包容性發展:從“半城市化”走向“城市化”

周家明

(南京農業大學公共管理學院，南京210095)

1 “半城市化”問題的提出

2008年十一屆全國人大一次會議舉行首場集體采訪時，來自基層的十位全國人大尤其是三位農民工代表闡述了當前農民工最關注的問題。這些代表普遍反映，當前農民工最關注的是福利待遇、子女教育和社會保障等問題。中國政府網更是以“福利待遇、子女教育、社會保障等是農民工最關注的問題”為標題將這篇采訪報道放在首頁，凸顯出我國城市化進程中的困難與農民工城市化的艱辛。

據國家統計局公布的數據顯示:2009年，全國農民工總量為2.3億人，外出農民工數量為1.5億人，其中，16歲～30歲的占61.6%［1］。據此推算，2009年外出新生代農民工數量在8900萬左右，如果將8445萬就地轉移農民工中的新生代群體考慮進來，我國現階段新生代農民工總數約在1億人左右。不同于傳統農民工，新生代農民工在回不去、融不入的困境下依然選擇堅守城市。他們一改過去的“過客”心理定向，期盼著在務工城市長期穩定生活。

一方面，數量龐大的農業人口欲融入城市，成為和“非農”群體一樣公平地享受各種福利待遇，有尊嚴地在城市生活，成為城市的一分子，成為無論從身份上還是行為上的真正市民;另一方面，當前的經濟條件以及一系列的制度制約著他們“城市化”、“市民化”的腳步。從經濟層面來看，主要是我國工業化、城市化進程的緩慢和不徹底，城市的經濟條件和基礎設施建設難以接納和吸收大量的農業人口。據測算，2008年中國城市化率只有45.68%，低于同年世界平均水平47.6%，比美英日韓低30個百分點以上。［2］按照城市化率國際標準，城市化一般分為三個階段:30%以下是前期;30%～70%是快速發展階段;70%以上是后期(現代化時期)。這樣來說，我國城市化僅僅是處于快速發展階段的中期，難以有效接納數以億計的非農業人口。城市化發展不徹底，以單個勞動力而不是農戶為單位的數以億計的農村富余人口演繹了“候鳥型”的不徹底的城市化，給“三農”和城鄉協調發展帶來諸多負效應。［3］從制度層面而言，我國長期實行的戶籍制度以及傾斜于城市的社會保障制度限制了農業人口享有和城市居民同等的權利，而固化了的社會結構和利益格局一時難以撼動，導致農民工始終徘徊在城市之外，成為“半城市化”群體，反過來制約著城市化的進程。因此，中國的“半城市化”其實就是農民工的“半城市化”，農民工城市化將是中國城市化可持續發展中的一個重要環節。［4］

“半城市化”源自地理學的概念，強調的是農村地區向城市化地區轉變過程中的一種過渡性地域類型。早在20世紀50年代，戈特曼在其大都市帶理論中就提到了這種獨特類型的地區。1987年，McGee在研究亞洲發展中國家的城市化問題時，也發現了一類分布在大城市之間的交通走廊地帶，與城市相互作用強烈，勞動密集型的工業、服務業和其他非農產業增長迅速的“半城市地區”，即Desakota(desa即鄉村，kata即城鎮)。這是“半城市化”這一概念的最早提出并明確其所指涉。

“半城市化”這一概念引入我國，引起我國學者的高度重視，首先在城市規劃和設計領域受到關注，但隨后“半城市化”所指涉的對象逐步發生變化，諸多學者將在城市居住的非城市人口的城市化問題納入“半城市化”的研究對象，進一步拓寬了“半城市化”的研究領域和范疇。學者王春光指出，半城市化是一個系統性的社會、制度、文化、行動和心理問題，迄今為止所有政策調整尚未達到化解半城市化問題。所謂半城市化，指的是沒有徹底融入城市社會的狀態，或者說是城市化不徹底的狀態，表現為農村流動人口在制度上沒有享受完全的市民權，在社會行動上與城市社會有明顯的隔離以及對城市社會沒有認同感，不認為自己是市民，在社會認同上出現內部化、邊緣化傾向。［5］

對“半城市化”現象的關注不僅僅止于學術界的研究，網絡媒體對于“半城市化”現象也給予了極大的關注，關注的焦點仍然集中在“半城市化”所帶來的挑戰與問題以及各地“半城市化”現象及問題。

相較于學術界和網絡媒體的極大熱情，官方對“半城市化”現象和問題反映較為冷淡，政治性文件以及政策文本鮮見有關“半城市化”現象及問題的論斷或公開的闡述。《中國發展報告2010:促進人的發展的中國新型城市化戰略》這一半官方的研究指出:從十二五開始 ，用20年的時間解決中國“半城市化”問題，以促進人的發展為主線，完成“半城市化”到“全城市化”的轉變。

城市化是“人”的城市化，而不是“物”的城市化。半城市化是城市流動人口(農民工)等不能公平享有城市居民享有的薪酬、教育、醫療、住房、社會保障等公共服務現象。半城市化問題是一系列問題的合集，是城鄉二元結果的必然產物，本質上是不包容性發展的問題，核心是公平問題。破解“半城市化”困境，促進徹底“城市化”是城市化發展的必然目標。應以包容性發展為理論視角從人口的角度探討我國由“半城市化”走向“城市化”問題。

2 “半城市化”研究的脈絡

對“半城市化”問題的研究，學術界給予了高度的重視，無論是城市化研究的學者還是社會學研究的學人都傾注了大量的心血，研究成果頗為顯著。通過CNKI以“半城市化”為題目進行檢索，共獲得58篇論文，如果以主題進行檢索，可獲得224篇有關“半城市化”論文，具體見表1。

表1 通過CNKI以“半城市化”為題的檢索結果

通過對“半城市化”相關論文的檢索，我們可以發現，對“半城市化”的研究近年日趨活躍，研究成果也集中于2010年和2011年這兩個年份。在此之前，對“半城市化”的研究學者們著墨不多。究其緣由，主要有兩個:一是改革開放以來我國從一個農業大國向工業大國轉型的步伐雖然加快了，但由于我國工業底子薄、欠債多，所以工業化的程度離世界工業化國家還有一段不小的距離，而城市化往往是和工業化聯系在一起的，工業化進程的緩慢必然延緩城市化進程的速度;二是，前期對于“城市化”問題的研究更側重于城市的規劃、空間布局、城市基礎設施建設、城市核心區的發展，忽略了構成城市核心的“人”這一主體要素，所以城市規劃設計、城市形象面貌、城市基礎設施建設成為研究的主要內容。

對“半城市化”研究狀況進行簡單的數量統計，是為了對該問題有一個直觀了解。此外，我們更需從研究內容上把握當前“半城市化”問題研究的主要方向，以便對“半城市化”問題有更深入、細致的研究。通過對“半城市化”國內外文獻的簡單考察，學界對“半城市化”問題的研究一直圍繞兩條路線展開:一條是從地理空間的角度來研究;另一條是從人口的角度也即農民工城市化的方向進行研究。我們對文獻的詳細考察也僅僅圍繞這條路線展開。

2.1 從地理空間的角度研究“半城市化”問題

這個角度的研究成果級別較高，研究成果相對豐碩。學者們從地域特征或具體城市的“城市化”問題進行研究。與此同時，該角度的研究對城市用地進行了深入的剖析。傅小鋒(2005)等人則以成都新津縣為例，探討了“半城市化”地區土地利用的變化，研究指出，“半城市化”地區建設用地的數量劇增、物種減少、地表水質變差、土地功能退化、工業三廢增加、島狀氣候顯現等環境效應同步發生。車生泉、馬曉星(2007)通過對上海“半城市化”區域自然景觀的研究，提出應該綜合運用3S技術、土地時空演變模型分析技術、景觀動態格局與生態過程關系分析技術和生態格局優化模式設計技術等方法設計該區域的自然景觀生態格局。王開泳、陳田(2008)等人認為，隨著城市化的快速推進，城市對周邊地區的影響力在不斷增大。城鄉之間的經濟聯系也越來越緊密，城鄉互動發展的態勢日益明顯，應該逐步推進“半城市化”地區城鄉一體化協調發展。劉盛和、張擎(2008)則對杭州1999年和2000年“半城市化”地區的空間分布及其變化進行了研究，對推進杭州“半城市化”地區動態變化及其內部差異性進行了剖析。李曦(2008)等從我國半城市化區域違法用地問題突出，尤其是近年來隨著我國城市化進程加快，探究了當前土地利用管理中的困難，分析了“半城市化”區域違法用地形成的原因，提出了“半城市化”區域違法用地治理對策。韓非、蔡建明(2011)則認為我國半城市化地區鄉村聚落正面臨空前的形態演變和現代轉型，可以通過城鎮化整理、遷建和保留發展三種重建路徑來實現，分為農民集中安置導向下的農民新村、農業專門化生產導向下的農業專業村鎮和生態旅游導向下的民俗旅游村等三類發展模式。

2.2 從人口流動角度研究“半城市化”問題

這一部分的研究集中于農民工或農村流動人口的城市化問題，很多學者也稱之為農民工城市化問題。人口角度的“半城市化”問題不僅研究農民工流動的規律，還要研究農民工的城市生存環境、農民工的生存條件以及農民工的各項權利的獲得問題，尤其需要研究農民工城市化的路徑和措施。王春光(2006)就提出，“半城市化”是一種介于回歸農村與徹底城市化之間的狀態，它表現為各系統之間的不銜接、社會生活和行動層面的不融合以及在社會認同上的“內卷化”，這一長期變化的趨向，對中國社會發展提出了嚴峻的挑戰，十分不利于中國社會結構的轉型和變遷。丁建兵(2008)指出，在現實中，由于系統、社會生活和行動、社會心理三個層面的相互強化，農村流動人口出現“半城市化”現象，并顯現出長期化的變遷趨勢。周建國(2009)提出，農民工城市化是實現從“半城市化”到“城市化”的最優選擇，而要促進農民工城市化這一目標，中小城市(尤其是縣城)是最為可行的路徑選擇。劉淑春、李魁(2010)認為，“半城市化”是城市化發展中的一個階段，突破農村人口“半城市化”困境和“夾心層”約束，根本的出路還在于徹底的“城市化”，但不是盲目的城市化。幾又(2011)認為，“半城市化”是戶籍功利主義的“夾生飯”，將“半城市化”問題生存的根源直指我國實行半世紀之久且飽受詬病的城鄉戶籍分割制度。漆先望(2011)認為，要解決“半城市化”問題，就必須正視農民工或農業人口的社會保障問題，在當前的經濟條件下，用土地換取社保是一條可行的路徑。

以上對“半城市化”文獻的深入分析，可以得出以下幾點結論:一是，“半城市化”這一概念自引入我國后受到了相當程度的重視，這不僅僅和我國加速推進城鎮化有密切的聯系，同時反映了學術界對我國經濟社會發展現實問題的高度關注，試圖通過自身的學識和智慧為國家和社會發展獻計出力。二是，“半城市化”這一概念的指涉，學界一直存在空間地理和人口角度之爭，呈現出爭鳴的態勢。有關“半城市化”這一概念所指不僅體現出不同的地域特點，同時體現出時間序差。歐美國家采用這一概念更注重從空間地域角度進行研究，而我國則呈現出空間地理角度和人口角度研究并駕齊驅的局面。就時間順序而言，早期對“半城市化”的研究側重于從空間地理角度研究，而進入新世紀以后，研究的視角轉移至人口方面，呈現出研究視角隨著時間變化而變化的特點。三是，對“半城市化”問題學術界縱然給予了高度重視，發表了諸多研究成果，但目前的研究還有深化的空間，即“半城市化”問題的制度和政策成因研究不夠;“半城市化”問題的倫理意義研究不足;“半城市化”問題解決的措施和策略還有待進一步挖掘等。

3 從“半城市化”到“城市化”:包容性策略的構建

城市化是人的城市化，而非物的城市化，從包容性發展理論來觀察和審視我國的城市化，需要解決農民工和農村流動人口的城市化問題，通過取消對農民工和農村流動人口戶籍約束，完善和切實保障這部分群體的法定權利，是包容性增長的核心要義，是實現從“半城市化”走向“城市化”的必由之路。

包容性發展是亞洲開發銀行在2007年首次提出的一個概念，2009年11月15日，胡錦濤主席在亞太經合組織會議上強調“包容性發展”，一年以后，在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議的開幕式上，胡錦濤再次提到并闡發了這個概念，成為我國經濟社會發展的綱領性理論思想。對包容性發展的具體涵義，我國學者理解不一，各有側重，但就我國具體國情而言，包容性發展強調社會弱勢群體、低收入人口有相對平等的發展機會，能從經濟增長中更多受益，強調和諧發展、科學發展。包容性發展的前提是經濟發展，核心要義是機會平等，主要目標是經濟發展成果共享，最終價值導向是社會公平正義。［6］

就“半城市化”問題而言，包容性發展要求取消限制農民工和農村流動人口進城務工、進城生活并逐漸城市化的規定和辦法，切實保障農民工和農村流動人口進城的各項權利，使農民工和農村流動人口在城里享有均等的機會，獲取合法的利益。另外，通過落實和完善的社會保障制度保障農民工和農村流動人口的生存條件、福利待遇，解決他們的后顧之憂。同時要通過完善的收入分配制度使廣大農民工和農村流動人口共享城市發展的成果，有尊嚴地在城市生活，為城市所接納，為城市的發展添磚加瓦。

3.1 戶籍制度的改革

“半城市化”概念，是指農村人口向城市人口轉化過程中一種不完整的狀態，其表現為，農民已經離開鄉村到城市就業和生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利。［7］

之所以會出現這種“半城市化”的現象，是因為勞動報酬、子女教育、社會保障、住房包括選舉權和被選舉權等都依附于城鄉二元戶籍機制之上，只要戶籍身份未發生根本性更替，這些“固有權利”就難以隨之遷徙。近年來，雖然一些地方在戶籍管理上有過一些比較吸引眼球的動作:取消暫住證，代之以居住證;取消紅藍本，代之以同樣的戶籍簿顏色，但涉及城鄉二元戶籍壁壘的根本性問題鮮有全面觸及，反倒是功利色彩愈顯濃郁。

“半城市化”，實際是戶籍功利主義者的“夾生飯”。戶籍制度改革的本質是公民自由遷徙權利的回歸，而非經濟發展的籌碼。將公民權利功利化，縱使眼前有所發展，但因而形成的利益輸送慣例，付出的代價只會更大，改革更加困難。［8］

戶籍制度改革的主要內容是由傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別功能，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。改革的理想辦法是自動登記制度，即一個人出生在某地，就自動登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進入另一個地方，不論是城市、鄉村，居住一定時間，并準備長期居住下去，就應當獲得本地戶籍。不論人口遷入對一個地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設置戶口登記標準，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動登記制度區別于目前戶籍制度的關鍵在于，凡是合乎這些標準者，地方政府必須自動登記。現有戶籍制度也設立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結果，不少合乎標準者依然不能登記為本地居民戶口。誠然，有許多人指出，戶籍制度改革的關鍵并不是戶籍制度本身，而是戶籍制度背后的利益分割。當前，逐步落實和保障農民工和農村流動人口的基本公民權利，為他們提供平等的機會和分享經濟發展成就是首要解決的問題。

3.2 社會保障的落實

農民工和農村流動人口的社會保障體系的逐步完善是機會均等和成果共享的關鍵，只有落實了農民工和農村流動人口的社會保障問題，才能談得上平等和共享。目前，可行的辦法是根據農民工的需求與目前條件，立足長遠、統籌兼顧、建立賬號、形成網絡、支付轉移、城鄉對接、分類分層保障。在解決農民工社會保障問題的道路上，建立一元化的社會保障體系應該是最終目標。

一元化的社會保障體系是指城鄉統一的社會保障體系，它不僅管理簡便，而且沒有身份、戶籍、職業的歧視，體現的是社會的公平與公正。但目前由于我國財力、技術及相關政策等客觀條件制約，還不具備建立一元化社會保障體系的條件。而且現在就建立一元化的社會保障體系，忽視了農民工流動性強、工作情況復雜、對社保需求不一等特點。因此，農民工顯然不能簡單地與城市企業職工、政府公務員等用同一種社會保障制度來覆蓋，或者雖然可以在基礎部分統一卻需要在補充部分體現差別性。所以，一元化的制度安排可以作為我國社會保障制度的長期發展目標，但近期應將多元化制度安排作為過渡顯然是必要的。就單項社會保障制度而言，如果具備建立一元化制度的條件或者經過創造條件能夠實現制度安排的一元化，那毫無疑問應當選擇一元化。因為這既能減少改革的阻力與即期成本，又不會扭曲邁向一元化目標的路徑。［9］

在“半城市化”背景下，要落實農民工和農村流動人口社會保障問題，應該不斷增強城市社會保障的吸納能力，打破社會保障制度碎片化、區域化桎梏，實現社會保障的聯網并網，解決農民工和農村流動人口因流動而導致的投保不享保的困境，增強他們參保的積極性;應適當放松對繳費年限的限制性規定，并以鼓勵性的政策激勵延長繳費期限，降低城市養老保險的門檻，使農民工加入城市養老保險的負擔減輕;應該加大對失地農民的生活救助，健全失地農民的保障系統，除用土地換回的養老保障外，應該將失地農民納入城市醫療保險系統內，并健全配套設施和服務，使他們享受更多資源。

3.3 參與共享的策略

農民工和農村流動人口與城市市民是什么關系這一問題，很早就有學者進行過研究，認為兩者之間是矛盾和沖突的關系;但又有學者認為，它們之間是一種共生的關系。由于城鄉二元結構和戶籍制度的限制以及文化沖突的存在，農民工在城市所作的貢獻與他們所獲得的酬勞很不相稱。農民工遭受種種制度上的排斥和歧視。雖然，農民工與城市市民在城市社會空間交往中已經形成了相互協調的共生關系，但它表現為一種偏利于城市社會和市民的非對稱共生模式。共生理論認為，在非對稱性互惠共生中，共生單位首先要滿足質參量兼容的要求，同時，共生單位在形態上應比較接近，或者形態的方差應較小。如果農民工長時期不能融入城市社會中，與市民一樣平等地共享城市文明的成果，兩個共生單位會變得越來越不能相容，農民工和城市市民會形成相互隔離的社會群體，農民工與市民的共生關系會變得不穩定，甚至消亡，大規模的社會沖突不可避免，社會的和諧穩定必將受到嚴重威脅。［10］

農民工融入城市，實現農民工參與城市建設發展，共享城市經濟發展和文明成果，大力推進農民工的城市社會交往、拓寬農民工交往的空間和領域，積極推動農民工參與城市社區建設等;同時要求城市居民拋棄偏見和歧視，增強對農民工的接納和認同感。當前，可以鼓勵農民工積極參與社區生活和社區建設以及農民工子女入讀公辦學校兩個方面促進農民工融入城市，即城市社區可將在本社區居住的農民工納入就業與再就業服務系統，加強對農民工的培訓，為農民工就業提供更多就業信息和就業崗位;當地政府積極幫助解決農民工隨遷子女的入學教育問題，保障他們的教育機會公平;各社區積極吸納常住農民工參與社區公共事務和公益事業的建設，保障他們的合法訴求;吸引農民工參與社區各種文體組織和文體活動，豐富他們的業余生活，加快他們的融入步伐;加強宣傳和政策引導，消除城市居民對農民工的歧視，通過各類活動的參與，營造一種和諧共生的情感包容關系;政府出臺相關規定和辦法保障農民工權利的落實，使有利于農民工的各項措施有法可依、有例可循;安排農民工子女與城市孩子同在一所學校上學，增加他們與城市文化的接觸和學習，孩子的家長們也會多一條與城市家長或城市文化溝通的橋梁。［11］

［1］［2］國家統計局.新中國60周年系列報告之十:城市社會經濟發展日新月異［EB/OL］.［2009－09－17］http://www.gov.cn/gzdt/content_1419726.htm)

［3］馬先標.穩健快速推進城市化中的農村富余人口轉移［J］.經濟社會體制比較，2010(5):40 －43.

［4］周建國.社會轉型與社會問題［M］.蘭州:甘肅人民出版社，2008.

［5］王春光.農村流動人口的半城市化問題研究［J］.社會學研究，2006(5):39－42.

［6］葛笑如.包容性增長的正義品質［J］.求實，2011(8):70－72.

［7］梁捷.我國城市化進程正遭遇“半城市化”的困擾［N］.光明日報，2011－02－17(02).

［8］幾又.“半城市化”是戶功利主義煮的“夾生飯”［J］.農村·農業·農民，2011(A版):57－59.

［9］付麗麗.我國農民工社會保障問題研究［J］.北京城市學院學報，2008(1):96－98.

［10］周春發.從沖突走向融合—農民工與城市市民的社會交往—基于共生理論的視角［J］.福建論壇:社科教育版，2007(12):27－30.

［11］張荊.教授談農民工融入城市:以子女入學公校為切入點［N］.中國青年報，2010－02－05(03).