福建省法學會涉臺法律研究會2011年會綜述

王曉杰

（福建省涉臺法律研究中心，福建福州 350001）

福建省法學會涉臺法律研究會2011年會綜述

王曉杰

（福建省涉臺法律研究中心，福建福州 350001）

2011年12月20日，“福建省法學會涉臺法律研究會2011年年會暨涉臺法律問題研討會”在福州召開。本次會議的主題為：“平潭綜合實驗區立法問題研究”，分為四個子議題：（1）綜合實驗區等特殊區域立法比較研究；（2）平潭綜合實驗區立法模式研究；（3）平潭綜合實驗區條例有關問題研究；（4）平潭綜合實驗區立法的其他具體問題研究。全省近 40位知名的涉臺法律專家和實務界人士參加會議，對有關法律問題進行了熱烈而富有成效的研討。

此次會議有以下三個鮮明特點：一是“實”。研討主題緊密聯系實際。平潭綜合實驗區開放開發是海西建設的重要抓手，2011年12月18日，國家發改委發布了《平潭綜合實驗區總體發展規劃》，平潭綜合實驗區開放開發成為海內外關注的熱點和焦點。研討會緊緊圍繞和服務海西建設、福建發展的實踐需要，具有很強的現實意義。二是“特”。涉臺法律研究一直是福建法學研究的重點和拳頭產品，涉臺立法是福建地方立法的特色。把平潭綜合實驗區相關立法問題作為會議研討主題，充分體現了福建法學研究與地方立法實踐相結合的特色。三是“新”。觀點新、思想新、視野新、信息新、成果新，是此次會議的一大亮點，展示了福建法學界善于思考、勇于探索的學術風氣。

現將與會專家學者的主要觀點綜述如下：

一、關于平潭綜合實驗區法律定位

與會專家認為，要從戰略和宏觀的視角來把握平潭綜合實驗區法律定位，突出兩個方面：一是“對臺”。中央提出把平潭綜合實驗區建設成為“兩岸人民合作建設、先行先試、科學發展的共同家園”，就是要探索兩岸區域合作新模式，為祖國和平統一大業做貢獻，這是平潭綜合實驗區不同于其他改革試驗區的“獨特性”。平潭綜合實驗區要按照“共同家園”、“對臺特區”和“一國兩制”試驗田的目標要求去規劃、定位，在更大視野、更高起點上推動兩岸對話、合作與融合。二是綜合。平潭綜合實驗區不是一般的經濟特區，不單純局限于經濟交流與產業合作，更著眼兩岸經濟、政治、文化、社會生活和法治環境的交流與合作，以此促進兩岸的制度融合；可見，平潭“綜合實驗”的內容和要求不止單一的經濟功能，而是多元的，多重的。在具體的實現形式上，福建省委黨校陳輝庭副教授提出，平潭綜合實驗區應當成為兩岸制度性合作的試驗區，充分發揮先行先試的政策優勢，為兩岸逐步推進經貿合作的廣度和深度，為兩岸法律制度的協調、銜接和配合提供試驗場所，推動兩岸人員自由流動和社會生活一體化，使平潭綜合實驗區成為一個新的、不同的、以單方為主導的兩岸制度性合作實踐平臺。福建師范大學杜力夫教授提出，平潭綜合實驗區作為“兩岸區域合作”的試點，與“領域合作”性質不同，不是經濟組織的內部治理問題，也不是經濟合作中的治理問題，而是區域行政管理和社會治理的問題。從大的方面看，屬于“兩岸治理”的范疇，具有政治因素。

二、關于特殊區域的立法模式

福建省人大常委會法工委吳黎靜副處長比較分析了目前全國各地開展綜合配套改革試驗區立法情況，認為主要有三種立法模式：（1）行使重大事項決定權，為綜合配套改革試驗提供法治支持。如上海、湖南、重慶出臺了相關決定，大致有三個方面內容：一是動員全省各級國家機關積極支持改革試驗；二是充分發揮地方國家權力機關作用，從人大立法、監督、代表工作等方面服務綜合配套改革；三是在堅持法制統一的前提下，授權政府變通執行地方性法規，報人大常委會備案。（2）制定綜合性條例，為綜合配套改革試驗區建設提供全面系統的法制保障。這些條例的內容都突出先行先試，積極支持與保障改革創新。（3）制定專項法規，為改革試驗的重大舉措提供支持保障。不少地方通過制定配套法規的形式，對改革試驗的重大事項作出專項規定，形成了以決定或條例為核心，其他配套法規為支撐、相對完善的地方立法體系。如深圳在綜合性的改革創新促進條例之外，先后出臺了金融發展促進條例、加快經濟發展方式轉變促進條例、前海深港現代服務業合作區條例等多部法規。

三、關于平潭綜合實驗區的立法模式

吳黎靜副處長提出，在平潭開放開發中，立法空間決定改革空間，立法權實質是改革權，為促進平潭更好發揮對臺試驗、探索和示范作用，要積極爭取全國人大或者全國人大常委會授予福建省人大及其常委會特別立法權，根據中央對臺工作的總體要求，遵循憲法規定和“一國兩制”基本原則，按照平潭開放開發的實際需要，制定地方性法規，對法律、行政法規的有關規定作變通規定。福建省人大常委會法工委徐華處長認為，平潭開放開發是涵蓋政治、經濟、社會、文化等各種領域的綜合實驗，決定了其所需要的立法是一個近期與長遠相結合、綜合與專項相配套的“1+1+X”的法規團組：一是以省人民代表大會的名義作出一項關于支持和保障平潭綜合實驗區建設的決定，通過進一步統一思想，凝聚人心，將平潭開放開發轉化為全省人民的共同意志，同時解決只有代表大會才能解決的重大問題。二是制定平潭綜合實驗區條例，對平潭的發展定位、管理體制、產業發展、法制保障等予以全面規定。三是制定相應配套法規，研究制定平潭綜合實驗區兩岸共建共管、招商引資、教育、旅游、人才交流合作、環境保護條例等配套法規，為平潭綜合實驗區建設提供全方位法制支持。在立法方式上，徐華處長提出，立法要更加充分考慮臺灣同胞的要求，擴大參與，做到與臺灣同胞一起立法；要創新征求意見的方式，開展送“法”上島，登島征求意見，積極探索兩岸合作立法的空間、方式和途徑。

四、關于制定平潭綜合實驗區條例的具體問題

與會專家學者認為，加強平潭綜合實驗區立法很有必要，要通過立法，破解影響和阻礙改革試驗的制度性問題，吸收、肯定實踐證明行之有效的方式方法，使平潭的改革創新和先行先試取得法源依據，為平潭綜合實驗區的開放開發提供法制保障。在立法時機的選擇上，吳黎靜副處長認為，應當立法先行，通過立法規范實踐的方向、方法和路徑，讓實踐沿著既定的目標發展；有的專家則持不同意見，認為應當待改革試驗實施一段時間后，再通過立法來總結實踐經驗和反映實際需要，再用法規的形式固定下來，使之具有普遍的規范和指導功能。有的專家認為，改革是動態發展的過程，條例的內容應以原則性、綜合性和指導性為主，不能過細過密，要為改革和實踐留有空間。福建省高級人民法院邱瑞麟法官提出，立法要進一步解放思想，大膽創新，充分考慮特殊區域的特殊情況，要體現政治價值，不僅要考慮經濟效應，更要考量其是否有利于推進兩岸關系和平發展和祖國統一大業。徐華處長提出，要注重引進臺灣地區的“法律” 元素，特別是可以把民商事法律方面的法律元素引進來，打造更切合實際的涉臺司法制度，在涉臺仲裁、審判等領域尋求突破，創造臺灣同胞熟悉的法治環境。陳庭輝副教授提出，從兩岸制度性合作出發，平潭綜合實驗區立法在某些情況下要突破大陸既有憲法的某些規定，有必要在憲法層面上取得特別授權。沒有憲法特別授權，平潭綜合實驗區條例在吸收臺灣地區”法制“制度的基本元素、大膽進行立法和制度創新，打造兩岸人民共同家園等方面的努力將面臨缺乏合法性的困境。

五、關于平潭綜合實驗區立法與“五個共同”發展模式

“五個共同”發展模式是平潭綜合實驗區立法必須面對的一個基本問題，也是此次會議研討的焦點。福州大學陽光學院王秉安教授認為，“五個共同”要從整體上理解和把握，不能將其割裂開來，其實際上是全過程、全方位的合作共建。杜力夫教授認為，“共同管理”是一種公權力意義的共同管理權，臺灣同胞擁有通過一定形式參與平潭綜合實驗區管理決策的權利和資格，重大決定和政策，應當有臺灣同胞的參與、同意和授權?！肮餐芾怼钡膬r值和主要功能就是為共同規劃、共同開發、共同經營和共同受益提供保障和服務。福建江夏學院于靜濤講師提出，“共同管理”包含三個方面：一是合作參與的平臺功能。它應當是兩岸特定參與主體能夠平等表達各方意志并以少數服從多數的原則進行決策的組織機構。二是全面高效的保障服務功能。“共同管理”主體應當享有綜合實驗區發展建設過程中的包括規劃審批、建設管理、監督保障、財政稅收、人事管理等所有必備方面的獨立性較強的行政職權，并且對于這些職權的行使要有財政上、人事上、法律制度上的后盾保障。三是得力有效的協商、協調功能。需要一個各相關國家職能部門迅速會商并協調解決的機構。在共同管理模式上，與會專家提出許多具體建議。于靜濤講師進一步提出，“共同管理”主體應當由三個層次構成：第一層次是綜合協調處理機構，分為兩個：一是負責兩岸涉及平潭事務的協商機構，目前可以依托已經成型的兩岸非官方或準官方協商機制——海協會和?；鶗Ｊ?；二是負責大陸方面涉及平潭發展建設事務的國家機關之間的協調。第二層次是日常管理機關，建立一個職權分明、高效能的管委會。第三層次是合作開發實體，參考企業法人的運作方式，由政府與臺商或臺灣地區的其他法人組織共同出資成立兼具企業和公共管理職能的平潭綜合實驗區合作開發總公司，負責實驗區基礎設施建設、項目招商、綜合開發等各項經營管理活動。杜力夫教授提出，平潭實驗區共同管理的機構設置可以有四種模式：一是咨詢顧問型。由臺灣地區各界同胞組成“咨詢顧問團”，為管委會的規劃決策提供咨詢意見。管委會在重大決策之前，充分聽取咨詢顧問團的意見和建議；二是聘任錄用型。聘任錄用在平潭投資、居住或工作的臺商、學者、知名人士或在平潭開展活動的臺灣地區產業團體、文教社團推薦的人士，擔任平潭實驗區管委會相關的職務，作為管委會的正式工作人員，參與管委會的日常運作及行政事務管理；三是聯合管委會型。由大陸同胞和臺灣同胞聯合組成平潭實驗區管理委員會，行使對實驗區的行政管理權。管委會除主任外，委員可以確定為8到16人，兩岸同胞各占一半。管委會主任由福建省人民政府任命，副主任2名由主任在委員中提名，福建省人民政府任命；四是直接選舉型。由居住在平潭實驗區的兩岸同胞直接選舉產生實驗區的管理機構，并明確各機關之間的權限分工、職權職責以及任職期限。

六、關于平潭綜合實驗區管委會的法律地位

于靜濤講師認為，根據我國傳統行政主體理論，現行的行政機關派出機關、法律法規授權組織、派出機構和委托組織等組織形式無法解決管委會的法律性質和職權地位的困境，應當借鑒域外經驗，引入公務法人概念，來定位平潭綜合實驗區管委會的法律地位，具體操作中可以適度回避現有行政主體理論框架下管委會的法律性質定位問題，而直陳其內涵、地位及權能。在將來平潭綜合實驗區有關規定中可作此種規定：“福建省人民政府依法設立平潭綜合實驗區管理委員會作為行使部分省政府行政職權的公務法人組織。該組織可以獨立行使行政權力并承擔相應法律責任?！?/p>

2011-12-18

王曉杰（1976-），男，福建平潭人，福建省涉臺法律研究中心助理研究員。

王魏紅）