從政黨政治角度看1972年德中建交事件

(北京師范大學(xué)歷史學(xué)院，北京100875)

1972年，聯(lián)邦德國與中華人民共和國建交，這一事件對于德中兩國關(guān)系和國際政治格局都具有重大的意義和影響。外交與內(nèi)政總是密切聯(lián)系的。按照聯(lián)邦德國批判社會(huì)史學(xué)派代表漢斯—烏爾里希·韋勒的觀點(diǎn)，內(nèi)政甚至處于優(yōu)先地位［1］。韋勒雖然主要是針對德意志帝國時(shí)期的外交決策提出“內(nèi)政優(yōu)先論”的，但這一理論具有普遍意義，為考察外交問題提供了一個(gè)新視角。本文的“政黨政治角度”就是在這一理論的啟發(fā)下選定的。筆者認(rèn)為，政黨政治，作為眾多的國內(nèi)因素之一，對1972年的德中建交有重要影響。在勃蘭特政府時(shí)期，執(zhí)政黨和反對黨都贊成同中國建交，認(rèn)為建交符合德國的國家利益。可是作為政府代表的執(zhí)政黨，主要出于對蘇聯(lián)的顧慮，一再推遲與中國建交的時(shí)間，而在野的反對黨則積極要求和推動(dòng)同中國建交，這不僅加速了建交的進(jìn)程，而且起到了在國際上試探和為政府“分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的作用。

一、聯(lián)邦德國的政黨政治

所謂政黨政治，它很大程度上反映的是“各政黨之間的相互關(guān)系，以及它們圍繞競選、組閣、執(zhí)政方針等重大問題而進(jìn)行的斗爭”［2］，其運(yùn)行方式及其特點(diǎn)因政黨體制而異。聯(lián)邦德國的政黨體制主要表現(xiàn)為兩黨為主的三黨制(或稱“兩個(gè)半黨制”)。具體來說，就是在認(rèn)同聯(lián)邦德國政治體制的大前提下，國內(nèi)兩個(gè)最大的政黨——聯(lián)盟黨和社民黨，它們之間相互競爭，輪流執(zhí)政，而作為小黨的自民黨則與聯(lián)盟黨或社民黨聯(lián)合執(zhí)政。所以聯(lián)邦德國政黨體制的特點(diǎn)在于，各政黨在聯(lián)合組閣的情況下實(shí)行政權(quán)交替，在意識(shí)形態(tài)上“妥協(xié)、靠近、尋求共識(shí)”［3］。

聯(lián)邦德國的這種政黨體制中存在多個(gè)政黨，故比起兩黨制，它擁有更多的溝通途徑和信息渠道，更具民主性;而且政黨的憲法化和法制化對政黨的數(shù)目進(jìn)行了限制，可以避免多個(gè)政黨紛爭造成危機(jī)的局面。在這種政黨體制下，聯(lián)邦德國的政黨政治呈現(xiàn)為政黨之間的良性競爭，因?yàn)楦鱾€(gè)政黨在意識(shí)形態(tài)上不存在對立，反對黨雖然主要是以重新執(zhí)政為目的，在內(nèi)政外交問題上監(jiān)督和反對執(zhí)政黨的方針政策，但二者的分歧只局限在聯(lián)邦德國政體的內(nèi)部，即二者是在維護(hù)聯(lián)邦德國政體的前提下展開爭論和進(jìn)行角逐的。反對黨的存在雖然會(huì)大大增加執(zhí)政黨的執(zhí)政難度，甚至可能造成執(zhí)政黨執(zhí)政效率的下降，但它同時(shí)也意味著政黨間權(quán)力制約體制的形成。反對黨作為議會(huì)政黨，不可避免地會(huì)面臨和執(zhí)政黨一起承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)的局面。為了避免被執(zhí)政黨的政治“失誤”所牽連，反而在其中脫穎而出，彰顯自己的高明之處，反對黨往往會(huì)對執(zhí)政黨實(shí)行“高效監(jiān)督”，不斷提出它認(rèn)為可以接受的不同于政府的另一種政策，從而牽制或者協(xié)助執(zhí)政黨，在國家的政治生活起到平衡作用。正是這套體制，使得聯(lián)邦德國中出現(xiàn)的任何腐敗甚至動(dòng)亂現(xiàn)象都只是導(dǎo)致執(zhí)政黨的下臺(tái)，而不足以引起整個(gè)政治體制的崩潰，這其實(shí)正是聯(lián)邦德國政黨政治的基本功用所在。

在對外關(guān)系方面，執(zhí)政黨和反對黨都是以國家利益為重，有的時(shí)候，兩者的意見和傾向也是完全一致的，只是由于所處的地位不同，導(dǎo)致它們在對外關(guān)系中經(jīng)常扮演著不同的角色。執(zhí)政黨代表政府，其行為直接體現(xiàn)國家的意圖，而任何不小心的失誤都有可能給國家在國際上帶來外交糾紛，所以執(zhí)政黨在制定對外政策的時(shí)候一般都非常謹(jǐn)慎。當(dāng)遇到外部壓力的時(shí)候，它甚至?xí)涯承┰缫褱?zhǔn)備采取的政策或者行動(dòng)暫時(shí)放緩。與之相反，在野黨或者說反對黨則是非政府的，一方面它具有接管政府的權(quán)力意識(shí)，另一方面它沒有執(zhí)政黨的諸多顧慮，所以當(dāng)面對它認(rèn)為正確而執(zhí)政黨卻不以為然或者心有畏忌而躊躇于行動(dòng)的時(shí)候，反對黨可以比較自由地發(fā)表主張和見解，批評執(zhí)政黨的行為，或者為執(zhí)政黨的政策推行營造輿論基礎(chǔ)，以敦促政府采取行動(dòng)。而一旦政府的行為遭到國際社會(huì)的反對時(shí)，反對黨又會(huì)被政府推到前臺(tái)，替政府承擔(dān)一定程度的政治責(zé)任，減少或避免外交風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)在聯(lián)邦德國與中國建交問題上表現(xiàn)得尤為突出。

二、德中建交計(jì)劃的出臺(tái)

1949年，聯(lián)邦德國和中華人民共和國相繼成立。由于意識(shí)形態(tài)的原因，兩國長期處于相互對立的狀態(tài)。雖然聯(lián)邦德國的歷屆政府一直奉行比較“克制的”對華政策，但在聯(lián)邦德國內(nèi)部卻從不缺乏要求開展積極對華政策的聲音。不過由于考慮到中美矛盾，以及擔(dān)心在大陸和臺(tái)灣中承認(rèn)一方會(huì)對聯(lián)邦德國在德國的地位產(chǎn)生不利影響，聯(lián)邦德國在同中國建交的問題上一直舉足不前。

1969年10月，由社民黨和自民黨組成的聯(lián)邦政府成立了，戰(zhàn)后執(zhí)政了20年的聯(lián)盟黨第一次成為了議會(huì)反對黨。執(zhí)政黨和反對黨雖然在打破外交僵局和擴(kuò)大外交范圍的目標(biāo)上具有一致性［4］124，但在具體的策略、步驟和重點(diǎn)等問題上卻存在著分歧。執(zhí)政黨希望通過和蘇東國家緩和，即“新東方政策”來達(dá)到這個(gè)目標(biāo);而反對黨雖然贊同與蘇東國家緩和關(guān)系，也贊同把民主德國當(dāng)成一個(gè)平等的談判對手，但是它主張以美、蘇、中“大三角”和“多中心”世界為基礎(chǔ)，在加強(qiáng)德美關(guān)系，維護(hù)大西洋聯(lián)盟，優(yōu)先推進(jìn)西歐一體化的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展對華關(guān)系，壓蘇聯(lián)作出更大的讓步［5］，所以它不贊同政府的“新東方政策”。

具體到對華政策，執(zhí)政黨雖然不反對和中國建立外交關(guān)系，但是中蘇之間的矛盾不利于其“新東方政策”的推行，所以執(zhí)政黨的對華態(tài)度和行為一直表現(xiàn)得十分消極。勃蘭特總理在其1969年10月28日的政府聲明中表示，愿意同一切有同樣愿望的國家建立外交關(guān)系。雖然這些國家中不排除中國，但是勃蘭特并沒有直接提及中國。之后在其他的聲明和講話中，勃蘭特也都有意避開提及聯(lián)邦德國同中國的關(guān)系。這種消極的態(tài)度，引起了反對黨的批評。他們中的一些人認(rèn)為，可以通過中國達(dá)到打破聯(lián)邦德國外交僵局和擴(kuò)大外交范圍的目標(biāo)。他們批評德國的外交政策順從地按蘇聯(lián)的意圖行事，忽視了中國，并指出“新東方政策”應(yīng)該包括中國。但是這個(gè)建議并沒有得到執(zhí)政黨的贊同。勃蘭特雖然重視中國，愿意和中國改善關(guān)系，但他暫時(shí)仍把與蘇聯(lián)和東歐國家緩和關(guān)系一事置于首位。

隨著1971年7月中美關(guān)系緩和的公開化，要求同中國發(fā)展外交關(guān)系的聲音得到增強(qiáng)。反對黨中越來越多的人認(rèn)識(shí)到了打“中國牌”的現(xiàn)實(shí)意義，認(rèn)為“言語和氣”但事實(shí)上不退讓的蘇聯(lián)是歐洲各國的主要威脅［4］124。反對黨領(lǐng)導(dǎo)人開始大膽地公開表示同中國建交的意愿。基民盟主席賴納·巴澤爾(Rainer Barzel)在1971年7月19日聯(lián)邦議院的會(huì)議中提出，聯(lián)邦德國應(yīng)該和中國關(guān)系正常化［6］。

但在此時(shí)，勃蘭特政府仍然擔(dān)心蘇聯(lián)的態(tài)度，堅(jiān)持在對華政策上的消極態(tài)度，反對在雙邊貿(mào)易的基礎(chǔ)上同中國進(jìn)行官方接觸［7］。然而，面對中美關(guān)系已經(jīng)緩和的現(xiàn)實(shí)，也為了平息反對黨的大肆攻擊，本身并無反華傾向的勃蘭特也在對華政策上有所松動(dòng)。為了試探蘇聯(lián)，在1971年9月同勃列日涅夫會(huì)晤時(shí)，勃蘭特主動(dòng)提出了中國問題，說明了聯(lián)邦政府以及國內(nèi)反對派在對華政策上的不同意見，并保證“如果在將來和中國建交的問題被提出，聯(lián)邦政府會(huì)及時(shí)告知蘇聯(lián)”［8］314。雖然勃列日涅夫沒有對德中建交表現(xiàn)出強(qiáng)硬的反對，但他依然對中國持?jǐn)骋晳B(tài)度。

1971年10月，中華人民共和國在聯(lián)合國的合法席位得到了恢復(fù)，成為了常任理事國之一。對于聯(lián)合國的決定，聯(lián)邦德國立即表示了積極支持，它期望中國也可以支持它加入聯(lián)合國的愿望。這一事件雖然大大提升了聯(lián)邦德國改善對華關(guān)系的愿望，但勃蘭特只表示愿意在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)與中國建立外交關(guān)系，并且一再聲稱，在采取具體行動(dòng)之前，一定會(huì)告知美國、蘇聯(lián)及日本［8］452。

由此可見，中美關(guān)系緩和和中國在聯(lián)合國合法席位的恢復(fù)，并沒有從根本上改變執(zhí)政黨在對華政策上的消極態(tài)度。對于蘇聯(lián)的擔(dān)心，依然是聯(lián)邦德國推行積極的對華政策的主要障礙。

三、德中建交的最終實(shí)現(xiàn)

勃蘭特政府在對華政策上的消極態(tài)度遭到了當(dāng)時(shí)身處在野地位的聯(lián)盟黨的堅(jiān)決反對。其實(shí)，聯(lián)盟黨并非在成為反對黨后，才要求實(shí)行積極的對華政策的。在艾哈德政府時(shí)期，處于執(zhí)政地位的聯(lián)盟黨內(nèi)部就有人主張改善與中國的關(guān)系。在中美關(guān)系緩和和中國加入聯(lián)合國之后，聯(lián)盟黨要求與中國建交的呼聲更加高漲了起來。而其中最有影響力的要數(shù)施特勞斯和施羅德了。

施特勞斯自1961年以來出任基社盟主席，曾主張承認(rèn)臺(tái)灣。但是隨著國際形勢的變化，特別是中蘇關(guān)系的惡化，施特勞斯對中國的態(tài)度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)60年代中期以后，施特勞斯放棄了原先的主張，轉(zhuǎn)而積極支持發(fā)展對華關(guān)系，在1971年還曾兩次提出訪華意愿，最早一次甚至提出可以自費(fèi)訪華。與此同時(shí)，施特勞斯毫不隱晦地在議會(huì)、媒體等多種場合強(qiáng)調(diào)發(fā)展對華關(guān)系的重要性。他認(rèn)為利用中蘇沖突可以為聯(lián)邦德國帶來政治利益，德中兩國在利益上具有一致性。在1972年2月討論批準(zhǔn)“東方條約”的會(huì)議上，施特勞斯積極地參與了反對黨和執(zhí)政黨在對華政策方面的爭論，再次強(qiáng)調(diào)了“在中國的幫助下德國可以獲利更多”［9］的觀點(diǎn)。施特勞斯的這種把中國放在更重要位置的戰(zhàn)略眼光在德中建交后依然未變。

施羅德對德中建交起了直接的推動(dòng)作用。施羅德于1961—1966年間任外交部長，1967—1973年間擔(dān)任基民盟副主席和聯(lián)邦議院外交委員會(huì)主席。在擔(dān)任外交部長期間，施羅德就主張積極的對華政策，認(rèn)為加強(qiáng)同中國的接觸有助于德國的重新統(tǒng)一。所以自勃蘭特政府成立以來，施羅德就反對政府在對華政策方面的冷淡態(tài)度。他不僅在聯(lián)邦議院的會(huì)議中支持加強(qiáng)對華政策的意見，而且還在1971年兩次向記者表示了愿意到中國來同中國領(lǐng)導(dǎo)人就兩國關(guān)系問題交換意見的要求［9］。1972年7月，施羅德以聯(lián)邦議院外交委員會(huì)主席的身份訪問中國，成為了聯(lián)邦德國第一位訪華的政治家。在訪問期間，施羅德同中國方面簽署了一個(gè)書面聲明，即雙方一致認(rèn)為，德中兩國早日建立外交關(guān)系是可行的，不存在任何困難。回國后，施羅德在記者招待會(huì)上呼吁，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，聯(lián)邦德國應(yīng)盡早與中國建立外交關(guān)系［10］984。

雖然聯(lián)邦政府和施羅德本人都強(qiáng)調(diào)此次訪華的“超黨派性”，但與反對黨人的高度贊揚(yáng)相比，政府對待施羅德中國之行的反應(yīng)則是相當(dāng)消極的。這一方面源于執(zhí)政黨和反對黨的政治利益之爭;另一方面是因?yàn)槭┝_德訪華事件遭到了來自國際社會(huì)特別是東歐國家的強(qiáng)烈批評，聯(lián)邦政府認(rèn)為“給予施羅德特殊的保護(hù)幫助以抵抗來自東歐的攻擊是不符合聯(lián)邦德國的利益的，在完全說明對華政策的下一步之前，應(yīng)該繼續(xù)對施羅德訪華采取克制的態(tài)度”［10］961。所以謝爾表示，施羅德訪華未對政府產(chǎn)生“任何新的觀點(diǎn)”，“談判的請求必須由北京發(fā)起”［11］18。社民黨的發(fā)言人也作了一些友好而基本無意義的評論。但是幾天之后，政府的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。國務(wù)秘書康拉德·阿勒斯(Konrad Ahlers)宣布，如果和中國關(guān)系正常化的進(jìn)程在選舉之前完成，那么將是可能的和令人希望的。政府在這一系列問題面前不再猶豫，將努力盡快開始建交進(jìn)程［11］19。

勃蘭特政府態(tài)度的最終轉(zhuǎn)變，很大程度上是迫于反對黨的壓力，同時(shí)也是順應(yīng)民意的必要選擇。反對黨對執(zhí)政黨在對華政策上消極態(tài)度的大肆攻擊，不僅使執(zhí)政黨看到了國內(nèi)民眾的傾向和意愿，認(rèn)識(shí)到了改善德中關(guān)系的重要性，而且為執(zhí)政黨松動(dòng)對華政策奠定了輿論基礎(chǔ)，創(chuàng)造了政治環(huán)境，使聯(lián)邦德國在國際舞臺(tái)上表現(xiàn)出了被迫同中國進(jìn)行接觸的形象。本來由反對黨幫助執(zhí)政黨在國際上開展困難的接觸，打開外交的僵局，不是不同尋常的事，但施羅德帶回來的書面聲明大大地提升了此次中國之行的政治價(jià)值，迫使政府必須重新考慮和檢測發(fā)展對華關(guān)系的政治意義［11］15，而反對黨也在此方面進(jìn)行推波助瀾。施羅德回國后不久，巴澤爾就對他表示感謝:“作為反對黨只有很少的可能性，在外交上直接獲得鮮明的特點(diǎn)。您偉大地利用了這個(gè)機(jī)會(huì)。”［12］162一個(gè)基社盟的競選廣告詞也展示了施羅德中國之行的畫面，施羅德在畫面上自信地說:“如果沒有我的訪華，現(xiàn)在就不會(huì)有當(dāng)今外長的訪華。”［12］165時(shí)值1972年大選在即，執(zhí)政黨擔(dān)心對華政策問題成為選舉議題，為了不把發(fā)展對華關(guān)系的政治資本讓給反對黨，排除對華政策問題進(jìn)入選舉議題的可能性，執(zhí)政黨加快了與中國建交的進(jìn)程。

至此聯(lián)邦德國執(zhí)政黨同反對黨在對華政策方面達(dá)成了一致，于是德中兩國就建立外交關(guān)系問題開始了實(shí)質(zhì)性會(huì)談。由于兩國間無根本利害沖突，而且聯(lián)邦德國也從未承認(rèn)過臺(tái)灣，所以談判進(jìn)行得十分順利。1972年10月11日，謝爾外長和姬鵬飛外長在北京正式簽署了聯(lián)合公報(bào)，由此拉開了兩國關(guān)系正常化的序幕。

四、結(jié)語

通過研究我們發(fā)現(xiàn)，政黨政治在德中關(guān)系正常化過程中的作用主要體現(xiàn)在反對黨對建交事件的不斷倡議和大力推動(dòng)。反對黨的政治前途在于重新獲得執(zhí)政地位，這一點(diǎn)對于在勃蘭特政府時(shí)期首次淪為反對黨的聯(lián)盟黨人士來說尤為迫切和明顯。所以盡管黨內(nèi)的分歧依然存在，但是為了重新奪回政權(quán)，在發(fā)展對華關(guān)系上，聯(lián)盟黨和政府據(jù)理力爭，對執(zhí)政黨施加壓力，要求把中國納入“新東方政策”的框架內(nèi)，盡快與中國建立外交關(guān)系;與此同時(shí)，它還積極地尋求同中國進(jìn)行接觸，以增進(jìn)兩國間的相互了解和信任。這除了源于聯(lián)盟黨內(nèi)長期存在的反蘇思想，以及反對黨的在野地位賦予其的指責(zé)和批評它所認(rèn)為的執(zhí)政黨的不足之處的權(quán)利以外，還因?yàn)榉磳h具有幫助和代替執(zhí)政黨完成其難以親自出面完成的任務(wù)的義務(wù)，即為政府“分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的義務(wù)。而作為執(zhí)政黨的社民黨和自民黨，則是在德中建交成為大勢所趨，而且有可能成為反對黨的政治資本時(shí)，才不得不采取主動(dòng)，同意和中國建立外交關(guān)系。

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［8］ Hans-Peter Schwarz(Hrsg.).Akten zur ausw?rtigen Politik der Bunesrepublik Deutschland 1971［M］.München:R.Oldenbourg Verlag，2002.

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［10］ Hans-Peter Schwarz(Hrsg.).Akten zur ausw?rtigen Politik der Bunesrepublik Deutschland 1972，München:R.Oldenbourg，2002.

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