海峽兩岸保稅港區與自由貿易港區立法比較研究

程 蕊 ，王新新

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

海峽兩岸保稅港區與自由貿易港區立法比較研究

程 蕊1，王新新2

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

保稅港區作為目前國內開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全的特殊區域，已經在全國設立了14個，其中有2個位于福建省。全國各地有關保稅港區的制度建設還處于先行先試的探索階段。保稅港區的功能定位、行政管理、建設和運營這些事項，地方立法雖有規定，但在實際操作過程中還有需要改革和完善的地方。相比較而言，臺灣地區自由貿易港法律制度定位清晰，關系清楚，規定細致，可操作性強。對此，建議福建省由省級人大制定統一的保稅港區法規；立法上應體現對臺特色。

保稅港區；自由貿易港區；地方立法

保稅港區是我國大陸地區借鑒國際上自由貿易港的經驗，于 2005年開始建立的一種具有中國特色的自由港。它綜合了之前的保稅區、保稅物流園區、出口加工區的所有功能，并真正實現了區港合一，擁有其他保稅區域沒有的口岸功能，是目前我國開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全的特殊區域。加強保稅港區立法工作對規范保稅港區管理，促進保稅港區的開發建設和招商引資，充分發揮保稅港區優勢具有重要意義。本文擬通過對福建省保稅港區立法工作的研究，借鑒臺灣地區相關的立法經驗，為福建省保稅港區今后的立法提供若干建議。

一、保稅港區設立及立法概況

保稅港區是繼保稅區、保稅物流園區之后，由國務院批準設立在國家對外開放口岸港區和與之相連的特定區域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監管區域。它對于擴大對外開放，輻射和帶動區域經濟的發展具有日益重要的作用。因此，各地對于保稅港區的設立都表現出了濃厚的興趣。自2005年6月22日國務院批準設立我國第一個保稅港區——上海洋山保稅港區以來，先后有大連大窯灣、天津東疆、海南洋浦、寧波梅山、廣西欽州、廈門海滄、青島前灣、廣州南沙、深圳前海灣、重慶兩路寸灘、江蘇張家港、山東煙臺和福建福州 14個保稅港區通過國務院批準設立。而福建省也有幸成為繼廣東、山東省之后擁有兩個保稅港區的省份。

目前，無論是國務院還是地方政府均將保稅港區視為未來自由貿易港區的先行實驗區，國家允許地方在保稅港區內先行先試探索發展模式，尚未建立全國統一的保稅港區法律體系。中央層面，有海關總署于2007年制定的《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》，同年由國家外匯管理局制定的《保稅監管區域外匯管理辦法》，以及由國家稅務總局2006年底制定的《關于洋山保稅港區等海關監管特殊區域有關稅收問題的通知》這三項針對保稅港區的部門規章。地方立法層面，14個保稅港區中有7個制定了專門的管理規范，分別是《洋山保稅港區管理辦法》（由上海市政府于2006年10月24日頒布）、《天津東疆保稅港區管理規定》（由天津市政府于2007年9月30日頒布）、《廈門海滄保稅港區管理暫行規定》（由廈門市政府于2009年8月7日頒布）、《寧波梅山保稅港區管理辦法》（由寧波市政府于2010年6月7日頒布）、《廣西欽州保稅港區管理辦法》（由廣西壯族自治區政府于2010年10月27日頒布）。而轄區內擁有兩個保稅港區的山東省和廣東省也于 2011年出臺了各自的保稅港區管理規范，分別是《山東省青島前灣保稅港區條例》（由山東省人大常委會于2011年7月29日頒布）、《深圳前海灣保稅港區管理暫行辦法》（由深圳市人民政府于2011年9月5日頒布）。一些地方甚至還制定了配套性規定。如上海市口岸管理委員會辦公室將上海海關、檢驗檢疫局、邊檢總站、海事局及港務集團有關便捷通關的政策和操作須知匯編成《洋山保稅港區通關模式操作須知》（2006年 11月 24日發布）。廣西欽州保稅港區管理委員會制定了《廣西欽州保稅港區人員及車輛進出管理辦法（試行）》（2011年 4月11日發布）。

保稅港區的建設和發展更多依靠制度的創新，通過制度的創新帶來經濟模式的先行先試，而制度的創新需要較大的立法空間。目前全國性的保稅港區立法主要是一些國務院的部門規章，其與地方政府規章具有同等效力，倘若地方人大出臺針對保稅港區的地方性法規，其效力還要高于國務院部門規章。這就給地方在保稅港區立法的先行先試留下了很大的空間。

二、福建省的保稅港區立法評介

各地的保稅港區管理規定（或管理辦法）是規范保稅港區建設和運作的最主要依據。從已出臺的地方政府規章和地方性法規來看，在立法內容上基本是互相借鑒，同時也體現了地方創新。廈門市政府早在 2009年就出臺了保稅港區的立法，目前《福州保稅港區管理辦法》也被納入福州市地方立法計劃。下文筆者以《廈門海滄保稅港區管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）為例，介紹福建省在保稅港區立法上的具體做法。

（一）《廈門海滄保稅港區管理暫行規定》的主要內容

1. 保稅港區的含義及功能定位

《暫行規定》在此問題上與《海關保稅港區管理暫行辦法》規定保持一致，將保稅港區視為海關特殊監管區，開展進出口貨物存儲、國際轉口貿易、國際采購、分銷和配送、國際中轉、檢測和售后服務維修、商品展示研發加工制造、港口作業等業務。如要開展其他業務，需經海關批準。①

2. 主管機關和管理機關

《海關保稅港區管理暫行辦法》中明確規定“海關依照本辦法對進出保稅港區的運輸工具、貨物、物品以及保稅港區內企業、場所進行監管”。同時，保稅港區雖由國務院批準設立，但在實際操作中是由海關總署牽頭實施的。因此將海關總署視為主管機關與立法規定相吻合。但從各地保稅港區的申報、建設、運營、管理的實際來看，地方政府扮演著組織領導者的角色，而保稅港區的管理機關又是地方政府的派出機構，保稅港區的運作與地方經濟利益關系更為密切，可以說地方政府是保稅港區事實上的主管機關。

根據《暫行規定》第6條，保稅港區的管理機關是海滄保稅港區管理委員會，它是廈門市人民政府的派出機構，管理保稅港區內的行政事務。

3. 管理委員會的職責和權限

管理委員會主要行使區內行政管理、經濟管理及協調組織的職能。

（1）行政管理職能：保證國家法律、法規及本規定在保稅港區的實施；負責保稅港區公用設施的投資、建設和管理；在管理體制和運行機制創新上先行先試，并制定相應的行政管理規定；協調市人民政府相關部門，做好其他行政管理工作。

（2）經濟管理職能：根據廈門市總體規劃及產業布局指導意見等專項規劃，組織編制保稅港區的產業發展目錄，統籌產業布局，對投資項目實施引導；其他經濟管理職能。

（3）協調組織職能：協調保稅港區土地、規劃、建設、工商、勞動和社會保障、環保、衛生、安全生產等各項公共管理和服務工作；協調和配合海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、稅務、外匯等有關管理部門和其他駐區單位的行政管理工作和相關事務；會同海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、港口、企業等單位推進保稅港區信息化建設，及時發布保稅港區公共信息，實現保稅港區信息資源的整合與共享；牽頭駐區海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、港口行政管理等單位建立保稅港區口岸聯合監管協調機制，負責協調各監管部門對保稅港區的監管工作，建立監管部門間的信息溝通制度。

4. 保稅港區內公共事務和專門事務的管理

保稅港區的港政、航政、運政管理，由港口行政管理部門及海事管理機構按照有關法律、法規、規章執行。保稅港區的治安、消防、道路交通安全等事項，由相關管理部門按照有關法律、法規、規章實施管理。檢驗檢疫機構、邊檢部門、海事部門依照對口的法律法規在保稅港區內執行管理，海關依照《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》進行監管。

5. 保稅港區的開發和建設

此部分在各地的保稅港區管理規定中差異較大。在實際運作中多是由國有投資公司負責保稅港區內基礎設施和公共設施的投資和建設。廈門市在《暫行規定》的第 16條規定“保稅港區管委會負責組織和協調保稅港區的開發、建設工作”。實際上是由廈門海滄投資集團有限公司下屬的廈門海滄保稅港區投資建設管理有限公司負責保稅港區的投資、開發、建設和管理及港區土地的收儲、開發和出讓。②

（二）對福建省保稅港區管理制度的評價

1. 保稅港區的功能定位。保稅港區具有兩大核心功能——保稅功能和口岸功能，其定位是成為具備國際配送、國際采購、國際中轉功能且貨物能夠自由高效流通的區域。對于地方而言，保稅港區是開放型經濟的新增長點，有利于帶動區域經濟的發展。保稅港區的具體定位要配合地方經濟發展的需要。因此，各個保稅港區在功能定位上必然各有側重。福建省現有保稅港區立法在功能定位較為保守，特點不明顯。

2. 保稅港區的管理。第一、主管機關與管理機關之間的關系。目前立法并未明確規定保稅港區的主管機關。海關總署和地方政府均可視為主管機關。但地方政府與保稅港區管委會之間存在行政隸屬關系，海關總署與管理機關不存在這種隸屬關系，顯然存在隸屬關系有利于主管機關行使職能。筆者并不否認海關總署對保稅港區運作的重要影響，但將其視為“中央機關”可能更為合適。③第二、管理機關與港區內其他行政管理機關之間的關系。在保稅港區行使行政管理職能的既有地方政府各部門，也有中央直屬單位如海關、商檢、海事等。通過《暫行規定》可以看出，對公共事務和專門事務的管理，保稅港區和其他地方相比并未有任何特殊之處。管委會除了牽頭協調外，對于上述機構開展各自工作影響不大。管委會與其他部門之間的關系不明晰，沒有對保稅港區事務的自治權。這樣不利于保稅港區的管理和高效運行。

3. 保稅港區的開發建設和運作。保稅港區從籌備到封關運作可以分為兩個階段：開發建設階段和運營階段。開發建設由企業負責完成，這一方面目前已經取得共識。而在運作階段，將港區經營權交給企業的做法值得進一步探討。《暫行規定》在此問題上規定比較含糊。從實際運作的情況看，保稅港區的開發建設者至少對于其建設的項目享有一定的經營權。筆者認為由企業負責保稅港區的經營，對于保稅港區功能定位的實現存在不利影響。企業的目的是營利，尤其對于開發建設企業而言，它往往希望能盡可能多地收回前期巨額投入，經營上可能缺乏長遠眼光。而保稅港區擔負著拉動地方經濟可持續發展的使命，也是國家對外開放的先行先試區，其經濟上功能的實現需要一個長期的規劃。④

4. 保稅港區制度建設。14個保稅港區中目前仍有半數未制定專門的保稅港區法律規范，已經出臺的保稅港區管理規范，彼此之間的內容差異較大，呈現出一區一制度的零散局面。加上有關部門對保稅港區的性質認識和定位尚未完全一致，相關政策尚在探索階段，要求建立全國統一的保稅港區法律體系在短時間內是不現實的想法。除個別地區外，針對保稅港區的貨物通關，口岸管理方面的配套規定也處于空白，不利于保稅港區保稅和口岸功能的實現。

三、臺灣地區自由貿易港區法律制度評介

2003年7月23日臺灣地區立法機構頒布“自由貿易港區設置管理條例”。之后，臺灣地區先后設立了“五海一空”六個自由貿易港區，分別為基隆港自由貿易港區、高雄港自由貿易港區、臺中港自由貿易港區、臺北港自由貿易港區、桃園航空自由貿易港區、蘇澳港自由貿易港區。臺灣地區的自由貿易港區在定位上與大陸地區的保稅港區十分接近，均借鑒國際著名的自由港的發展經驗，承擔推動區域經濟繁榮、提高區域經濟國際競爭力的重要使命。本文特將其作為研究對象，與保稅港區的法律制度做一比較。

（一）立法概況

臺灣地區的立法機構和行政機構從基本法、部門法和配套法三個層面構建了比較完整的自由貿易港區法律體系。

1. 基本法。主要有“自由貿易港區設置管理條例”⑤。其在臺灣地區是效力等級最高的法律，由“立法院”通過，以“總統令”的形式頒布。

2. 部門法。這部分規定系依照“自由貿易港區設置管理條例”的相關條文，由臺灣地區行政部門制定并頒布。具體包括“行政院”（2010年起改由“交通部”）頒布的“自由貿易港區申請設置辦法”⑥；“交通部”頒布的“自由貿易港區事業營運管理辦法”⑦、“自由貿易港區入出及居住管理辦法”⑧；“財政部”頒布的“自由貿易港區貨物通關管理辦法”⑨。

3. 配套法。主要是依基本法和部門法的相關規定，由更低一級的行政機構頒布的具體操作規程。這方面的立法目前主要集中在“財政部”關稅總局頒布的“自由貿易港區海關查核作業規定”⑩、“自由貿易港區通關作業手冊”?、“自由港區事業自主管理作業手冊”?。

通過以上介紹不難看出：第一、臺灣地區自由貿易港區的立法位階高。?第二、各行政部門分工明確，“行政院”負責自由貿易港區的申請設置（目前該項工作已經轉移給了“交通部”），“交通部”負責港區及區內企業的營運管理、進出和居住港區人員的管理，“財政部”負責貨物通關管理。第三、法律規定體系完善，內容攬括了自由貿易港區的設置管理、申請辦法、區內企業的管理、人員和貨物的流動，體現了臺灣地區立法和行政部門的專業性。第四、立法修訂頻率高，尤其是最近三年從基本法到配套法全部都經過修訂。?其中涉及貨物通關方面的法律修訂最為頻繁，這也說明貨物通關是自由港區立法中的重點和難點。

（二）立法內容

大陸地區的保稅港區地方立法主要圍繞保稅港區的功能定位、區內行政事務的管理及保稅港區的建設運營等方面。臺灣地區的“自由貿易港區設置管理條例”（以下簡稱“條例”），在內容與功能上與大陸地區的保稅港區地方立法十分近似，以下筆者就介紹一下該“條例”的相關規定。

1. 自由港區含義及功能定位

“條例”第3條規定，自由港區指經“行政院”核定，于國際航空站、國際港口管制區域內；或毗鄰地區劃設管制范圍、或與國際航空站、國際港口管制區域間，能運用科技設施進行周延之貨況追蹤系統，并經“行政院”核定設置管制區域進行國內外商務活動之區域。港區內可以從事貿易、倉儲、物流、貨柜（物）集散、轉口、轉運、承攬運送、報關服務、組裝、重裝、包裝、修理、裝配、加工、制造、檢驗、測試、展覽或技術服務，上述事業統稱為自由港區事業。此外，港區內還可以從事金融、裝卸、餐飲、旅館、商業會議、交通轉運等其他經核準的事業。

2. 主管機關和自由港區的管理機關

“條例”第4條規定臺灣地區“交通部”為自由港區設置和管理的主管機構。第5條規定“交通部”可以選定其所屬機關或其他機構，作為自由港區的管理機關。所選機關如非“交通部”所屬機關，應征詢被選定機關及其上級機關同意。目前，基隆港、高雄港、臺中港管理機關分別為基隆港務局、高雄港務局、臺中港務局（“交通部”直屬機關），臺北港、蘇澳港的管理機關為基隆港務局下屬臺北港分局和蘇澳港分局。比較特殊的是桃園航空自由貿易港區。其系第一個以BOT方式興建的自由貿易港區，由“交通部”民航局協商遠雄航空自由貿易港區股份有限公司興建。[1]故該自由港區的管理機關是遠雄航空。

3. 自由港區管理機關的職責權限

“條例”第 9條明確定港區管理機關負責下列事項：（1）自由港區管理運作與安全維護的規劃及執行；（2）企業入區申請的審查、核準及廢止營運；（3）人員與貨物進出自由港區的核準與門哨管制檢查；（4）公有財產的使用、管理及收益；（5）公共設施的建設及管理；（6）外籍商務人士入境許可申請的核轉；（7）自由港區事業外籍人士延長居留申請的核轉；（8）預防走私措施；（9）業務及財務狀況的查核；（10）自由港區事業、自由港區事業以外事業的營運輔導及服務；（11）環境保護；（12）資訊化發展的推動；（13）依法令或上級機關交付辦理的事業；（14）其他有關行政管理事項。

4. 自由港區內公共事務和專門事務的管理

“條例”第14條規定，自由港區內的稅收、海關、檢疫檢驗、警察、金融、電力、給水及其他有關公用事業、郵電等業務由各該目的事業主管機關設立分支單位或指派專人，配合自由港區管理機關的運作辦理。

5. 自由港區的開發和營運

根據“自由貿易港區申請設置辦法”第11條的規定，自由港區由自由港區申請人進行開發。申請人完成開發與興建后，向“交通部”申請發給營運許可。

根據“自由貿易港區設置管理條例”的規定，下列機構或組織可以成為自由港區申請人：

（1）國際航空站、國際港口的管理機關；（2）國際航空站、國際港口管制區域內、外的公私有土地管理機關、所有人或使用人；

前述第二類申請人提出申請須經國際航空站、國際港口的管理機關初步審核同意。

通過上述規定可以看出，自由港區的管理機關與自由港區開發和營運的主體是一致的。

（三）評價

與大陸保稅港區立法相比，臺灣地區自由港區法律制度主要呈現以下特點：

1. 定位清晰。臺灣地區非常重視自由貿易港區作為亞太地區運輸樞紐方面的功能，其目標是將臺灣地區建設成為亞太運營中心，乃至全球運籌中心，以提升臺灣地區在國際產業分工中的地位。海關方面的特殊政策是為實現自由港區在亞太地區產業鏈上強大的物流功能服務的。因此從其主管機關到港區的管理機關都十分明確，為交通部門及其所屬機關。

2. 關系清楚。（1）“交通部”與“財政部”之間。與自由貿易港區功能相關的一切事務由交通部門主導。同時進出自由港區的貨物仍需接受海關的監管。為此，“關稅總局”制定了《自由貿易港區海關查核作業規定》和《自由貿易港區通關作業手冊》，規范區內作業流程，將自己權力嚴格限于海關監管領域。（2）地方政府與自由港區管理機關之間。自由港區是獨立于地方政府的特殊行政區域，故區內的行政事務全部由“交通部”選定的管理機構或由各公共事業的主管機關在區內設立的分支單位或派專人負責，這些與交通部門沒有隸屬關系的公共部門在行使職能時應配合管理機關的運作辦理。（3）港區管理機關與區內企業之間。立法明確了自由港區事業（即自由港區內的企業）可以自主管理的事項范圍，并通過內容詳實的作業手冊指導區內企業的自主管理行為。這種做法在臺灣地區也十分罕見，[2]體現了政府在管理方式上的創新。（4）自由港區的管理機關與開發運營機構之間。實際上就是我們常說的“一套人馬兩塊牌子”。這樣設置的好處在于不會出現管理與運營互相掣肘的情況，有利于自由港區物流優勢的充分發揮。綜上，自由港區管理機關是一個高度自治的機構，對于港區的管理及區內企業、人員、貨物的管理具有充分決策權。在與區內其他公共事務和專門事務的管理部門的關系中，占據主導地位。

3. 規定細致，可操作性強。以《自由港區事業自主管理作業手冊》為例，作為由“財政部”下屬關稅總局頒布的適用于全臺灣地區自由港區的規范性文件，其內容堪比企業的操作手冊。將港區內企業應向海關通報的事項分為 24項，每一項都從項目名稱、作業單位、法令依據、作業要點、協調單位這五個方面進行規定，整個作業手冊的字數將近三萬字。另一配套規定《自由貿易港區通關作業手冊》字數更高達六萬五千余字，共分四章，詳細羅列了前置作業、貨物通關、帳務處理、貨物控管這四個環節中海關與港區內企業之間應遵行的操作規則。這樣的立法工作量對于大陸任何一個部門來說都是不可想象的。

四、對福建省保稅港區立法的啟示和建議

福建與臺灣兩地地緣、血緣、文緣、商緣和法緣“五緣”相近。2009年，《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》賦予福建省在對臺經貿、航運方面采取更加靈活開放的政策。隨后，福建省在《貫徹落實<國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見>的實施意見》明確提出“建設兩岸直接往來的綜合樞紐”，“加強兩岸大通關合作機制建設，進一步簡化通關手續，健全人流、物流往來的便捷有效管理機制”。2010年5月5日，福州保稅港區與基隆自由貿易港區正式簽訂《兩區對接備忘錄》，5月10日，廈門海滄保稅港區與高雄自由貿易港區簽定合作協議，為發展福建與臺灣兩地經貿和物流的戰略聯盟邁出實質性的一步。由此可見，福建省的保稅港區與國內其他保稅港區相比，在對臺領域具有諸多優勢，保稅港區立法應當突出對臺特色。比較兩地的立法，筆者獲得如下啟示并提出相應建議供有關部門參考。

（一）建議由省級人大制定統一的保稅港區法規

根據臺灣地區立法經驗，筆者認為有必要對福建省內兩個保稅港區統一立法。《貫徹落實<國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見>的實施意見》提出要“加快形成海峽西岸港口群”，“圍繞發展大港口、大通道、大物流，積極整合港灣資源，加快建設海峽西岸北部、中部、南部三大港口群。”制定全省統一的保稅港區法律規范，正是對該《實施意見》中所提倡的建設海峽西岸港口群設想的具體落實。同時，保稅港區基本法的位階低，保稅港區管理機關的行政級別也相對較低，難以有效協調區內各專門事務機構之間的關系及與地方政府之間的關系，進而影響到保稅港區的運作效率，利用政策優惠先行先試的空間也有限。最近，由山東省人大頒布的《青島前灣保稅港區條例》將青島前灣保稅港區管理委員會列為省政府的派出機構，這一做法值得借鑒。

（二）保稅港區立法應體現對臺特色

我省保稅港區的獨特優勢主要體現在對臺區位優勢和政策優勢上。因此，筆者認為保稅港區的立法工作可以從以下兩個方面入手，一是借鑒臺灣地區的自由港區制度，二是制定對臺的優惠措施。具體說來：

1. 加強彼此交流，學習臺灣地區先進的立法經驗

可以派遣人員赴臺調研自由港區的立法情況，也可以邀請臺灣地區相關部門的人員到大陸介紹立法經驗，還可以邀請臺灣地區的專家和學者對福建省保稅港區立法獻計獻策。特別是在貨物通關領域的具體做法，值得大陸地區認真學習借鑒。

2. 充分發揮保稅港區的物流功能

目前，交通部門在保稅港區建設和運營中發揮的作用不大。而物流做為一個新興產業，主管部門還不明確，省發改委、經貿委、外經貿廳、交通運輸廳等都承擔著各自的物流管理職責。作為全國首個地方性的物流立法，《福建省促進現代物流業發展條例》（2010年9月30日福建省人大常委會通過）也沒有明確規定從省到各區縣的物流主管部門。筆者認為，在此情況下物流行業很難得到足夠的重視而獲得長足的發展。作為保稅港區申請人的市級人民政府，也很難站在發展物流的角度規劃保稅港區的建設工作。若由省級人大制定全省統一的保稅港區法規，應該在這一方面有所作為。

3. 明確授權保稅港區管委會

作為保稅港區的管理機關，最重要的工作是對入區企業的審查、核準、監管以及人員和貨物進出保稅港區的核準和檢查。臺灣地區法律明確賦予自由貿易港區的管理機關上述權力。保稅港區的管理機關如果對區內的主要管理工作沒有決策權的話，很難實現真正的高效運行。這方面也可以借鑒國內其他保稅港區的做法。例如《青島前灣保稅港區條例》、《廣西欽州保稅港區管理辦法》均明確規定了保稅港區管委會可以行使的行政許可權。天津市現有500多項行政許可事項中，涉及東疆保稅港區的210項全部下放，不需另行下文明確，除環保強制審批外，基本做到了“東疆的事東疆辦”[3]。

4. 妥善處理保稅港區開發建設與運營管理之間的關系

保稅港區建設需要投入大筆的資金，各保稅港區基本通過成立國有投資開發公司完成前期開發建設工作。保稅港區封關運作后，前期投資需要收回，管理機構的運作需要經費，由誰負責保稅港區的經營運作，保稅港區運營的收益如何分配，各保稅港區的做法目前并不統一。筆者認為可以考慮借鑒臺灣地區的做法解決上述問題，即由保稅港區管理機關直接負責港區運營。與國有投資公司之間的關系，可以采用BT模式（建設—— 移交）處理。另外，保稅港區管理機關可以按營業面積向區內企業收取管理費?，作為管理機構經費來源，實現保稅港區管理機構財政的收支平衡，以確保其能夠自主獨立進行區內事務的管理。

5. 制定配套法規，提高物流效率

自由港區管理機關為加快貨物進出自由港區的流通速度，在立法上盡可能減低貨物流通時的行政管制，對貨物控管、通關及帳務處理等作業實行區內企業自主管理，并通過配套立法指導規范企業的自主管理行為，形成低度行政管制及高度自主管理模式。目前，有關貨物通關及保稅港區內企業經營行為的規范在我省乃至全國都處于空白，建議福建省在這一領域能夠參照臺灣地區的立法經驗先行先試，尋找到與臺灣地區實質性對接的突破口。

6. 制定針對臺灣地區的特殊規定

目前，省內兩個保稅港區已經與臺灣地區兩大自由港區在政策層面達成對接意向，應該在立法上配合這一政策取向，如制定優惠政策吸引臺灣地區物流企業進入保稅港區，為涉臺貨物提供更為便捷的通關途徑，簡化由臺灣地區進入保稅港區的人員、船舶的入境手續等等。

大陸的保稅港區與臺灣地區的自由貿易港區相比，大陸的優勢在硬件上，而臺灣地區的優勢在人才、制度、管理這些軟件上。雖然大陸地區有著與臺灣地區完全不同的政治體制和管理模式，但如果我們能夠有針對性地學習借鑒臺灣地區的立法經驗，對于完善我們的制度、提升我們的管理、吸引臺灣地區的專業人才到大陸來工作、提高福建保稅港區在全國保稅港區中的競爭力效果明顯。同時，福建的保稅港區與臺灣自由貿易港區具有距離相近、功能相同、機制相似、目標一致的特點，通過保稅港區制度建設推進與臺灣基隆港、高雄港等自由貿易港區的無縫對接，實現海峽兩岸港口優勢互補和聯動發展，促進兩岸人流、物流、資金流、信息流的自由流通，把兩地特殊關貿區建成兩岸經貿合作的重要窗口和綠色通道，全力打造兩岸產業合作發展先行區。

注釋：

① 事實上許多地方的立法對于保稅港區的功能定位都作了與《海關保稅港區管理暫行規定》不完全一致的規定，而且由于地方政府規章與部門規章同等效力，保稅港區要開展哪些業務，只要不違反法律，地方政府可以直接在立法中規定，無需再經海關批準。

② 在土地的開發和出讓方面，海滄保稅港區項目用地分兩大部分：第一、已批部分：已批招拍掛給業主的，產權歸企業所有；第二、未批部分，分兩種情況：一部分土地用于承建通用和專用廠房，由管委會委托保稅港區投資建設管理有限公司開發，廠房出租和出售由保稅港公司負責，產權歸公司所有，但受管委會控制；另一部分土地由政府控制，根據項目情況，對土地實行招拍掛，如果是好的項目，企業要求自建的，土地就進行招拍掛。

③“中央機關”一詞既得體又符合現實，一方面體現了海關總署的地位，又與主管機關相區別，反映了海關總署與管委會之間不存在隸屬關系的實際。

④ 這一問題已經得到一些保稅港區的重視。例如寧波市政府在設立梅山保稅港區之前就已經提出“要協調處理好開發公司的利益問題，使之同管委會保持思想上和行動上的統一，形成招商引資的合力。……管理委員會與開發公司之間，應形成緊密組織關系，使管理委員會成為開發公司的核心層，開發公司以管理委員會的中心工作為核心開展工作。”參見創建梅山島保稅港區的戰略意義與功能定位研究，寧波發展研究報告2007[EB/OL].(2008-10-13)[2011-10-27]. http: //fz.ningbo.gov.cn/detail_18726_48.html。

⑤ 2003年7月23日“總統”（九二）華總一義字第09200134530號令制定公布，2009年7月8日“總統”華總一義字第09800169151號令修正部分條文。

⑥ 2003年9月19日“行政院” 院臺經字第0920045141號令訂定發布。2009年2月26日“行政院”院臺經字第0980006367號令修正發布第10條。2010年 1月15日“交通部”交航字第0990085005號令修正發布全文15條。2011年10月3日“交通部”交航字第 1000009199號令修正發布第4條、 第5條、第6條、第11條；增訂第7條之1條文。

⑦ 2004年9月10日“交通部”交航發字第 093B000063號令制定公布。2008年2月4日“交通部”交航字第0970085007號令修正部分條文。

⑧ 2010年 3月17日“交通部”交航字第0990085012號令訂定發布。2010年9月1日“交通部”交航字第09900079951號令修正部分條文。2011年8月19日“交通部”交航字第 1000007824號令修正發布部分條文。

⑨ 2003年12月8日“財政部”臺財關字第0920550872號令訂定發布，其后又經過六次修訂，最新修訂是2011年7月29日“財政部”臺財關字第10005906470號令修正發布部分條文。

⑩ 2004年9月30日“財政部”關稅總局臺總局保字第0936001338號函訂定發布。2008年3月13日“財政部”關稅總局臺總局保字第09710049661號令修正部分條文。2010年1月4日“財政部”關稅總局臺總局保字第09810280581號令修正部分條文。

? 2004年9月13日“財政部”關稅總局臺總局保字第0931016343號令訂定發布全文。其后發布了8次修正，最近一次修正于2011年2月25日“財政部”關稅總局臺總局保字第09910037351號令修正。

? 2004年9月30日“財政部”關稅總局臺總局保字第0931017561號令訂定發布全文。其后發布3次修正，最近一次修正于2010年4月14日“財政部”關稅總局臺總局保字第09910049431號令修正。

? 根據臺灣地區“中央法規標準法”第4條、第2條的規定，經“立法院”通過，“總統”公布的規范性文件為“中央”法規，這一類立法可以以“法、律、條例或通則”命名。

? 臺灣地區頻繁修訂自由貿易港區法令的做法是否印證了大陸地區各地不急于出臺地方性法規的正當性？筆者認為對于自由貿易港區和保稅港區這樣的新生事物，本身就需要靠實踐來不斷完善相關制度，立法部門應當有這樣的思想準備。問題的關鍵在于立法部門能否根據現實的狀況及時做出調整，而不在于是否應當用立法的形式去制定規范。

?“自由港區設置管理條例”第45條規定：“自由港區管理機關為維護自由港區與周邊之環境及公共設施之安全，及辦理第九條第1項之掌理事項（筆者注：即自由港區管理運作與安全維護之規劃及執行），得向自由港區事業及自由港區事業以外之事業收取管理費、規費或服務費。前項收費標準，由自由港區管理機關定之。

[1] 佚名.自由貿易港區之特色與優勢[EB/OL].(2009-11-24)[2011-10-20].http://60.251.129.1/matter/ show_ chn.jsp?ID= 248&MID=3.

[2] 張璠.設置自由貿易港區促進經濟發展之探討[EB/OL].[2011-10-25].http://old.npf.org.tw/monthly/ 0401/ theme - 142.htm.2004-1.

[3] 佚名.廣西欽州保稅港區管委會赴天津、青島、上海、海南等地保稅港區(保稅區)學習考察報告[EB/OL].(2010-09-29)[2011-10-27].http://www.qzbsg.gov.cn/Article/Details/b47291c7-7643-4d64- be36-905756bdbb8d?cname=xwzx&cid=0.

D922.22;D927.582

A

1674-8557（2012）01-009-09

2011-11-09

福建江夏學院2010年海西建設專題項目（2010001D）

程蕊（1979-），女，福建福州人，福建江夏學院法學系講師；王新新（1970-）女，山東兗州人，福建江夏學院法學系副教授。

張 韓）