最低生活保障標準計算方法和調整機制創新研究——對北京市的應用與檢驗

(中國人民大學勞動人事學院，北京100872)

作為區分受助者與非受助者標準的最低生活保障線，在最低生活保障制度的實施過程中起著非常重要的作用，最低生活保障線合理與否，影響到最低生活保障制度的公平性，也影響到受助者的生活水平。目前，各地采取不同的方法確定最低生活保障線，除少數大中城市之外，多數區縣一級采用的最低生活保障線計算方法極不規范，且沒有建立最低生活保障線的調整機制，造成保障水平普遍偏低。因此，規范最低生活保障線的計算方法，建立最低生活保障線的調整機制是當前完善最低生活保障制度的重要議題。

自19世紀英國經濟學家布思(Charles Booth)和朗特利(Benjamin Seebohm Rowntree)開創貧困線研究之先河后，貧困線制度已在發達國家得到了廣泛而深入的研究，并發展出預算標準法、1天1美元法、恩格爾系數法、新方法、相對剝奪法等幾十種方法。在中國，隨著農村反貧困研究的深入，農村貧困線的研究也逐漸深入。自城市居民最低生活保障制度正式建立之后，我國借鑒貧困線的計算方法對最低生活保障線的計算方法進行了深入研究，發展出多種最低生活保障線的計算方法。但是，這些新方法均存在計算復雜、難以調整等問題，因而在現實中很少得以應用。20世紀90年代，世界銀行專家馬丁·瑞沃林(Martin Ravallion)等人在確定基本食品支出的基礎上，通過有關統計資料建立總支出與食品支出之間關系的數學模型推算出貧困線。這一方法非常清晰地將貧困線劃分為食物線和非食物線，但是非食品線的計算比較復雜，很難確定一個公認的非食品線貧困標準，而且因時點、地點和部門的不同計算得到的貧困線不一致，有時差異十分大。目前，這一方法只應用于農村貧困線的計算，沒有任何地方在最低生活保障線的計算中采用這一方法。針對這一問題，本文提出最低生活保障線計算新方法，并對這一方法進行檢驗。

一、最低生活保障標準計算方法創新

1.新方法的理論基礎

早期，人們通常從狹義的角度來理解貧困的內涵，貧困線通常被理解成在一定的時間、空間和社會發展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用。從狹義的經濟范疇理解貧困，其合理的“內核”在于:貧困是指不能維持最基本的生理生存的狀態，而非一種被公眾普遍承認的生活方式。不管在發達國家，還是貧困國家，維持人體基本生存的需求沒有多大差別(雖然可能存在必需品和價格的不同)，這是貧困的共性。在中國，最低生活保障的根本目標，就是運用國家財力幫助那些低于當地最低生活保障線的貧困人口擺脫生活困境，使其達到最基本的生活水平。換言之，貧困人口在獲得最低生活保障救助后，能夠避免挨餓受凍，并能夠享受最起碼的生活條件。中國《城市居民最低生活保障條例》第三條規定，“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原則”。最低生活保障線只能考慮維持居民基本生活所需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用確定。

但是，“維持基本生活”也會因時、因地而異，或者說，“絕對的”貧困線也應該是“相對的”。隨著技術進步和生活水平的提高，一些新的消費品被添加到必需品的菜單中，“基本生存”的內容也在發生變化。美國經濟學家費希爾(Gordon M.Fisher)也說:“例如(19世紀80年代制訂的)標準預算沒有考慮電器、汽車、菠菜、收音機和1938年舒適的生活模式中可以看到的其他東西。而1950年的預算毫無疑問將使目前的一些東西看上去像窄底裙一樣過時。”［1］而且，生活水平的提高“引發了新的貧窮……擁有私家車的人越多，公交車上的乘客就越少，車費就越高，公交服務就得削減……擁有中央空調的人越多，煤的需求量就越少，那么沒有空調的人買煤的途徑也越少。煤價越高，因為販煤的人數漸漸地減少了”［2］。也就是說，貧困線應隨社會平均生活水平的提高而提高。

另外，在中國這樣一個疆域廣闊且地區發展極不平衡的國家，維持生存的內容差別相當大。如北京市的貧困人口標準只能和北京市居民收入水平來比較，不能與貴州居民收入水平來比較，反之亦然。因此，制定最低生活保障線必須堅持與當地實際生活水平相聯系的原則，這樣，最低生活保障線既體現維持基本生存，又隨時代進步相應提高標準，同時還照顧到地區發展。或者說，最低生活保障線既要體現貧困的“絕對內核”，又要體現貧困的“相對價值”。

那么，如何在貧困線的計算過程中將絕對貧困理念和相對貧困理念有機地結合起來呢?阿馬蒂亞·森的思想給中國農村貧困線的確定以很好的啟示。他認為，“不管根據什么樣的相對標準，人民都把饑餓作為嚴重的貧困問題，在貧困概念中確實有一個不能去掉的‘絕對貧困’的核心，它不用進行對比就可以把饑餓、嚴重營養不良和可見的困難確定為貧困”［3］。由此可見，貧困包含了一個絕對的“貧困內核”，即維持人體生存的必需品。但是同時，人是社會性動物，需要有尊嚴地生活，窮人也不例外，隨著社會平均生活水平的提高，給予窮人的救助標準也應提高。根據森的思想，可以將貧困線劃分食物線和非食物線兩部分:食物線根據人的最低熱量需求確定，重在“飽肚子”;非食物線考慮滿足基本生理需求之外的最低衣著、住房、燃料、教育、醫療和交通等必需品支出，重在“保面子”。

2.新方法的基本步驟

根據上述思路，可以將最低生活保障線劃分為兩部分，即食物線和非食物線，用公式表示如下:

其中:LS0為初始最低生活保障線，FPL0為初始食物線，NFPL0為初始非食物線。

確定人體最低熱量支出后，將其分解為不同的食品種類和數量，最后根據食品價格計算總支出。計算公式如下:

其中:Fi為第i種食品的數量;Pi為第i種食品的價格。

非食物線采用低收入群體(5%或10%)的恩格爾系數計算。即:食物線÷總消費支出×100%=恩格爾系數。進行簡化后，得到:

其中:E表示低收入群體的恩格爾系數。

計算得到初始最低生活保障線后，需要根據價格指數和收入增長情況對最低生活保障線進行調整。人的熱量支出與年齡、身體活動狀態等因素有關，與時間的關聯性不強，或者說，在時間上具有一定的穩定性。確定了熱量支出標準和食品項目支出內容，食物線就只與價格關聯。因此，建立價格與食物線之間的聯動機制，確保食物線的購買力(并不需要提升其購買力)，是食物線要解決的根本問題。要保證食物線的購買力不出現下降，宜采用食品價格指數作為調整參數。根據食品價格指數的變化，每年對最低生活保障線進行調整。考慮到食品價格指數的發布具有一定的時滯，建議每年3月份公布調整的最低生活保障線，從每年的4月份開始執行新標準。由于存在福利剛性，福利標準只能升不能降，因此，凡出現平均食品價格指數下降的情形，則暫不調整食物線。建立與社會平均收入水平掛鉤的機制是非食物線要解決的關鍵問題。建議采用平均實際收入水平(包括城鎮居民人均可支配收入和農村居民家庭人均純收入)指標作為衡量社會生活水平的指標。

食物線的調整公式:

其中:FPLn為本年度食物線;FPLn-1為上年度的食物線;FPIn-1為上一年度的平均食品價格指數(12個月的算術平均值)。

非食物線的調整公式為:

其中:NFPLn為第n年度非食物線;NFPLn-1為第(n-1)年度非食物線;RIn-1為第(n-1)年度實際人均收入增長率。

根據食物線和非食物線的計算方法，得到最低生活保障線的計算公式:

二、對理論標準的適度性檢驗——以北京市為例

為了檢驗上述最低生活保障線計算方法的適當性，以北京市為例進行檢驗。為了便于與現行標準相區分，將采用上述新方法計算得到的最低生活保障線稱之為理論標準。

1.北京市理論標準的計算

為計算方便，假設以2000年為初始貧困線的計算時點，且食物線只隨價格調整，不對菜籃子內容做調整。

首先，確定最低熱量支出標準。20世紀80年代，中國在農村建立貧困線時，采取的標準是最低日攝入熱量2 100大卡。隨著中國經濟和社會的快速發展，這一標準已顯得過低。參考中國營養學會提出的中國居民膳食營養素參考攝入量，并依據世界衛生組織1985年的報告《能量及蛋白質需求》提出的標準，建議將2 200大卡/人·天(18歲～60歲的成年人口)作為計算最低生活保障線的最低熱量。

其次，確定食物種類和數量。結合北京市的食品消費特征，以36個大中城市主要農副產品為依據，選取以下食品作為計算食物線的食物清單種類構成:(1)谷類。包括粳米、面粉，所提供熱量各占谷類供給熱量的50%。(2)肉禽類。包括瘦豬肉、瘦牛肉、瘦羊肉、雞肉，所提供熱量占肉禽類供給熱量的60%、10%、10%、20%。(3)蛋類:雞蛋。(4)魚蝦類。包括鯉魚、草魚，所提供熱量各占魚蝦類供給熱量的50%。(5)乳類及乳制品:牛乳。(6)豆類及豆制品:豆腐。(7)油脂類:色拉油。(8)蔬菜水果類。包括大白菜、西紅柿、油菜、蘋果，所提供熱量各占蔬菜水果類供給熱量的25%。根據各種食物每100克可食部分提供的熱量，可以計算出提供所需熱量的食物可食部質量。為方便計算，不考慮北京市與其他地區飲食結構的差別。

再次，采集食物價格，計算食物成本。以北京2000年主要農副產品的零售平均價格為計算基礎。由于不同食物種類存在不同的損耗，故設立調整系數。損耗越高，調整系數越大。最后得到每天的最低食物支出為5.39元/人(見表1)。

表1 北京市最低生活保障理論標準的計算過程(2 200大卡/天)

說明:(1)食品價格為2000年北京主要農副產品零售平均價格:粳米標準品，面粉標準品，鮮豬肉去腿后骨肉，鮮牛肉去腿后骨肉，鮮羊肉去腿后骨肉，白條雞，雞蛋，活鯉魚，活草魚，色拉油一級散裝，大白菜，西紅柿，油菜，蘋果國光。鮮奶價格是36個大中城市居民基本生活必需品和服務項目價格監測匯總表中的普通袋裝鮮奶價格。由于缺少豆腐價格數據，根據國家發改委價格監測中心2009年11月上旬的數據，北京市500克黃豆標準品(三等)的平均價格為4.065元(平均超市價5.13元和平均集市價3元的平均值)，500克豆腐的平均價格為1.675元(超市價2元和集市價1.35元的平均值)，則豆腐價格為黃豆價格的41%。據此假定2000年北京市豆腐的價格為黃豆標準品(三等)價格的41%。(2)食物食部能量含量數據來自《常用食物能量表》、《蔬菜、水果類食物交換代量表》、《純能量食物交換代量表》，其中面粉的食部能量含量取值為標準粉的相應取值，豬肉、牛肉、羊肉的取值為豬肉(瘦)、牛肉(瘦)、羊肉(瘦)的相應值，雞蛋的取值為雞蛋(紅皮)的相應值，牛奶的取值為牛乳的相應值，豆腐的取值為北豆腐和南豆腐的平均值，色拉油的取值為純能量食物的相應值，大白菜、西紅柿、油菜取值采用相應區間的中間值。參見李鳳林、張忠、李鳳玉主編《食品營養學》，化學工業出版社2009年版，第253-254頁。數據來源:《中國物價年鑒2001-2002》，中國價格信息網。

最后，計算得到北京市最低生活保障線。以每月30天計算，則2 200大卡水平下每月的食品支出為162元/人(5.39元/天 ×30天)，再加上常用調味品及輔助食品(鹽、醬油、醋、糖、大蒜、蔥等)的支出15元/人，得到每月的食物線為177元/人(即每年2 124元/人)。假設城鎮低收入戶(5%)的恩格爾系數為60%，則根據恩格爾系數法計算非食物線，即每月1 416元/人。這樣，2000年的最低生活保障線為3 540元，即每月295元。

根據食物線和非食物線的調整方法，計算出北京市歷年最低生活保障線(見表2)。比較理論標準與實際標準，發現在初始貧困線的差距并不大，理論標準僅比實際高15元/月，但是自此之后，兩者的差距越拉越大，到2010年，兩者的差距已達到85元/月，2011年，北京市大幅度提高最低生活保障標準，兩者的差距縮小到64元。

2.最低生活保障收入替代率

最低生活保障收入替代率是最低生活保障線與社會平均收入的比值，它是衡量最低生活保障線高低的重要指標之一。最低生活保障收入替代率越高，表明最低生活保障水平越高;反之亦然。

表2 北京市理論最低生活保障理論標準計算過程

那么，最低生活保障收入替代率處于一個什么區間是合理的?從各國的實際看，還沒有一個統一的標準。目前，經合組織多采用中位收入的40%、50%、60%三個標準來衡量貧困，即收入替代率為40%、50%、60%。一般來說，福利國家的收入替代率較高，尤其是北歐國家其收入替代率往往超過社會平均收入的60%。美國的貧困線替代率在發達國家一直處于較低的水平，目前保持在28%左右。考慮到中國的財政承受能力和人民的實際生活水平情況，建議將替代率控制在20%～40%之間，越貧困的地區替代率越高，越發達的地區替代率越低。

由比較表3的理論最低生活保障標準和實際最低生活保障標準，可以看出，由于新方法與實際標準在計算時采用了不同的熱量支出標準，造成兩者存在一定差距，但差距并不大(15元/月)。這說明，采用新方法計算得到的初始最低生活保障線較為符合實際情況。但是，由于調整機制不同，自此之后，采用新方法計算得到的最低生活保障線與實際最低生活保障線的差距越拉越大。①現行北京市最低生活保障線的調整機制如下:城市低保標準=(城市居民基本食物支出標準÷適當的恩格爾系數)±調整數。其中，城市居民基本食物支出標準由市統計局根據國家營養學會公布的年度標準食物譜及攝入量，結合本市市場價格計算后得出。適當的恩格爾系數為城市低保家庭恩格爾系數與市統計局統計的“5%低收入家庭”恩格爾系數的平均值。調整數通過綜合考慮城市居民基本生活消費品物價指數、社會保障相關標準、城市居民人均可支配收入、社會平均工資、財政承受能力等因素后得出。

表3 北京市理論替代率與實際替代率的比較(收入替代率)

再看最低生活保障收入替代率的發展趨勢。2000—2010年，食品價格指數的增長小于城鎮居民收入增長指數，因此，最低生活保障線與城鎮居民人均可支配收入的比值下降很快。這一時期，采用新方法計算得到的最低生活保障線替代率從34.20%下降至21.71%，下降了12.49個百分點;實際最低生活保障線替代率從32.46%下降至17.71%，下降了14.76個百分點(見表3)。這說明，新方法能有效降低最低生活保障線替代率的下降速度。從未來發展趨勢看，采用新方法計算得到的最低生活保障線下降速度會進一步趨緩。綜上所述，由于建立了與價格指數和收入增長指數掛鉤的自動調整機制，理論計算得到的北京市最低生活保障線增長速度要快于實際增長速度，但這一速度并沒有超出合理的范圍，處于較為理想的狀態。

3.最低生活保障消費替代率

最低生活保障消費替代率是最低生活保障線與社會平均消費水平的比值，它是衡量最低生活保障線高低的另一個重要指標。最低生活保障消費替代率越高，反映最低生活保障對基本生活的保障能力越強;反之，表明最低生活保障的保障能力越弱。

從表4的數據可以看出，2000年，北京市城市居民最低生活保障的理論消費替代率為42%左右，實際替代率為40%左右，兩者均處于較為合理的范圍，而且兩者差距甚小;但是由于調整措施的差別，自此之后兩者的差距越拉越大。到2011年，理論替代率下降到31%左右，下降11個百分點，而實際替代率下降到27%左右，下降12個百分點。這說明，新方法具有較為穩定的增長機制，能較好地保障困難群體的基本生活。

表4 北京市理論替代率與實際替代率的比較(消費替代率)

為了進一步檢驗北京市最低生活保障線的合適性，應比較低收入戶(20%)的消費與最低生活保障之間的關系。由于缺乏歷年數據，在此只比較2005年的情況。2005年，北京市2 000戶城市居民家庭調查數據顯示，低收入戶(20%)的平均每人年消費如下:(1)食品3 218.2元;(2)衣著598.4元;(3)家庭設備用品及服務382.8元;(4)醫療保健757.9元;(5)交通和通信800.7元;(6)教育文化娛樂服務1270.7元;(7)居住611.7元;(8)雜項商品與服務223.1元。上述八項合計7 863.5元。因最低生活保障只保障貧困者的基本生活，而且針對醫療、教育和居住，我國分別建立了醫療救助、教育救助和住房救助制度，因此，只考慮食品、衣著、交通和通信、雜項商品與服務，上述四項內容共4 840.4元。2005年，北京市實際最低生活保障線為300元/月，即3 600元/年，用修正的新方法計算得到的理論標準為389元/月，即4 668元/年，即理論標準更接近于低收入的基本生活平均消費支出。

4.最低生活保障最低工資替代率

最低生活保障最低工資替代率是指最低生活保障線與最低工資的比值，它是判斷最低生活保障線是否合理的依據。最低生活保障最低工資替代率越高，對有勞動能力者的就業激勵就越弱，從而出現所謂“福利病”;最低生活保障最低工資替代率越低，對有勞動能力者的就業激勵就越強，但是也可能導致保障不力的問題，從而產生所謂的“不利用”的問題。

一般來說，最低工資標準的制定主要取決于社會平均工資。勞動者的最低報酬與該地區勞動力報酬的一般水平具有內在的、不可分割的、客觀的聯系。最低生活保障線的制定主要取決于該地區生活性消費水平。不考慮其他因素，單從數量關系上看，最低工資標準的制定與最低生活保障線的制定所參考的要素完全不同，但兩者有一定的內在聯系。因為救助對象是否愿意退出最低生活保障、參加就業，在很大程度上取決于最低工資替代率，即家庭領取的最低生活保障與參加就業時所得收入的比例。最低工資替代率越高，表明就業推動力越低;反之，則表明就業推動力越高。考慮到我國最低生活保障線一直偏低，最低生活保障與最低工資的比例為40%～70%較為合理。

最低生活保障線與最低工資保持適當差距，目的在于降低最低生活保障制度的吸引力，減少福利陷阱的發生。采用新方法計算得到的北京市最低生活保障線與實際最低工資的比值，最大值為72.47%，最小值為54.74%，平均值為65.6%;實際最低生活保障線與實際最低工資之間的比例，最大值為67.96%，最小值為44.79%，平均值為54.69%(見表5)。采用新方法計算得到的標準并沒有超出合理的范圍。從兩個標準的發展趨勢看，最低生活保障最低工資替代率均呈現逐年下降趨勢，實際最低工資替代率在十二年間下降了24.86個百分點，理論最低工資替代率也下降了22.98個百分點。

表5 北京市理論替代率與實際替代率的比較(最低工資替代率)

5.貧困自由度

目前，中國各省市的經濟社會發展水平相差很大，而且由于最低生活保障線由地方政府制定，資金也主要來源于當地財政，因此最低生活保障線有所差別也在情理之中。但是，不管采用絕對貧困線計算方法還是相對貧困線計算方法，兩者都包含了一個基本的“內核”，即維持一個正常人所需要支出的最低熱量。這部分“內核”即為食物線，它是維持個人生存的前提條件，食物線之外的必需品為非食物線，它是個人擺脫饑餓、獲得自由發展的衡量指標。自由的獲得對于貧困者來說具有重要的意義，在諾貝爾經濟學獎獲得者森(Amartya Sen)看來，發展就是擴展人的自由，對于貧困者來說，自由是指人們具有享受起碼生活水平、免于各種困苦的能力，例如避免饑餓、營養不良、可避免的疾病、過早的死亡等等，同時又包括諸如有機會接受教育、發表言論、參與社會和政治活動等等的自由［4］。發展的自由觀強調對窮人能力的培養，意義在于提高窮人進行主動參與的能動性，從而提高他們擺脫貧困的機會。

食物線一般根據熱量支出法確定。世界衛生組織早在20世紀80年代就估計了在靜止狀態，消化食物和支持各種活動水平的情況下，保持體重的食物能量需要。中國政府在農村實施反貧困戰略時，也提出以2 100大卡/天·人作為貧困線計算的能量基礎。一旦確定了最低熱量支出，在一國之內則只存在飲食習慣的不同而導致不同的食物組合，這些食物組合又因為各地的價格變化而導致貧困線的不同。在一個信息對稱、商品流通順暢的統一市場中，各省市價格變化并不大，因此，各省市的食物線價格并不會因此而存在巨大差異。如果受助者得到的救助款中食物線部分用于購買食品，非食物線部分用于食品以外的支出(即用于滿足最低生理需求之上的發展需要)，那么最低生活保障線中非食物線與食物線的比值就可以反映貧困線標準對受助者所產生的效果，這一比值可以看做是受助者擺脫貧困、獲得自由發展的程度，因而稱之為貧困自由度。貧困自由度的值越大，受助者自由發展的能力越大，效果越佳;反之，貧困自由度的值越小，受助者自由發展的能力越弱，救助效果越不佳。

采用修正的新方法計算最低生活保障線，食物線只隨價格變化而變化，非食物線隨人均可支配收入的增長而增長。2000—2010年，北京市人均收入增長明顯快于價格指數增長，因而北京市非食物線的增長明顯快于食物線的增長，也就是說，北京市最低生活保障受益者的貧困自由度增加。2005年，非食物線超過食物線，此后兩者的距離越拉越大。2000年，北京市最低生活保障受益者的貧困自由度只有0.67，但到2011年，這一數值提高到1.40。2000—2010年，北京市理論計算得到的最低生活保障線和實際最低生活保障線的自由度均呈現上升的趨勢。但是，理論自由度上升了0.69，而實際自由度只上升了0.34(見上圖)。這表明，實際最低生活保障線中的非食物增長要低于理論計算的最低生活保障線的非食物部分。所以，采用新方法，受助者的自由發展度越來越大，社會救助的效果越來越好。

本文提出的最低生活保障線新的計算方法將絕對貧困線和相對貧困線有機地結合起來，形象直觀，方法比較簡單，且具有較好的調整機制，可以應用于最低生活保障制度。通過對北京的實證研究表明，采用新方法計算得到的初始貧困線與北京市實際貧困線非常接近，因此隨后計算得到的理論最低生活保障線與實際最低生活保障線逐步拉開差距。對北京市理論標準與實際標準進行比較，發現采用新的計算方法得到的最低生活保障線在收入替代率、消費替代率、最低工資替代率和貧困自由度等四方面均優于現有的最低生活保障線。因此，建議采用新的方法計算最低生活保障線，逐步規范最低生活保障線的管理。

［1］ FISHER，GORDON M.Relative or Absolute—New Light on the Behavior of Poverty Lines Over Time［R］.GSS/SSS Newsletter，Summer，1996:10-12.

［2］ 尼古拉斯·巴爾.福利國家經濟學［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2003:142.

［3］ SEN，A.K.Issues in the measurement of poverty［J］.The Scandinavian Journal of Economics，1979，(81):285-307.

［4］ 阿馬蒂亞·森.以自由看待發展［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.