加快農村土地經營權流轉促進規模經營的研究*——以德州市開展農村土地經營權流轉為例

■石振河 石新顏

2004年，國務院頒布 《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，做出了“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定，強調“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。2005年3月15日，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對土地流轉的方式和流轉管理做出了具體規定。其后，各地農村集體土地使用權流轉機制逐步形成，農業用地在土地承包期限內，可以通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓承包權，鼓勵農民將承包的土地向專業大戶、合作農場和農業園區流轉，發展農業規模經營。本文擬以山東省德州市開展農村土地經營權流轉為例，深入探討農村土地經營權流轉的必要性以及在開展農村土地經營權流轉過程中的一些做法。

開展農村土地經營權流轉的必要性

一是隨著我國農村經濟的快速發展，大量的農村勞動力向二、三產業轉移，農村土地承包經營權流轉將成為一種必然趨勢；二是土地承包經營成本高，收益低；三是農村非農建設項目的需要以及調整農村產業結構調整的需要。因招商引資、工業園區等非農建設項目用地需要，鎮、村將土地承包經營權以租賃的方式從農戶手中流轉出來。因此，這對于發展農業規模經營、推進農業產業化、調整農業結構具有重要的意義。

開展農村土地經營權流轉應當遵守的原則

一要依法開展農村土地經營權流轉。 《農村土地承包法》以及 《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，是依法開展農村土地經營權流轉的基本法律依據。二要有利于產業結構的調整，建立農村現代產業體系。三要有利于農民增加收入，提高生活質量。

當前農村土地流轉的特點

一是自發流轉多，中介引導少。二是出租形式多，其他形式少。三是口頭協議多，合同流轉少。四是短期流轉多，長期流轉少。多數農村土地承包經營權流轉期限較短，大多在5年以下。五是分散經營多，規模經營少。

制約土地經營權流轉的主要因素

1.政府政策宣傳未到位。對土地流轉遵循的原則、流轉方式、流轉農戶權益保護等政策與規定，農民了解較少。農民參與土地流轉的積極性不高，部分地區鄉鎮干部疏于管理和服務。

2.農民戀土情結較重。他們出于口糧自給和怕務工經商虧本后無退路考慮，寧愿自己粗放經營甚至將承包地拋荒，也不愿將土地流轉出去。據問卷調查，有60%左右的農戶因此不愿流出土地。

3.土地流轉服務機制不夠健全。市、鄉、村三級目前雖然成立了土地流轉服務組織，但對于農民的咨詢服務質量不高，出現了流轉信息不對稱、面積不成片、生產布局不穩、時間不一致等問題，嚴重制約了流轉的規模與速度。

4.土地流轉的現實受益不高。據調查，當前農民從土地流轉中獲得的收益為600-800元不等，相比較而言土地流轉的現實收益并不多，導致農民對土地流轉熱情不高，難以實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置。

5.土地流轉監管機制不全。目前土地流轉以口頭協議和短期流轉較多，流轉關系改變頻繁，部分土地流轉合同含有不合法的主體、承包期限等內容，少數承包人借土地流轉改變土地所有權的性質和土地的農業用途。這些因素容易引發流轉糾紛，土地流轉監管主要以農經部門為主，缺少專門的管理和仲裁機構，導致土地流轉行為無力監管，影響了土地流轉進程。

6.土地流轉扶持政策缺乏。目前，市、縣 （區）政府雖出臺加快土地流轉的一些政策，但由于政策引導力度小，服務組織、流轉市場培育和財政專項資金扶持較少等原因，很難從根本上激活農民自覺規范地流轉土地。

以德州市齊河縣、平原縣為例說明開展農村土地經營權流轉的一些做法

近年來，德州市加大工作力度，按照“依法、自愿、有償”的原則，通過“政府引導、典型示范、產業帶動、政策扶持”等措施，強力推動土地流轉工作快速發展。通過農村土地承包經營權流轉，優化了土地資源的配置，加快了農業產業結構調整，擴大了農業規模經營，促進了現代農業的發展，提升了德州市農業的經濟和社會效益目前德州市農村流轉土地面積已達69萬畝，涉及13.16萬戶，分別占全市土地承包面積、承包戶數的8.6%和11.6%。以下是兩個縣的典型做法：

1.齊河縣宣章鎮，土地流轉農民變工人。近年來，該鎮對土地合法、有序流轉進行了多項探索，政府扮演了“中介”和“裁判”兩種角色。在反復敲定流轉事宜過程中，利用村廣播、明白紙、宣傳欄等形式，讓群眾明白土地整體流轉的目的、意義和政策。在了解群眾對土地整體流轉各方面要求后，召開大會聽取群眾代表意見，將土地整體流轉給政府，再由政府整體流轉到企業，相互簽訂土地流轉協議，并當場發放土地流轉租金。土地的租金發放、手續簽訂、監督管理等一切手續由政府包辦、監督，確保土地流轉健康順利開展。對具備整體流轉的土地，以每年每畝高出“零星”流轉土地200-500元的價格，統一流轉給公司，發展高溫、低溫大棚和露天蔬菜生產。公司也相應優先安排整體流轉土地的農戶進企業、園區就業。同時，該鎮通過深入調研，了解到年齡偏大農戶擔心自己喪失了外出務工能力、土地流轉后無事可做心理后，鎮政府及時與公司協商并達成協議，規定土地流轉后，公司在生產過程中的田間管護要以此群體為主要勞動力，并且國家對農民的綜合補貼依然由出租方所有。目前，該鎮共整體流轉土地2000多畝，安置整體流轉戶100余個共180多人，其中年齡偏大的農民30人。

2.流轉土地面積5000余畝，11家公司在這里“安營扎寨”。在平原縣王廟鎮梁莊社區蔬菜大棚建設工地，這里在建的是“綠色餐桌工程”基地，由山東省農業廳下屬農工商聯合企業公司投資8000萬元建設，將新建高標準蔬菜大棚300個，年產無公害優質蔬菜450萬斤，直銷省會機關、高檔餐廳及各地超市。

“綠色餐桌工程”基地選在遠離污染的區域，按照有機、綠色標準控制蔬菜生產全過程。同時，基地常年用工1000多人，人均增收1.2萬元。其實，改變平原縣蔬菜生產格局的還不止農工商聯合企業公司，還有11家公司也在該縣“安營扎寨”，流轉土地面積5000余畝，注冊蔬菜商標13個，其中4個品牌通過綠色食品認證。

蔬菜公司的入駐，不但使該縣實現了蔬菜集約化生產，還提升了蔬菜品質。新鑫公司150畝蔬菜生產基地施用沼渣、沼液、有機肥，采用殺蟲板、殺蟲燈等物理方法滅蟲，限制性使用符合標準的生物殺菌劑，對蔬菜質量進行全程監控。該基地所種植的美國加州西芹畝產高達2萬斤，畝均效益1萬元，產品銷往省外大型超市。天津德瑞特公司500畝黃瓜育種基地則通過“公司+基地+農戶”的運作模式，實行統一耕種、統一提供農資、統一技術指導、統一排灌、統一回收產品等服務，并建立生產日志，健全檢測體系，實行檔案化管理，使得平原縣蔬菜品質實現了質和量的大幅提升，全縣蔬菜檢測流出合格率達到100%，平原菜成功打入了物美、家樂福、沃爾瑪等世界知名連鎖超市。

參考資料

1.姜愛林著.城鎮化、工業化與信息化協調發展研究.中國大地出版社.

2.關于深化改革嚴格土地管理的決定.國務院.2004.