廉租住房概念的再界定

王 路

(南京師范大學 法學院，江蘇 南京210046)

廉租住房概念的再界定

王 路

(南京師范大學 法學院，江蘇 南京210046)

分析國家和地方政府在法律層面對廉租房相關概念的界定情況，提出存在概念界定不清的現狀。在總結學者對廉租房法律概念的基礎上，嘗試提煉符合實際的概念。

廉租房；保障房；概念

住房問題是關系國計民生的重大問題。近年來，中央政府不斷推進廉租保障房政策的出臺和監督落實，極大地促進了和諧社會的建設。黨在十七大報告中提出要通過建立健全廉租住房保障制度，加速促進落實城市低收入家庭住房困難問題的解決。

一、我國廉租住房制度發展軌跡

我國近年來對廉租住房問題展開探討并推行了一系列有益的嘗試。1998年，國務院首次明確提出在全國推行廉租住房制度，歷經《城鎮廉租住房管理辦法》、《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》以及《廉租住房保障辦法》，直至《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》的頒布，從中可以看出我國廉租住房制度的發展軌跡。廉租住房制度在不斷的探索中初見輪廓，住房保障制度改革也取得了一定成效。

二、當前對“廉租住房”概念的法律界定情況及分析

在法律規定層面，“廉租住房”一詞的概念界定存在含混不清的情況。1999年建設部頒行的《城鎮廉租住房管理辦法》曾對“廉租住房”的概念作出界定：“城鎮廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房”。但該規章在2003年已因《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》的施行而失效，其后至今，國務院部門所制定的相關部門規章中也沒有再對“廉租住房”一詞給出確切的定義。這些部門規章在用語上仍然沿用“廉租住房”一詞，但并不對“廉租住房”所對應的概念給予設定，而只是就廉租住房的保障方式、職能主體、房屋及資金來源、申請審批程序等方面，依據國家住房保障各個發展階段的實際情況作出順應發展需要的規定。

在地方政府規章層面，目前全國已有二十五個省、自治區、直轄市專門就廉租住房事項頒布了地方政府規章，二百多個市縣級地方就廉租住房工作制定了地方政府規章或規范性文件，其數量的總和已達八百余件。在1999年至2003年間頒行的地方政府規章大多也對“廉租住房”一詞給出了定義。隨著2003年《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》與2007年《廉租住房保障辦法》的新舊更迭，“廉租住房”一詞在部門規章中盡管一直沿用，但卻再沒界定過這一概念。與此相應的，2003年后各地關于廉租住房的地方政府規章也隨著部門規章的更迭而作出相應調整，新頒行的地方政府規章中明確界定“廉租住房”概念的亦大幅減少。現有就廉租住房管理專門制定地方政府規章的二百多家省、市級地方中，對“廉租住房”概念作出明確界定的不到三分之一①約有六十家左右。依據法律圖書館與北大法律信息網檢索結果得出，統計截至2011年10月1日。。其中對“廉租住房”概念的表述也顯現出了與以往不同而更適應現時發展的變化。如2007年12月頒行的《廣州市城市廉租住房保障制度實施辦法(試行)》規定，城市廉租住房保障制度是指“政府按照規定的條件通過發放租賃補貼、實物配租、公房租金核減等方式，解決城市低收入家庭住房困難的住房保障制度”；2008年頒布施行的《杭州市城鎮廉租住房保障管理辦法》第一條規定，廉租住房保障制度是指“由政府通過貨幣補貼、實物配租、公房租金減免等方式，為解決低收入家庭住房困難而建立的一項住房保障制度”；2009年頒行的《清遠市市區廉租住房保障制度實施辦法》給出的界定是：政府按照規定的條件通過發放租賃補貼、實物配租、公房租金核減等方式，解決市區具有城鎮戶籍的低收入家庭住房困難的住房保障制度；2010年頒行的《石家莊市廉租住房保障和管理辦法》給出的定義是：政府對經有關部門認定為城市低收入住房困難的家庭提供補貼或住房，以改善其居住條件的一種保障制度；所稱廉租住房是指市區內由政府出資，通過集中新建、配建、購買等形式籌集的，向低收入住房困難家庭提供并按照規定標準收取租金的住房。

我們可以從國務院部門規章及地方政府規章的細微差別處看出“廉租住房”這一用語在法條中的概念變遷。最初，建設部在其規章中將廉租住房的概念界定為“政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房”①見建設部1999年頒行的《城鎮廉租住房管理辦法》第二條。，此種定義表述清晰、邏輯通順，多數地方在隨之制定的當地廉租住房規章中紛紛效仿。但其實際上并未能覆蓋各地規章中“廉租住房”一詞所蘊涵的全部意義，因為其只揭示了實物配租一種保障方式而未提及租賃補貼與租金核減等其他保障方式。隨著2003年建設部《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》中對廉租住房實物配租、租賃住房補貼等保障方式的明確，此后頒行的各地方政府規章中對“廉租住房”一詞設定的概念則大致可歸納為“向具備某一地區城鎮常住居民戶口并符合一定條件的家庭提供的租金補貼或者租金相對低廉的普通住房”。稍加留意，便可發現該種概念表述存在問題。將“廉租住房”界定為“向……提供的租金補貼……”存在語法弊病，將“住房”之不動產概念界定成了以一般等價物的貨幣為表現形式的“補貼”，這兩種詞語顯然無法構成同義關系，該種概念界定有失嚴謹。不過，從近幾年頒布的廉租住房規章中，可以發現對廉租住房相關詞匯的界定呈現出區分概念、用詞確切的趨勢。越來越多的地方政府規章將政府履行社會保障職能為低收入家庭提供租金補貼或租金低廉住房的舉措對應于“廉租住房保障”一詞。甚至有的地方政府規章已經明確區分“廉租住房”與“廉租住房保障”的概念，將“廉租住房”定義為“市政府在住房領域實施社會保障職能，向符合條件的本市城鎮最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房”，而“廉租住房保障”的概念則為“實行以發放租賃住房補貼為主，廉租住房配租，住房租金核減相結合的具體保障措施”。

廉租住房保障在不同時期所蘊涵的具體內容是不同的，甚至在同一時期的不同地區，廉租住房保障的具體運作也各不相同。前者如我國廉租住房保障對象的資格條件設置，由最初的“城鎮最低收入家庭”到現在的“城鎮低收入家庭”；我國廉租住房保障的責任主體由最初的“政府和單位”變為現在的“政府”。后者則主要表現為各地對于廉租住房保障對象的資格條件設置、補助標準等方面存在的地區性差異。不過，這兩項因素并不能阻卻對“廉租住房”、“廉租住房保障”等概念所涵之意的辨別與提煉。

三、學界對“廉租住房”概念的探索

一直以來，各界學者也在對廉租住房的相關概念進行積極探索。金儉將廉租住房定義為：“政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供租金相對低廉的普通住房”[1]。周珂提出：“廉租住宅，即通常所說的廉租住房，是指政府和單位履行住宅社會保障職能，向城鎮常住人口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的保障性住宅”[2]。上述兩種表述依稀可見1999年建設部《城鎮廉租住房管理辦法》中對廉租住房所作定義的影子。王洪春指出，“廉租住房是政府出資出力興建的保障性的出租性住房，在既定規則的前提下，按照計劃有序地組織和分配，貧困家庭可以通過申請得到政府的住房保障”[3]，其僅將廉租住房的來源限定在政府出資興建，略欠全面。李劍閣認為：“城鎮廉租住房，是政府面向城鎮最低收入家庭提供的租金低廉的普通住房”[4]，此概念界定亦顯示出廉租住房保障早期針對城鎮最低收入家庭進行保障的特點。還有其他多位學者也在其著述中為廉租住房作過概念界定，然其或只揭示出廉租住房保障的部分特性，或因帶有過于濃重的時代烙印而難以適應廉租住房制度發展的現狀。

四、對“廉租住房”相關概念的界定嘗試

為廉租住房相關詞匯界定出精確的概念其實并非易事。筆者認為，應當盡量避免太過瑣碎的運作細節而將重點放在對廉租住房保障本質屬性的提煉上。同時，還應該對“廉租住房”、“廉租住房保障”、“廉租住房保障制度”等概念進行區分，明確其各自所對應的內涵以避免混用。筆者嘗試將廉租住房的相關概念界定如下：

1．廉租住房，又被稱為廉租房或城鎮廉租住房，是指政府為履行其社會保障職能，而向符合相應條件的城鎮低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。

2．廉租住房保障，是指政府履行社會保障職能，以實物配租、租金補貼等方式為符合相應條件的城鎮低收入家庭租賃住房所提供的保障。

3．廉租住房保障制度，是指政府履行社會保障職能，采取租金補貼、實物配租等方式為符合相應條件的城鎮低收入家庭租賃住房提供保障之事項而設立的一系列管理、運作等方面的規則體系。

需要說明的是，廉租住房相關概念界定的過程，也顯現了我國廉租住房保障制度的發展現狀。其實人類社會的語匯都有可能會因時代長河的奔流而逐漸被打磨出不同的樣式，但這并不影響我們立足當下，針對某項課題的研究而作出相應的語義界定。本文就廉租住房保障之相關概念進行辨析，亦是期望能借此為更多學者就完善我國廉租住房保障制度所作之研究鋪墊道路。

[1]金儉.中國住宅法研究[M].北京:法律出版社,2004:23.

[2]周珂.住宅立法研究[M].北京:法律出版社,2008:304.

[3]王洪春.住房社會保障研究[M].合肥:合肥工業大學出版社,2009:271.

[4]李劍閣.中國房改現狀與前景[M].北京:中國發展出版社,2007:52.

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0039―02

2012—02—15

王路，女，江蘇南京人，南京師范大學法學院。

【責任編校：江 流】