檢察機關提起公益訴訟的價值、挑戰及應對

浙江省湖州市人民檢察院課題組

一、檢察機關提起公益訴訟的價值

（一）維護社會公共利益

改革開放以來，我國逐步從計劃經濟體制轉為市場經濟體制，在這個特殊的轉型時期，各種利益訴求相互沖突，侵害國家和社會公共利益的現象時有發生。例如，在國有企業改制過程中，國有資產的管理者、經營者損公肥私、侵吞國家財產或者在進行民事行為的過程中與對方串通低價轉讓、非法贈送國有資產等，導致國有資產流失、損害公共利益的案件不斷出現。除此之外，還有許多侵害社會公共利益的行為和事件。在這些案件中，或者雙方當事人串通不起訴，或者一方當事人不愿訴、不敢訴、不能訴或怠于訴，或者沒有具體的受害人。如果沒有專門的國家機關代表國家進行追訴，國家利益和社會公共利益就不能得到有效保護。因此，由檢察機關提起公益訴訟，是維護社會公共利益的現實需要。

（二）監督制約公權力

要防止權力濫用，必須以權力制約權力，以保障國家機器的正常運行，實現保障公民權利的目標。以行政權為例，當下地方保護主義盛行，嚴重影響行政管理的公正性；為了追求經濟利益，部分行政權力的執行機關或者個人無視社會公共利益；行政管理的權責不清，缺乏有效的監督機制和責任追究機制；行政機關往往身為行政糾紛的一方當事人，同時又擁有糾紛最終裁決權，違背了自然公正原則。在這種情況下，建立由檢察機關提起公益訴訟的制度，以檢察權制約行政權，能夠有效監督制約公權力。

（三）完善檢察監督權能

我國《憲法》第一百二十九條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”但司法實踐中檢察機關的“法律監督”僅僅局限于刑事領域對公安機關的偵查活動、法院的審判活動以及刑罰執行等活動的合法性進行監督。檢察機關對民事和行政訴訟的法律監督職能主要是通過抗訴的形式體現，這種事后的監督模式不利于及時發現審判中有關實體和程序上的錯誤，無法對違法行為進行事前禁止或預防，不能很好地發揮檢察機關法律監督的職能。而“在各國的檢察機關監督職能中，更多的是規定檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中的起訴權和參與訴訟權，單獨規定審判監督的抗訴權(即所謂的事后監督)極為罕見”①。因此，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，能夠健全我國的檢察監督體制，建立起訴前、訴中和訴后的監督模式，消除檢察監督的盲區，實現檢察監督的全面覆蓋，完善檢察監督權能。

（四）節約司法資源

訴訟活動需要占用司法資源，是有成本的活動。而侵害社會公益的案件往往受害人眾多，如果任何人都能隨意地提起公益訴訟，勢必浪費有限的司法資源。因此，出于訴訟經濟和防止濫用職權的考慮，應由檢察機關提起公益訴訟，如此不僅可以避免重復審理，節約司法資源，還可以節省當事人的時間與金錢，符合訴訟經濟的價值追求。

二、檢察機關提起公益訴訟面臨的挑戰與應對策略

（一）缺乏法律依據

囿于立法的時代性和滯后性，我國的民事、行政訴訟法均未對公益訴訟做出明確規定②。相關法律條文均將提起訴訟的主體限定為與具體行政行為有關的公民、法人或者其他組織。

對此問題，課題組認為我國立法對檢察機關提起公益訴訟的規定確實不足，但根據我國現有法律和檢察機關的憲法定位，檢察機關提起公益訴訟并非無法可依。如《刑事訴訟法》第七十七條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《人民檢察院組織法》第四條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。”這些規定都是檢察機關提起公益訴訟的法律依據。

（二）影響訴訟結構

有學者擔心，在民事訴訟中，法院與原、被告之間形成一個等腰三角形的結構模式，法院居中裁判處于等腰三角形的頂點。由檢察機關提起民事公益訴訟，會破壞民事訴訟的平衡結構。因為檢察機關作為法律監督機關，會對法院形成無形壓力，法院不易保持客觀中立，由檢察機關提起公益訴訟必將影響訴訟結構，破壞平等的訴訟格局。

對此問題，課題組認為檢察機關提起公益訴訟不必然引起訴訟結構的失衡③。我國檢察機關的憲法定位和價值追求，決定了檢察機關提起公益訴訟不會影響訴訟結構，如果再對檢察機關提起公益訴訟的程序和范圍加以合理設計，完全可以消除影響訴訟結構的顧慮。

（三）影響審判獨立

有學者擔心，檢察機關提起公益訴訟會影響審判獨立，法院不得不對檢察機關提起公益訴訟的案件更加“重視”和“謹慎”。由于檢察機關以雙重身份和角色參與到民事訴訟中，其對民事審判活動的監督權必將影響法院獨立審判。

對此問題，課題組認為檢察機關提起公益訴訟不會影響審判獨立，因為這一問題在檢察機關提起公訴的刑事案件中也存在，但在長期的司法實踐中并未出現上述學者擔心的情況。而且檢察機關和法院具有共同的價值追求，均將追求公正、保障人權作為自己的神圣職責。由此可見，不能僅根據理論的推演就臆測檢察機關提起公益訴訟會“影響”審判獨立，更不應僅僅因為“懷疑”便因噎廢食，理性的做法應當是根據司法實踐的需要，借鑒檢察機關提起刑事公訴的經驗，構建合理的公益訴訟制度。

（四）影響行政效能

有學者認為，建立檢察機關提起公益訴訟的制度，必將降低行政機關的效率，不利于行政機關行使職權、履行職責。行政機關在履行維護社會公眾利益的法定職責時應當追求高效率，而檢察機關作為法律監督機關，只應對行政機關的執法活動進行監督，不應該直接成為公眾利益的維護者，否則，檢察機關就會成為一個具有行政權、檢察權雙重職能的機關，就會破壞憲政框架內的權力制衡，影響行政效能。因此，應當由行政機關提起各類公益訴訟④。

對此問題，課題組認為由檢察機關提起公益訴訟更具合理性⑤。當然，可以對檢察機關提起公益訴訟的范圍和程序加以必要限制，以解決檢察權影響行政效率的擔憂。如將檢察機關提起公益訴訟的范圍限定為有重大社會影響的案件，對一般的影響面小、爭議不大、標的額較小的公益訴訟案件，可以通過行政等手段解決。如此規定則既不影響行政效能，又維護了社會公共利益。

（五）影響當事人的處分權

有學者認為，檢察機關參與到有具體當事人的公益訴訟中，是對當事人契約自由的剝奪，也是對當事人處分權的干涉。按照傳統訴訟理論，在民事糾紛中當事人具有自由的處分權，而當事人處分權的一項重要內容就是程序發動權，即所謂“沒有原告就沒有法官”，“民不告，官不究”。檢察機關提起公益訴訟，無疑會對當事人的處分權造成侵害。

對此問題，課題組認為任何權利都是有邊界的，處分權也不例外，檢察機關提起公益訴訟不會影響當事人的合法處分權。當事人對其權利的處分以不損害社會公共利益和他人的合法權益為底線，否則，國家就必須進行干預。檢察機關代表國家提起公益訴訟，正是國家對侵害社會公共利益的行為進行干預的體現。我國《憲法》第五十一條也明確規定:“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”根據這一憲法精神，當事人處分權的行使應當以社會公益目的為邊界。尤其是在侵害社會公益的群體性糾紛中，受害的群體人員分散，力量單薄，很難與作為侵害人的大公司、大企業相抗衡，由檢察機關主導提起民事公訴，是實現受害人的處分權的一種重要方式⑥。

三、結語

改革開放以來，我國取得了巨大的發展成就，2010年中國GDP總量超越日本成為世界第二大經濟實體，而在經濟飛速發展的過程中，社會公共利益也更加頻繁地遭到侵害。通過公益訴訟，救濟國有資產流失、環境污染公害等公共利益，是迫切的需要。通過上述分析和論證，筆者認為由我國檢察機關提起公益訴訟，以法律的手段來維護國家利益和社會公共利益是必要的，也是可行的。恰如陳鋼先生所言，“對公共利益的保護是國家的法定義務。國家要保護這種利益，需要代言人。人民檢察院以保護國家、集體利益為職責，由其代表國家為公共利益起訴，是建設法制國家不可或缺的”⑦。

注釋：

①楊立新：《檢察機關應勇于承擔公益訴訟》，《檢察日報》2003年6月20日。

②柴發邦：《民事訴訟法學》，北京大學出版社1992年版。

③顏運秋：《公益訴訟理論研究》，中國檢察出版社2008年版。

④郭恒忠、吳曉鋒：《公益訴訟何去何從》，《法制日報》2005年9月28日，第9版。

⑤高檢院研究室民事行政法律研究處：《檢察機關提起、參與民事公益訴訟問題研究》，《檢察研究參考》2006年第12期，第45—53頁。

⑥康萬福：《關于檢察機關提起民事訴訟的思考》，《甘肅政法學院學報》1989年第4期。

⑦劉曉燕、黃獻安：《檢察院能否提起民事訴訟》，《人民法院報》2002年11月29日。