EU-ETS的發(fā)展成效、運(yùn)行機(jī)制及其啟示

(北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，北京100875)

全球氣候變暖是人類面臨的重大挑戰(zhàn)。為共同應(yīng)對氣候變化，1997年12月，全球第一個(gè)溫室氣體減排的國際行動(dòng)方案——《京都議定書》，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議上獲得通過?！毒┒甲h定書》明確提出，2012年全球溫室氣體排放較1990年平均將減少5.2%。其中，歐盟15個(gè)成員就《京都議定書》共同減排目標(biāo)做出如下承諾:成員國以1990年排放量為基礎(chǔ)，將二氧化碳為主的6種溫室氣體排放總量削減8%。為運(yùn)用市場化手段以較低的成本和較高的效率履行承諾，歐盟于2005年初步建立覆蓋25個(gè)成員的碳排放權(quán)交易制度(簡稱ETS)，EU-ETS由此確立。

“十一五”期間，中國通過較多地采用行政指令方式最終實(shí)現(xiàn)2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降19.06%的目標(biāo)，但仍沒能完成較2005年下降20%的目標(biāo)，全國化學(xué)需氧量排放量和二氧化硫排放量完成預(yù)定目標(biāo)，分別下降12.45%、14.29%。盡管邊際減排成本較低的時(shí)候應(yīng)用行政手段的確具有強(qiáng)制減排的效果，然而隨著邊際減排成本的不斷提高，市場化減排以更加靈活、更低成本等特點(diǎn)顯示出更大的優(yōu)越性。特別是在當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域減排成本、減排技術(shù)以及減排潛力等諸多不同的情況下，分析和借鑒EU-ETS的發(fā)展、成效和運(yùn)行機(jī)制，對于中國能否順利實(shí)現(xiàn)2020年單位GDP碳排放較2005年下降40%～45%的目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、EU-ETS的緣起及其發(fā)展歷程

為落實(shí)在《京都議定書》中的共同承諾，早在2001年10月歐盟委員會就草擬出《歐盟溫室氣體排放體系方案》，旨在建立區(qū)域溫室氣體排放權(quán)交易市場。隨后，2003年6月通過了“排污權(quán)交易計(jì)劃指令”，對工業(yè)界排放溫室氣體設(shè)定了下限，并擬創(chuàng)建跨國排污權(quán)交易市場。該指令規(guī)定:自2005年1月起，多數(shù)公司需要特別許可才能排放二氧化碳，受到排放管制的煉油、能源、冶煉、鋼鐵、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等行業(yè)的12 000處設(shè)施所排放的CO2大約占《京都議定書》歐洲排放總量的50%［1］。此外，歐盟還根據(jù)附件一所列活動(dòng)核查特定單位(排放源)是否該被納入“排污權(quán)交易計(jì)劃”。

EU-ETS又被稱為“總量-交易”模式。歐盟2003年第87號法令正式通過了溫室氣體排放配額交易制度，并頒布了“國家排污權(quán)分配計(jì)劃”，各國可據(jù)此確定排放上限。首先，該計(jì)劃考慮到各成員的各自減排目標(biāo)可能存在較大差別:盧森堡減排目標(biāo)為28%、德國為21%、丹麥為21%、奧地利為13%、英國為12.5%;葡萄牙被允許較1990年增加27%、希臘增加25%、西班牙增加15%、愛爾蘭增加13%;芬蘭和法國則保持與1990年排放水平持平。其次，歐盟在國家排污權(quán)分配時(shí)綜合考慮各國減排成本、減排技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、能源效率等方面的差異。當(dāng)然，各成員按歐盟總減排目標(biāo)分配得到國家配額后，還需將配額具體分解到各行業(yè)和企業(yè)，最終落實(shí)減排承諾。在此基礎(chǔ)上，碳排放權(quán)成為稀缺商品，不同國家、不同行業(yè)和企業(yè)因差異化減排成本自然會產(chǎn)生碳交易平臺上的買賣需求。一般而言，碳邊際減排成本較低的國家或行業(yè)會多減排并獲得配額;成本較高的則相對少減排，不足部分按市場價(jià)格向低成本者購買，雙方最終在實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的同時(shí)使其總減排成本最小化。

歐盟委員會將以上碳排放交易的實(shí)施分為三個(gè)階段:第一階段(2005—2007年):試驗(yàn)期，利用“干中學(xué)”摸索碳產(chǎn)品定價(jià);第二階段(2008—2012年):顯現(xiàn)成效，充分發(fā)揮市場機(jī)制的效用，最終完成《京都議定書》的減排目標(biāo);第三階段(2012—2020年):穩(wěn)定運(yùn)行，在后京都框架尚未達(dá)成一致的情況下，歐盟自愿履行單邊減排承諾。

二、EU-ETS的配額分配及其局部均衡分析

如上所述，EU-ETS“總量-交易”模式下的歐盟排放上限由“國家排污權(quán)分配計(jì)劃”決定，此時(shí)，不同邊際減排成本的國家、行業(yè)和企業(yè)之間開展碳交易成為可能:第一階段，“國家排污權(quán)分配計(jì)劃”按照每個(gè)企業(yè)實(shí)際CO2排放確定排放額度，整體上尚無區(qū)域總減排目標(biāo);第二階段，歐盟將其減排目標(biāo)與《京都議定書》承諾保持一致，即2008—2012年，歐盟將每年減排約2億噸。在第一階段，大約有95%的初始排放配額被免費(fèi)發(fā)放給排放企業(yè)，即遵循“祖父條款”，但在第二階段該比例將下降到90%，增加了按預(yù)先設(shè)定的績效標(biāo)準(zhǔn)拍賣式的分配。

在“國家排污權(quán)分配計(jì)劃”約束下，各成員由于不同的減排目標(biāo)和邊際減排成本，醞釀并產(chǎn)生市場交易，具體表現(xiàn)為邊際減排成本較高的國家或行業(yè)通過市場購買履行減排義務(wù)，而邊際減排成本較低的國家將通過售出多減排的配額獲得支付，由于市場套利性，最終價(jià)格趨于一致。如下圖所示，歐盟成員中的德國和英國面對減排承諾，減排總量不同決定了相應(yīng)減排比例的數(shù)量也不同，反映在圖1中的橫軸部分。而且不同的減排技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素也會造成德國和英國的邊際減排曲線彎曲程度不同。如果不發(fā)生碳交易，英國的邊際減排價(jià)格將高于德國;如果允許碳交易，英國可以不通過購買配額實(shí)現(xiàn)減排。此時(shí)的交易價(jià)格處于英國獨(dú)自減排價(jià)格和德國獨(dú)自減排價(jià)格之間，交易行為產(chǎn)生圖1中虛線部分的經(jīng)濟(jì)剩余。

在英國和德國碳交易過程中，由于英國實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的邊際減排成本較高，德國相對較低，在排放配額被允許自由買賣時(shí)，英國企業(yè)傾向于購買配額實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，而德國企業(yè)則得到這部分支付收益(圖2陰影部分)。

圖1 英德兩國碳交易的靜態(tài)利益

圖2 英德兩國碳交易的貿(mào)易支付

在實(shí)際運(yùn)行過程中，必須保證減排目標(biāo)能夠強(qiáng)制執(zhí)行、審查和驗(yàn)證。如果出現(xiàn)超出，應(yīng)該處以罰款。如歐盟規(guī)定，在EU-ETS運(yùn)行的第一階段，不能完成減排既定目標(biāo)的企業(yè)，將處以每噸CO240歐元的罰金;在第二階段，如果仍有企業(yè)沒能實(shí)現(xiàn)最終減排目標(biāo)，將處以每噸CO2100歐元的罰金［2］。這些被征收罰金的企業(yè)，還應(yīng)在下一個(gè)階段繼續(xù)完成減排義務(wù)。

三、EU-ETS的實(shí)際運(yùn)行成效及存在問題

EU-ETS實(shí)施幾年來，其影響力越來越大，參與方的類型和數(shù)量與日俱增，市場運(yùn)行成效逐步顯現(xiàn)。2009年，有關(guān)美國基金和貿(mào)易公司的業(yè)務(wù)額大約占?xì)W洲氣候交易所10%～15%的交易量。日本的基金、貿(mào)易公司以及私人機(jī)構(gòu)也已加入，有效擴(kuò)大了碳排放交易市場的參與程度。投資銀行、對沖基金、私募基金以及證券公司等金融機(jī)構(gòu)，甚至私人投資者對EU-ETS也表現(xiàn)出濃厚的興趣。此外，從市場有效性來看，目前碳價(jià)格基本反映了稀缺性和宏觀因素的變化，尤其是金融危機(jī)加劇之時(shí)，碳價(jià)格較好反映了能源產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)，體現(xiàn)出該市場的有效性和理性。EU-ETS過去幾年的實(shí)際成效還集中表現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

1.交易增長。根據(jù)世界銀行2010年發(fā)布的《碳市場現(xiàn)狀與趨勢分析報(bào)告》，2009年歐盟排放權(quán)交易總額增長8%，達(dá)到1 185億美元，相比于2007年平均排放配額325美元的價(jià)格，2009年下降至187美元，但整個(gè)交易量和金額都實(shí)現(xiàn)了較大的增長。

2.有效減排。EU-ETS促使歐盟成員有效完成了既定配額下的排放削減目標(biāo)。2005—2006年，“國家排污權(quán)分配計(jì)劃”產(chǎn)生的配額指標(biāo)在大部分國家獲得分配，只有五個(gè)國家多排放CO2，需要購買多余的配額指標(biāo)，如英國排放逆差達(dá)到82.8Mt、意大利為 33.1 Mt、西班牙為 25.3Mt、愛爾蘭為6.3Mt、奧地利為0.7Mt;順差較多的國家分別是波蘭(62.4Mt)、法國(46.2Mt)、德國(34.1Mt)、捷克(27.7Mt)［3］。2005—2007年，成員國碳排放的下降與有效的碳價(jià)格波動(dòng)機(jī)制密切相關(guān)，如2007年年底歐盟碳排放配額(EUAs)的價(jià)格一度上漲，最高達(dá)每噸CO222歐元，在此過程中歐盟碳排放大約下降了2%～5%［4］。這充分說明EU-ETS對于實(shí)現(xiàn)減排的積極意義和可行性。

3.技術(shù)研發(fā)。從實(shí)施減排的微觀主體來看，碳交易導(dǎo)致歐盟的眾多能源企業(yè)將碳成本融入企業(yè)投資決策和低碳技術(shù)研發(fā)之中，例如它們會在制定遠(yuǎn)期計(jì)劃時(shí)考慮循環(huán)空氣蒸汽輪機(jī)、高效煤炭和可再生能源等的開發(fā)和利用。當(dāng)然，在參與碳交易的過程中，越來越多的企業(yè)認(rèn)識到低碳的重要性和收益，其從事的前期交易也便于公司為實(shí)現(xiàn)減排承諾在獨(dú)立減排和購買配額上作出選擇，而且有保障的碳價(jià)格也便于低碳技術(shù)的進(jìn)一步研發(fā)與應(yīng)用。

4.先行試驗(yàn)。EU-ETS成功運(yùn)行的一項(xiàng)重要意義在于:它為日本、韓國、印度等更多國家和地區(qū)溫室氣體排放交易制度的建立提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，EU-ETS還積極與其他國家碳市場進(jìn)行對接，進(jìn)而在全球范圍內(nèi)推動(dòng)市場化減排，如歐盟已與美國芝加哥氣候交易所(CCX)、挪威排污權(quán)交易所、加拿大排污權(quán)交易所、日本碳排放權(quán)交易所等機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)連接，這些都將促進(jìn)全球統(tǒng)一碳排放交易市場的建設(shè)進(jìn)程。

盡管EU-ETS如上取得的實(shí)際成效有目共睹，但其在具體運(yùn)行過程中依然出現(xiàn)了諸多問題，可將其歸納為以下三個(gè)方面:

一是碳價(jià)格波動(dòng)過于劇烈。以第二階段(2008—2012年)為例，2008年4月至7月EUAs價(jià)格不斷上漲，隨后卻陷入7個(gè)月之久的下跌，最低點(diǎn)時(shí)每噸CO2交易價(jià)格為8歐元，2009年2月至2010年4月碳價(jià)格有所回升，但始終沒能恢復(fù)2008年的平均價(jià)格水平。其實(shí)，不同于碳稅產(chǎn)品的固定價(jià)格機(jī)制，碳市場必定存在波動(dòng)，不過由于排放量的設(shè)定、分配規(guī)則等正處在探索階段，相應(yīng)漏洞可能導(dǎo)致配額分配無法真正反映碳排放權(quán)的稀缺性，反而容易受到投機(jī)等因素的影響。究其原因，與排放權(quán)發(fā)放超過實(shí)際排放量和排放權(quán)免費(fèi)發(fā)放有直接關(guān)系。二是雖然不少學(xué)者都指出免費(fèi)發(fā)放配額的不利影響和拍賣機(jī)制對于發(fā)現(xiàn)減排高技術(shù)企業(yè)的有利之處，但針對如何使用拍賣后獲得的收入仍有較大分歧。據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為EU-ETS不應(yīng)通過排放配額獲得意外收入，而應(yīng)將這部分收入予以返還。比如，將拍賣所得成立減排基金資助進(jìn)行低碳技術(shù)研發(fā)的企業(yè)。三是EUETS如何避免“碳泄漏”，即部分歐盟企業(yè)會不會因排放限制而將工廠轉(zhuǎn)移到ETS之外的其他地區(qū)，從而致使監(jiān)管失靈。

四、EU-ETS對中國發(fā)展碳排放權(quán)交易的啟示

目前，中國已經(jīng)成為世界上最大的溫室氣體排放國。在當(dāng)前共同應(yīng)對氣候變化、削減CO2排放和保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的多重約束之下，中國正在探索市場化減排的有效手段以兼顧碳減排和加速國家低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的雙重要求。即將發(fā)布的《中國自愿碳減排管理辦法》，已然推動(dòng)的5省8市低碳發(fā)展試點(diǎn)，正在醞釀的特定行業(yè)、特定地區(qū)的碳交易試點(diǎn)，都是政府在不同層面上積極嘗試進(jìn)行市場化減排的體現(xiàn)。那么，全球最為成功的碳排放交易體系——EU-ETS之于中國有哪些借鑒意義呢?

類比歐盟各成員國的情形，中國各省份存在明顯的減排成本和效率差異，這些差異恰好為實(shí)現(xiàn)碳排放交易的局部靜態(tài)均衡提供了有利條件。相對于歐盟較寬松的履約成員國而言，中央政府對各地方擁有更強(qiáng)的控制力，這成為中國試行區(qū)域碳交易的天然優(yōu)勢。然而，能否將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為具體交易制度還取決于政府能否按照減排效率、減排成本等確定地區(qū)排放總量以及中國總體碳強(qiáng)度削減指標(biāo)。進(jìn)一步地，參考EU-ETS排放權(quán)拍賣、招標(biāo)、無償分配以及回購和收回等，在完成省份、地區(qū)配額分配后，結(jié)合地區(qū)特征、歷史排放和部門排放標(biāo)準(zhǔn)等因素，應(yīng)著重考慮將配額有效分配給最終排放企業(yè)。此外，針對電力、化工等重點(diǎn)排放行業(yè)，可考慮實(shí)施特定行業(yè)配額獨(dú)立分配模式。特別是，配額分配和發(fā)放過程應(yīng)吸取歐盟第一階段排放權(quán)數(shù)量發(fā)放過多并超過實(shí)際排放量，以及針對排放大戶免費(fèi)發(fā)放比例過大等教訓(xùn)，最大限度地減少價(jià)格波動(dòng)對交易體系的不利影響。

2009年12月哥本哈根氣候大會召開前夕，歐盟率先宣布自身減排目標(biāo)，為從容應(yīng)對談判埋下伏筆。正是EU-ETS幫助歐盟徹底掌握了減排成本、效率及減排量的底線，為其與特定國家和全球其他地區(qū)討價(jià)還價(jià)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)并賦予了信心。反觀中國，作為世界最大碳排放國家和最大碳排放權(quán)資源國，卻在定價(jià)權(quán)、規(guī)則和核準(zhǔn)認(rèn)證等方面聽命于對方，未能在全球碳市場競爭中搶得先機(jī)。為此，中國應(yīng)充分把握2012年《京都議定書》首期承諾到期，國際碳減排格局面臨調(diào)整的良好契機(jī)，認(rèn)真總結(jié)EU-ETS的成功經(jīng)驗(yàn)，分析和汲取其實(shí)際運(yùn)行中遇到的問題和教訓(xùn)，結(jié)合國情盡快建立中國特色的碳排放交易體系，以在未來世界碳競爭中占據(jù)一席之地。

［1］ Monast J，J Aonda，T Profeta.US Carbon market design:regulating emission allowance as financial instruments［J］.CCPP Working Paper，2009，(1).

［2］ 潘家華，陳迎，莊貴陽.歐盟的污染物排放貿(mào)易實(shí)踐［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2006，(18):52.

［3］ Convery F，C Perthuis，D Ellerman.The European carbon market in action:lessons from the first trading period［J］.CEEPR，2008，(2).

［4］ Ellerman D，F(xiàn) Convery，C Perthuis.Pricing Carbon:the European Union Emissions Trading Scheme［M］.Cambridge University Press，2010.

［5］ 曲如曉，吳潔.國際碳市場的發(fā)展以及對中國的啟示［J］.國外社會科學(xué)，2010，(6).