因為，在競爭性領域中業已形成的優質國有資本一旦退出，就會涉及到國有資產如何處置和出售的問題，而國有資產的出售是一個世界性難題。所以，應當在保有現有競爭性領域國有資產的基礎上，嚴格約束國有企業向一般性競爭領域的擴張，特別是防止國有企業以子公司、合資公司的名義向一般性競爭領域擴張，控制國有企業邊界，減少對民營企業生存空間的壓制，保持市場經濟的活力。

其次，承擔更多的社會責任，有步驟地解決國有企業歷史欠賬問題。新國企作為全體百姓的企業，無論從所有制上還是道義上都理應承擔更多的社會責任。一方面作為國家的企業和全民的企業，應當體現國家和人民的整體利益，不能見利忘義、與民爭利;另一方面，新國企占用了更多的社會資源，通過壟斷獲得了高額利潤，而且這些高額利潤的獲得，很多情況下是通過使用更多的社會稀缺資源實現的。比如，擴大投資時靠銀行信貸而非自有資金，獲得更多的上市融資的機會以及各種補貼、稅收優惠等。如今國有企業已經積累了相對充足的資本，大多數企業有著良好的經營狀況，根據卡爾多—希克斯理論，國有企業逐步解決歷史欠賬的歷史機遇已經到來。國有企業應當有計劃地開始對下崗職工和國企事業人員進行補償，救贖國企改革的歷史“原罪”。

再次，改革紅利分配制度，增加轉移支付，減少國民收入的差距。從2011年開始，國家調整了國有企業紅利上繳的比例，但是這一制度并不完善，操作性也不強。所以，進一步改革國有企業紅利分配制度勢在必行。只有建立一個完善的、有著廣泛代議制的紅利發放制度，才能增加轉移支付，調節收入差距。

第四，在保證新國企發展要求的前提下，逐步加大國企利益向全民福祉的投入。十一五規劃追求“國強”，十二五規劃在“國強”的基礎上追求“富民”。從近幾年的情況看，中國社會的很多問題都跟貧富差距和民眾的普遍不富裕有著直接的關系。如，結構調整和經濟轉型的問題、消費和內需不足的問題，甚至一些群體性事件，都有著貧富分化的影子，貧富分化直接影響到中國社會的穩定。對于聚集了巨大財富的國有企業進行新一輪改革，應當是實現“富民”目標的一個重要杠桿。這意味著，改革的成果——國有資產財富將逐步由普通百姓感到虛無縹緲，轉變為實實在在的老百姓能夠享受到的福利。

五、國企改革方向的修正及其路徑

實現國有企業自身發展與社會福利目標的平衡，長期來看還應當從“利自身”與“利天下”兩個方面入手。“利自身”要求企業發展模式的差異化，在企業可持續發展的基礎上，為“利天下”積累條件;“利天下”則應當修正國有企業目前的利益管理機制，為更廣泛的人群謀取實實在在的福利。

(一)國有企業經營模式的分類與修正

我國的國有企業絕大多數處于戰略資源性行業，其余分布于競爭領域和自然壟斷領域。盡管這些企業的性質有所不同，但它們都按照現代企業制度的要求，構建了類似的產權機制和盈利模式。這種“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”的經營態勢，可以說是很多國有企業與民營企業爭利的內在原因。因此，根據國有企業所處行業的不同應當采取不同的經營模式。

對于資源類國企，如石油化工、煤炭礦藏類企業。要采取市場化定價機制與資源稅收紅利上繳相結合的經營管理模式。這是因為，隨著世界人口的增長和對資源的渴求，自然資源已經成為一種稀缺經濟資源，所以只有按照市場化的定價模式，才能夠控制對有限資源的需求量，維持資源開發的可持續性。然而，由于采取市場化的定價模式，汽油、礦石等能源價格由于壟斷經營會維持在高位運行，而處在這些行業的國企自然會獲得極高的利潤收益，所以需要對這些行業的國企征收較高水平的資源稅以及上繳較高水平的企業紅利，將這些企業的利潤壓縮到一個合理的水平。

對于戰略性競爭領域，如電信、裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等行業。筆者并不主張國有企業完全退出這些經濟領域，相反在這些領域中，國有企業可以起到行業標桿和技術引領者的作用，并且按照現代企業制度的經營管理模式進一步深化改革，促進企業活力。但是，在這些競爭領域中，需要控制國有企業的邊界，嚴格新投資向這些領域的上下游過度擴張，以免影響市場經濟活力和民營企業的生存發展空間。

對于網絡型公用設施，如電網、公路網、鐵路網、民航網。這些行業對國民經濟的正常運轉起著極為重要作用，它們就像人體中的血管，一旦出現栓塞，整個國民經濟都會受到很大的沖擊。我國過高的物流成本已經嚴重影響了市場經濟的活力、助長了地方保護，而不斷上漲的電力價格也給工業企業帶來了沉重的成本負擔，推高了物價和居民生活成本。因此，對于這類企業，應當轉變其經營目標，確立以公共服務為目的的發展模式，不以追求贏利為目的，而要在收支平衡的基礎上，降低服務價格，促進市場經濟活力，必要時可以采用財政或者其他國有企業的紅利上繳彌補其收支差額，真正實現網絡型公用設施的公益性。

(二)建立健全國有企業利益管理機制

1994－2009年間，國有企業一直沒有向財政上繳紅利，直到2010年部分央企才按照一定的比例上繳了少量紅利。因此，建立一個有效的、靈活的紅利上繳機制具有其緊迫性。具體可以從紅利上繳和紅利分配兩個方面來管理。

其一，紅利上繳。國有企業紅利上繳可以按照國有企業的行業劃分采取不同的管理辦法。對于資源類國企可以制定一個較高的紅利上繳比例，將這些國有企業的資源性壟斷利潤收為國有，用于國民收入的二次分配。對于競爭性領域的國有企業，可以按照現代企業制度的紅利分配模式，將企業的紅利上繳交由公司股東大會決定，這就要求創新競爭性國有企業股東大會的構成模式。因為國有企業的最終股東是全體國民，所以這些競爭性行業的股東大會應由社會遴選的普通公民代表、國有資產管理委員會、企業其他股東等三方面力量構成，并根據企業的發展需要和市場環境共同商議競爭性領域的國有企業紅利上繳比例。對于網絡型公用設施企業，其目標是維持收支平衡，提升網絡建設水平，服務經濟社會，所以理論上講這類企業如果出現盈利應當全額上繳。

其二，紅利分配。可以將國有企業的紅利分配權交由國有資產管理委員會，因為國有資產管理委員會是國有資產的委托代理方，并且國有資產管理委員會相對于其他部門更熟悉國有企業的經營狀況，這對于紅利的收繳和分配都是有利的。按照補貼弱勢群體、清償歷史欠賬的原則，有計劃、有步驟地向弱勢群體發放紅利。國企紅利可以用于以下一些方面:清償國有企業下崗職工的歷史工資欠賬，救贖國有企業的發展“原罪”;填補社會保障基金的漏洞，提高社會保障基金國家部分的投入，增加最低生活保障金;被征收土地農民的二次補償以及提高農業補貼水平;在未來我國收入信息管理體系完善的基礎上還可以直接補貼中低收入群體。

對于國有企業的薪酬監管，應當與普通企業不同，國有企業的員工實際上是全民資產的經營者，這與公務員服務社會的性質相類似。盡管作為企業，員工應當享有企業所獨有的激勵機制，以促進企業的發展盈利，但作為國有企業，則不可以成為擴大行業收入差距的始作俑者。對于國有企業員工的薪酬，或可以構建一個以公務員工資水平為參照水平的浮動薪酬制度，而對于國企高管的薪酬，則可以采用股東大會，吸納社會普通公民參與國企高管薪酬的議定。

F425

A

1003－4145［2012］05－0106－04

2012－01－06

杜宇能，男，中國科學技術大學公共事務學院博士研究生。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)