中國特色社會主義的權力運行制約與監督機制的完善

魯寬民，易 鵬

（西安理工大學，陜西 西安 710054）

2012年胡錦濤總書記在省部級主要領導干部專題研討班開班式上發表重要講話強調：“新的歷史條件下，我們繼續推進中國特色社會主義，必須不斷豐富中國特色社會主義的實踐特色、理論特色、民族特色、時代特色。”[1]權力運行制約與監督機制是中國特色社會主義制度的重要組成部分，它旨在保證黨和國家機關按照法定權限和程序行使權力，最大限度地防止權力濫用現象的發生。當前，腐敗問題已引起人們普遍的關注，成為弱化黨和政府形象與社會公信力的重要原因。如何進一步完善中國特色社會主義的權力運行監督機制以應對治國理政的“四大危險”，真正贏得社會公眾的信任、擁護和支持，是當前社會面臨的重大理論與現實課題。

一、中國特色社會主義關于權力制約與監督理論的思想源流

權力運行監督理論的邏輯起點是權力自身。權力在政治分析中，通常被視為一種關系，即一個人通過并非出自他人選擇的方式影響他人行為的能力，它以“掌控力”的形式被提及，與進行懲罰或獎賞的能力相聯系。[2](p42)作為對人類社會影響最廣、最深遠且具有突出強制性的特定的力量制約關系，它對社會發展有著兩重性，即有正與負、促進或阻礙作用。其中，負作用最明顯的就是滋生腐敗。腐敗，從詞義上分析，是指物質從原初的純粹狀態而逐漸地腐爛和變質，如《漢書·食貨志上》所言：“太倉之粟，陳陳相因，充溢露積于外，腐敗而不可食。”而在政治生活之中，權力腐敗則主要是形容公共權力使用者利用權力或職務之便，牟取職權以外的利益，或做出某些違反社會道德的行為。權力與腐敗存在著天然的聯系，絕對的權力導致絕對的腐敗。“人類生活的最大公害是公權力的專橫和腐敗，公共權力的專橫與腐敗又出自公共權力不受約束或約束不力”。[3](p85)不受制約的權力，最終必然走向腐敗。權力特性中本身所具有擴張的本性必然會危害到公民的權利，而且會影響國家政權的合法性。為此，需要構建制約與監督機制以實現對權力運行控制。制約指的是對權力的節制、控制和約束，監督主要是對特定權力主體的監控和督促，二者形成的機制通過適當分解決策權、執行權、監督權，使決策、執行、監督這三大職能由不同部門相對獨立行使，努力形成不同性質的權力之間相互制約、相互協調的權力運行結構，使權力在法治軌道下運行。

我國古代從為政思想與倫理規制、制度建設、機構設置等多維度對權力運行進行監督，倫理規制如西周時期就提出“以德配天”、“明德慎罰”等思想。制度建設如隋唐時期建立“三省六部制”、獨具特色的言諫制度、武則天時期頒布《風俗廉察四十八條》等，機構設置如隋唐時期設立的專司監察的御史臺，這些舉措給后世留下了寶貴的經驗和可借鑒的本土資源，但究其本質是為君主專制主義制度服務的，其存在的附庸君主自上而下的“人治”權力運行監督思路，有很大的歷史局限性。近代的權力監督思想理論發端于歐洲，無論是洛克的“二權分立”、孟德斯鳩的“三權分立”，還是盧梭的人民主權思想，它們都是作為新興的資本主義對封建王權進行斗爭、奪取政治統治權力的思想武器，這些理論與實踐從客觀上極大地拓展了權力運行制約監督的主體與客體的視野和范疇。

馬克思、恩格斯從資產階級取代封建階級成為國家統治階級并著手實施統治的時代背景和歷史語境出發，一方面肯定資產階級提出的社會分權和權力制約的歷史進步意義，但與此同時批判分析當時西方社會的分權制約學說，深刻地揭露了資產階級“三權分立”的階級實質。他們的權力制約監督思想從國家和社會內在關系入手，認為國家是從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，是社會矛盾不可調和的產物，國家權力的來源是社會將本應屬于自己的權力的讓渡，而在階級社會中，國家權力與社會權利有背離、侵蝕和異化傾向，國家權力職能出現了脫離社會需要的維護極少部分人利益或私利的行為，因此必然要求國家的對立面——社會來制約國家權力。正如恩格斯所言：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”[4](p523)因此，馬克思主張權力機關的運行要始終處于公眾的監督之下，他將人民的選舉權與監督權當作一個不可分割的人民民主權利整體，在先后三稿對巴黎公社的論述中強調由全體人民選舉的公社代表及其管理者成員必須嚴格遵守人民群眾的意愿，人民有權按照法定程序罷免和撤換不稱職的政府官員。[5](p181)他們還主張權利的法治化，即社會通過良法實現對國家權力的制衡，真正保障社會權利，并探索了普選制、低薪制等人民制約監督國家權力具體的方式，從而實現社會的公平正義。馬克思恩格斯的這些權力制約與監督思想為中國特色社會主義關于權力制約監督理論的形成與完善提供了精神滋養和方向指引。

二、中國特色社會主義關于權力制約與監督理論的發展與實踐現狀

加強對權力的制約與監督是扼制權力腐敗的關鍵所在。作為中國特色社會主義事業的領導核心，中國共產黨高度重視權力的制約與監督機制建設，在不同歷史時期進行了曲折艱辛的探索和實踐。中國共產黨在堅持馬克思主義權力觀本質和權力制約與監督思想的同時，認真總結國際共產主義運動和“蘇聯模式”正反兩個方面的經驗教訓，以包容開放的心態吸收借鑒當代西方權力制約監督理論和實踐做法，充分發揮黨的領導、社會主義制度優越性、黨員干部先進性、人民群眾廣泛參與支持等資源優勢，不斷開展與時俱進的理論與實踐創新，探索和總結出了一套符合中國國情、具有鮮明的中國特色的社會主義權力制約和監督體系和模式，這一體系的運轉和功能發揮與中國當代社會的高速發展有著直接的關聯，是社會主義法治國家制度與實踐的重要組成部分，也是馬克思主義中國化理論與實踐的重要模塊。

以毛澤東為代表的第一代中國共產黨人重視人民群眾的監督主體地位，堅持對黨員干部進行信念教育、艱苦奮斗的思想教育，實行共產黨員有犯法者從重治罪，同時重視發揮民主黨派的監督作用。以鄧小平同志為代表的第二代中國共產黨人更加注重權力制約監督的法制化、制度化建設，強調黨內民主，在批判繼承“群眾運動式反腐”的基礎上進一步完善了黨的權力制約監督思想。以江澤民同志為代表的第三代中國共產黨人將權力能否有效制約提升到關乎黨的存亡的高度，與時俱進，將依法治國與以德治國相結合的理念貫穿到反腐倡廉建設中，深化權力制約監督的制度建設。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為核心的黨中央領導集體通過制度化分權和制度化整合為手段，提出懲治和預防腐敗體系，著力提高權力制約監督制度的執行力、約束力和有效性。在黨的十七大報告中首次將權力分解為決策權、執行權、監督權，使三者既相互制約又相互協調，此外還提出“讓權力在陽光下運行”的目標，從權力的結構、配置和運行機制上做出了創新性的探索，從而不斷提高權力制約監督制度體系的科學化水平。

新中國成立60多年的實踐和探索，大體上經歷了從以領導干部為對象到以權力為核心、從主要依靠運動到更加注重制度建設、從以懲戒震懾為主到懲防并舉注重預防等三個重大歷史性轉變。[6]特別是在改革開放30多年來經濟快速發展、社會急劇變革的背景下，中國共產黨始終堅持依靠人民，在懲治和預防腐敗方面取得了顯著成效，形成了主要包括國家權力機關的監督、黨內的監督、民主黨派的監督、司法監督和社會輿論監督等多要素協調配合的權力運行監督機制，黨的拒腐防變和抵御風險能力明顯提高，這也為推進改革開放和社會主義現代化建設事業提供了重要保障。與此同時，對中國特色社會主義關于權力制約監督理論研究也隨著社會進步和發展逐漸走向豐富和深入，其理論體系也越來越成熟。

與此同時我們必須清醒地認識到，我國目前正處于經濟轉型、社會轉型的進一步深入和社會矛盾多發的時期，現行的權力運行監督機制雖已初具規模，但我國監督部門的權威性、獨立性不夠，監督部門的自身能力建設與時勢要求不適應，特別是監督職權和手段弱化，各種監督之間不能很好地協調并進，民主監督表面化，群眾監督形式化，加上社會階層固化加速、利益裙帶關系復雜、轉型期價值觀沖突等其他各種社會因素和人情觀念等文化因素的干擾，監督機制乏力，這些因素最終導致了權力腐敗現象接連不斷，也造成我國權力運行監督機制的實踐困境。隨著我國經濟和社會轉型的進一步深化，近年來被查辦的大案要案、窩案串案也大量增加。同時，權力腐敗易演變為一種社會風氣，向社會擴散，這種生活方式滲透到部分人的思想觀念和價值觀之中，危害極大。網絡微博上出現的各種“炫腐”和“羨腐”現象和言論以及各種“托人情、找關系、走后門”等反法制的潛規則盛行，表明“腐敗文化”在一定范圍內存在并在一定程度上消解和侵蝕了社會“清正廉潔”價值觀和法治社會建設的文化根基，導致腐敗在多個行業和領域滋生蔓延。權力腐敗已經成為我國構建和諧社會、創建法治國家進程的最大障礙之一，也凸顯出我國反腐敗斗爭任重道遠。

三、進一步完善中國特色社會主義權力運行制約與監督機制的路向

中國特色社會主義關于權力制約監督理論的理論成果始終圍繞著權力為人民謀福祉這一主題，對權力及掌權者運用權力的行為進行監察、督促、限制、約束和糾正，使其在正當范圍內運行，防止其用途偏離和異化，真正保障人民當家作主，為我國權力運行機制建設提供了倫理指向和實踐路向，具有重要的理論與實踐價值。

（一）完善權力運行的主體制約與監督機制。

狹義的權力的運行主體，一般是指權力主體，即指享有決策權、執行權、監督權，能以自己名義行使某項法定權能，并能獨立地承擔由此而產生的相應法律責任的組織。廣義的權力運行主體，除了權力主體外，還包括權力行使的相對人和社會。對于權力主體的監督制約，最關鍵的是進行合理的權力配置和構建科學的權力結構，從權利主體的產生與來源上著力。

1.要提高權力部門設置的科學性，實現以權力制約監督權力。

在政府的部門設置中，要按照中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》的要求，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。在這些制度設計和改革中，尤其是重視提高權力監督制約部門設置的科學性。實事求是是科學性的實質，它要求通過這些制度規范使權力部門在政治實踐中盡量克服隨意和主觀因素的干擾，按照科學的方法、手段、技術和合理的程序，有目的和有步驟地進行活動。建立完善權力與權力對稱制約結構，實現以權力制約監督權力。

2.要確保公共職位的產生和擔任的公正性、權威性與透明度。

要加快干部人事制度改革，遵守法定的程序，按照德才兼備的標準，使得進入國家管理系統的公職人員符合預先設計的權力職位的要求。堅持用制度管人，從源頭上規范干部選拔任用工作，以制度權威鏟除跑官要官、買官賣官等腐敗現象滋生蔓延的土壤和條件。健全人事考核、培訓、獎懲、調遷、晉升等方面制度，立足為科學發展選干部、配班子、建隊伍、聚人才，提高選人用人公信度。進一步完善民主推薦與測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、任職試用期、全委會無記名表決等制度，提高干部選拔任用工作的透明度。建立和完善公務員競爭激勵機制，按照“公開、平等、競爭、擇優”原則，積極推行人事制度改革，著力提高公務人員的整體素質。從程序上規范干部選拔任用工作，進一步完善擬提拔干部征求紀委意見制度，充分發揮紀委在干部選拔任用中的“把關”職能，建立用人失誤失察責任追究制度，有效防止和克服用人上的不正之風。

3.在全社會大力加強廉政文化建設。

加強廉政文化建設不僅是貫徹落實十七大報告的要求，也是建立健全懲治和預防腐敗體系的一項重要內容。黨員領導干部作為公共權力運行的實際操作者和承受者，要繼承和發揚中國優秀傳統與廉政文化，集中學習延安精神、雷鋒精神等，以信仰的力量加強其內在精神動力的鼓舞與激發，提升行政人員的德性修養。要深入學習開展實踐科學發展觀和黨員創先爭優活動，樹立為人民服務的價值觀、恪盡職守的責任觀和求真務實的工作作風，真正使各級干部做到“立身不忘做人之本、為政不移公仆之心、用權不謀一己之私”。鼓勵創作廉政歌曲、廉政格言等新形式，充分運用電視、網絡等媒體，注重發揮黨政機關的導向與表率作用和廉政典型教育的示范作用，提高黨員干部的廉潔自律意識，達到溝通人、凝聚人、約束人，以道德約束權力的效果。加強社會主義先進文化建設，形成有利于崇廉鄙貪的社會氛圍。

（二）完善權力運行的過程制約與監督機制。

程序控制是現代法治社會進步的標志之一，公正程序被視為法治的保障和基本要求。在權力運行過程中，一旦發現權力運作方向有異，有關主體就必須及時自覺地采取糾偏措施，防止權力變質行為進一步惡化并設法消除已經產生的權力變質行為的影響，將權力負效應控制在最小范圍內。要在程序中實現對權力的監督和制約，遏制和消除腐敗現象，促進廉政建設。

1.完善權力行為實施的程序。

進一步完善立法程序，廣泛開展立法咨詢、意見征求和立法聽證，通過向官員以及公眾以外的專家充分征求意見和批評，從而提高制定法律法規的質量。充分發揮人民代表的積極性，建立人民代表的專職制度，對立法過程實行強有力的監督。各級行政執法機關要嚴格遵守行政組織、行政決策與執行、行政監督、行政執法、行政訴訟等方面的程序規定，依法追究違反行政程序的要依法對直接負責的主管人員和其他責任人員的責任。司法機關要著力提高司法人員的整體素質水平，遵守相關程序法依法辦案。實行重點領域專項防控，盡快出臺《關于加強廉政風險防控的指導意見》，著力構建廉政風險防控機制。

2.積極推進政務信息公開和透明，構建權力部門與公民的信息對稱機制。

結合《政府信息公開條例》，制定和完善一系列配套法規來明確政務公開的內容以及不公開的程序，不斷完善政府信息公開的工作機制，逐步健全制度體系。對于關乎人民群眾切身利益的有關情況要及時向社會通報，切實維護和保證廣大人民的知情權、參與權和監督權。積極推行電子政務，加大技術投入力度，使公開載體更加豐富。通過政務公開使當事人明確行政審批和管理項目的法律依據、申報條件、審批程序、辦理時限、收費標準和依據、責任部門，改善公共服務質量。積極推行政務、財務工作納入制度化管理之中，置于群眾監督之下，改變過去凡涉及“錢”和“人”等敏感事項的政務信息大多不夠透明和公開的狀況，有效預防暗箱操作、以權謀私現象的發生，曝光權力濫用，促進黨風廉政建設。

3.擴大人民群眾有序參與監督，實現以權利監督制約權力。

公民社會參與國家廉政建設并成為重要的廉政支柱，是現代廉政制度體系區別于傳統廉政制度體系的重要標志。人民群眾的大力支持和積極參與是推進反腐倡廉建設的根本動力。“只有在廣泛有效的監督之下，政府才不會懈怠，才能有效遏制濫用權力和以權謀私”。[7]因此，要擴大人民群眾有序參與監督，培育公民權利意識和責任能力，充分發揮其民主監督職能。賦予人民充分的政治權利，實現以權利監督制約權力。同時，大眾傳媒尤其是網絡的不斷普及，深刻地影響和改變著我國傳統的政治參與的結構和模式，網絡監督已成為暢達民意、維護權益和鞭撻腐敗的迅捷而有效的手段。國家公權力機關在網絡反腐中應發揮主導功能，建立公權力機關、新聞媒體、網民自組織、網民等多種主體參與的網絡反腐的互動機制，進一步發揮媒體監督的作用，在加強對新聞媒體監管的同時，加快新聞媒體的社會化步伐，增強其社會責任感，使新聞媒體真正成為“群眾喉舌、公仆鑒鏡”。

（三）完善權力運行的后果的制約與監督機制。

加強權力運行后果的監督制約，對權力運行所產生的違法亂紀等惡劣后果必須根據黨紀、法律等嚴肅處理，建立強有力的責任認定和追究系統。對權力腐敗者給予嚴厲制裁，提高濫用權力導致腐敗的成本，改變執法，尤其對濫用職權的黨員干部的處罰時緊時松，甚至與一般腐敗交易所給予的收益相比，處罰是微不足道的局面。

1.著力完善我國權力問責機制。

問責制，就是關于特定組織或個人通過一定的程序追究沒有履行好份內之事的公共權力使用者，使其承擔政治責任、道德責任、行政責任或法律責任等，接受譴責、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱。它不僅可以適用于行政系統，還可以適用于執政黨系統。要按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度。通過政治路徑、法律路徑和管理路徑，著力解決實踐中存在的問責不準、不公、不細等問題，明確問責范圍，對法律責任、紀律責任、政治責任、道義責任的層次和范圍進行細化，使得問責制更科學完備。規范問責程序，對于工作不力、發生重大案件和對腐敗案件查處不及時的部門、地方，要嚴格追究責任，提高政府執行力和公信力。不斷增強公務人員的責任感、危機感、緊迫感和廉潔自律意識。

2.完善懲治權力腐敗的法律制度。

廉政立法對建立廉潔政治，實現權力自我調控，并協調有序地進行預防和治理腐敗現象有重要作用。“陽光是最好的防腐劑”，要完善并全面推行黨政領導干部的財產申報制度，制定《國家公職人員財產申報法》，以立法的形式真正地建立起公職人員財產申報制度。建立依靠群眾監督的制度，制定《舉報人保護法》，將行使權力置于群眾的監督之下。完善市場經濟立法，規范市場主體的權利和義務，防止市場主體通過行賄受賄等違法手段破壞公平競爭，謀取非法利益。司法機關應最大限度有效地打擊懲治腐敗犯罪，檢察機關要充分運用法律上賦予的各種監督權力，及時掌握腐敗分子犯罪的證據，提高腐敗分子受到懲處的概率。積極履行《聯合國反腐敗公約》義務，展開國際司法協作治腐，嚴厲打擊公務人員非法轉移資產出境，“裸官”出逃等現象，維護和實現社會公平正義。

權力腐敗一直是存在于人類社會最古老的問題之一，也是當今世界各國關注的焦點和困擾各國的普遍問題。加強對權力的制約與監督是反腐的治本之策，受到良好約束和監督的權力才能取信于民，更好地建立和維系一個可持續發展的穩定社會，增進人民的幸福和諧。在人類向21世紀的縱深走去的歷史時刻，要不斷創新和完善中國特色社會主義的權力運行制約與監督機制，建設社會主義法治國家，促進社會的和諧穩定發展。

[1]胡錦濤.在省部級主要領導干部專題研討班開班式上的重要講話[N].人民日報，2012-07-24（1）.

[2][英]安德魯·海伍德.政治學核心概念[M].吳勇，譯.天津：天津人民出版社，2008.

[3]夏勇.朝夕問道——政治法律札記[M].上海：上海三聯書店，2004.

[4]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[5]俞可平.思想解放與政治進步[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[6]閻德民.新中國的權力制約和監督歷史嬗變與經驗啟示[J].中共福建省委黨校學報，2011，（3）.

[7]溫家寶.讓權力在陽光下運行[J].求是，2012，（8）.