民事執行檢察監督的制度價值

陳安民

（湖南科技學院 招生就業處，湖南 永州 425100；湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

一 民事執行檢察監督權釋義

（一）民事執行檢察監督權的基本概念

民事執行檢察監督權即檢察機關依法對民事執行活動進行法律監督，保障民事執行活動依法進行的權力。[1]具體而言，是指具有監督權的檢察機關認為法院在民事執行程序中，作出的裁定、決定、通知或具體執行行為不當或存在錯誤，要求法院予以矯正的權責。[2]它與刑事執行檢察監督權對應，二者共同構成了對生效裁判執行活動的法律監督權。

（二）民事執行檢察監督權的特征

（1）法律監督權。這里的法律監督是特指檢察機關依據憲法第129條的授權所實施的監督，具有特定的主體和特定的法律淵源。與人大、黨委、社會輿論和法院內部的監督相比，具有專業、高效、客觀、透明的優點。

（2）制約權力的權力。檢察機關的監督權與法院的執行權同為國家公權力，而民事執行檢察監督權是為了制約民事執行權而設置，其目的是防止民事執行權被濫用，體現了公權力之間的制衡，滿足了權力約束的法治需要。

（3）程序性權力。民事執行檢察監督首先是一種糾錯機制，是促使執行機關對其執行行為的內省，既不對執行行為作出終局判斷，也不對實體的權利義務進行處分。而其監督權的性質也決定了民事執行檢查監督權不能取代原有的法律實施主體直接對執行行為進行變更。

（4）支持與補救雙重目的性。民事執行的檢察監督不能完全理解為對原執行行為的否定，而應首先理解為對執行行為的支持。一方面，檢察機關通過駁回不當的申訴，肯定了法院正當的執行行為，維護了司法權威；另一方面，在特定條件下，檢察機關的介入還可以強化法院的執行力度，破解因地方保護、部門保護、行政干預而產生的“執行難”。其次，民事執行的檢察監督也具有補救性。在法院內部監督機制失效的情況下，檢察監督是對法院內部監督的一種補救；通過民事執行檢察監督的介入，促成了法院對錯誤或違法執行行為的糾正，使當事人受損的權利得到補救。

二 我國設置民事執行檢察監督權的必要性

我國民事訴訟法中關于民事執行程序的規定只有34條，所占比例為12%，許多條文的規定過于原則和簡單，給執行法官的自由裁量空間過大，為執行的不規范埋下了隱患。在進入到執行案件“大爆炸”的年代后，法律的規定已經無法滿足現實的司法需求，“執行難”、“執行亂”的現象愈演愈烈。為此，最高人民法院先后頒布了幾十個司法解釋，而2007年更是通過全國人大對民事訴訟法中關于執行的規定著重進行了修改，“執行難”的情況得到了一定程度的緩解，但“執行亂”的現象仍未得到根本改變，并在相當大的程度上阻礙了對“執行難”的破解。當前“執行亂”的情形復雜多樣，而執行部門更是違紀違法事件的高發地帶，近幾年全國法院系統落馬的高官，其大部分犯罪事實都涉及執行環節，而最高人民法院副院長黃松有更是此中典型。“執行亂”進而產生的“執行腐敗”，暴露了當前執行程序在立法上和運行中的不足，已經成為當前制度上的腫瘤。如不從嚴治理“執行亂”，必致蟻穴決堤，解決“執行難”也將前功盡棄。[3]

就執行監督的角度而言，目前在法院系統內通過一系列司法解釋已經建立起了各級法院內部監督，上級法院對下級法院監督以及以高級法院為中心統一管理執行工作等多套監督機制。[4]而這些監督機制存在以下兩個問題：第一，對執行權的監督是按照行政權的運行模式來構建的，但我國法院上下級之間是指導關系，而非隸屬關系，上級法院沒有直接追究下級法院有關責任人的權責。此外，這種監督本身在范圍、程序和力度上都還不同程度的存在問題，可操作性不強。第二，從這些監督機制的設置可以看出，“審執分立”是其主要方式，目的是實現執行監督的外部化，但其本質仍然是法院內部的分權，透明度不夠高，不可避免的受到上下級工作關系或者內部其他因素的影響，導致實質上的“審執合一”，從而使得執行監督仍處于自我監督和自我約束的狀態，執行權得不到有效的制約。在民事執行的內部監督機制被大眾所詬病的情況下，法院也逐漸開始強調要引入系統外的監督力量。

從前述的現狀可以看出，我國的民事執行制度還很不健全，實踐中的操作也不規范，而現行監督機制能發揮的約束作用相當有限，建立一個透明、高效、專業的民事執行檢察監督機制符合現階段我國司法制度發展的內在需要。其次，法院的民事執行權作為國家公權力必須接受監督和約束，而在當前法院內部監督機制失效，人大、黨委以及輿論監督力不從心的背景下，在立法上明確將民事執行行為納入檢察監督已經迫在眉睫，也符合法治建設的要求。再次，從群眾普遍的司法需求看，民事執行檢察監督在立法上的缺陷，已經嚴重影響了群眾意圖通過檢察監督糾正錯誤執行的期待。因此，建立民事執行檢察監督制度，更符合人民的利益。

三 我國設置民事執行檢察監督權的正當性

（一）我國設置民事執行檢察監督權的法律依據

我國《憲法》第129條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”依據憲法的定位，檢察機關被設定為專門的法律監督機關，其主要職責是監督國家法律的統一、正確實施和執行。民事執行程序作為民事法律實施中的一個重要組成部分，自然不應也不能排除檢察機關的監督。而檢法兩家的主要分歧在于對《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實施監督”這一規定的理解上。法院和部分學者堅持嚴格的文義解釋，認為立法并未賦予檢察機關對民事執行活動的監督權。但首先，從法律傳統和立法本意上講，包括我國在內的許多大陸法系國家，傳統上都將民事執行制度視為民事訴訟制度的組成部分，[5]即采用的是廣義的“審判活動”，將“執行活動”視為“審判活動”的延續。1991年4月2日，全國人大法律委員會主任王漢斌在《關于〈中華人民共和國民事訴訟法〉（試行）（修改草案）的說明》中就指出：“執行是審判工作的一個十分重要的環節，它關系到法律和人民法院的尊嚴，有效地保障公民、法人和其他組織的合法權益……”這是民事訴訟法立法本意最明確的表述。其次，從司法實踐分析，我國民事訴訟法上的“審判活動”一詞包括“執行活動”也已得到廣泛的認可，甚至得到了法院事實上的確認。早在1979年最高人民法院公布的《人民法院審判民事案件程序制度的規定（試行）》第八部分即為“執行”，這表明法院也有將民事執行活動當做審判工作的一部分來對待的傳統。其后，最高人民法院陸續公布的《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》、《關于人民法院執行工作若干問題的規定》、《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》等一系列文件無不表明其也認為“審判”也包括“執行”。再次，當前法院通過一系列司法解釋限制檢察機關對民事執行活動的監督已經違憲，其本身就不具有正當性。與法院在內部對“審判”與“執行”的關系認識不同，其作出的一系列批復，明確將檢察機關對民事執行的監督以沒有法律依據為由排除在外。在檢察機關欲對民事執行活動履行監督職責之時，最高人民法院不再將“執行”作為“審判”的一部分看待，此中自相矛盾的做法，不禁讓人聯想到“雙重標準”一詞。[6]總的來說，檢察機關的法律監督權具有憲法上的依據，在民事訴訟法沒有對其作出明確限制之時，依據憲法的精神足以推導出檢察機關應有民事執行監督權的結論。

（二）我國設置民事執行檢察監督權的法理依據

我國是在政體上實行的是全國人大領導下的“一府兩院”制，這與西方以三權分立、相互制衡為核心的憲政體制有著顯著的差別。其最大的特點在于，在國家司法權的設定與配置上，采取的是人民檢察院和人民法院共同行使國家司法權的“二元司法”體制及其權力配置模式。即通過檢察機關對法律監督權的行使，保證包括法院審判活動、執行活動在內的所有法律行為的正確實施，以達到維護國家正常的法律秩序和保障憲法正確實施的目的。而民事執行檢察監督權作為檢察機關法律監督權的一個重要組成部分，與對刑事判決執行的檢察監督權共同構成了完整的法律監督權外延，是由我國“二元司法”體制所決定的，否認民事執行檢察監督權，實質上就是否認了我國憲法所確立的“二元司法”體制及其司法權力配置基本模式。[4]

傳統的民事執行程序通過設置申請執行人、被執行人、第三人、訴訟法院、執行法院等主體之間的互動機制，看似提供了一個相對封閉、無需外界干預和監督的制度體系，但事實上諸多救濟程序由于建立在近代自由主義民訴理念基礎之上，執行程序的運轉主要依靠執行當事人來推動，合法性、妥當性也主要依靠當事人、利害關系人的意思表示來驗證。但在民法理念由追求形式正義向實現實質正義、社會公益和弱勢群體保護轉變的背景之下，這樣的制度設計與現實的司法需求之間的矛盾就日益顯現。此時，除需要從內部強化執行分權基礎上的民事執行權的職權行使外，還需從外部引入并強化作為公益代表的檢察機關的法律監督。[7]另一方面，在民事執行活動中，執行法院必然要面臨眾多的利益沖突，傳統上是按照執行法院優越主義的理論來設置的，即由執行法院來合理平衡發生沖突的各種復雜利益關系。但在我國當前司法權威不高的背景下，由法院完全獨立承擔利益平衡器這一角色，未必能產生令人信服的正當化效應。因此，認可檢察機關的民事執行檢察監督權，能夠與法院一同民事執行中涉及的基本人權保障，強制性規定的遵守等重大法律問題面臨的利益沖突進行平衡、調整，不僅能狗更好地捍衛執行行為的權威性和公信力，對于緩解當前對民事執行的批評也有所裨益。

（三）我國設置民事執行檢察監督權的政策依據

對民事執行工作進行檢察監督，還具有充分的現實政策依據。2005年《中共中央建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》規定：“檢察機關要依法加強對公安機關立案偵查活動、法院審判活動和判決生效后執行活動的監督。”同年，中央政法委《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》強調：“加強執行隊伍建設，假打執行監督力度，規范執行工作。進一步提高執行工作人員素質……各級檢察機關要加大對人民法院執行工作的監督制度。”這些政策不僅反映了人民群眾的司法需求，也反映了國家制度的發展方向，是我們加強制度建設不可忽視和逾越的指導性文件，也是檢察機關開展民事執行監督工作的重要政策依據。

四 我國設置民事執行檢察監督權的實用性

（一）民事執行檢察監督權的優勢

民事執行的檢察監督相較于法院內部監督、人大監督及輿論監督而言，有其不可比擬的優勢。第一，它是外部監督，具有較高的透明性，能克服法院內部監督的弊端。第二，檢察機關是常設機關，實施的是個案監督，克服了人大監督過于宏觀的弱點。第三，檢察機關既是司法機關，又是專門的法律監督機關，與法院是一個職業共同體，能更準確地發現執行活動中存在的問題，克服了輿論監督的盲目性。第四，檢察機關的監督權時依據憲法授權而行使的公權力，能夠克服因現行立法賦予法院執行權過大而集中所產生的當事人救濟渠道狹窄的問題，補強了當事人權利在對抗公權力中不足，體現了人民的意愿。

（二）實踐性基礎

盡管現在民事執行的檢察監督權還沒有被廣泛的認可，經過學界和實務界眾多有識之士的不斷努力，仍然有很多地方檢察機關進行了對民事執行監督的探索和實踐，積累了寶貴的經驗，取得了一定的成績，也證明了民事執行檢察監督在我國建立的可行性。自1999年下半年開始，海南省檢察院就開始運用檢察建議、督促執行意見書、監督意見書和糾正違法通知書等形式對民事執行活動中存在的違規違法情形進行監督，先后成功糾正20多件民事執行中的錯案，案值達數億元，并將涉嫌犯罪的海南省高級法院原執行局局長馬生等人送上了審判臺。2002年，四川省檢察院和高級法院聯合頒布了《關于在民事、行政訴訟中應用檢察建議的意見（試行）》，明確將民事執行案件納入了檢察監督的范圍，并規范了對執行案件的監督手段——檢察建議。[8]2005年，廣州市番禺區檢察院在與當地法院達成共識的基礎上，探索一種新的監督方式——求法院提供書面“執行情況說明”。即檢察機關在受理執行申訴案件后，以口頭或書面形式要求法院就申訴人申訴的問題做出書面說明并提供執行依據，檢察機關再根據答復的內容結合申訴人的申訴理由進行審查。[9]2005年11月16日，重慶市檢察院與高級法院也聯合制發了《關于規范民事行政檢察建議工作的若干意見》，其中明確了檢察機關可以用改進工作檢察建議的方式對法院執行活動予以監督。在隨后的2006-2008年中，重慶市檢察機關監督法院錯誤執行案件的數量逐年增加，2006年為13件，2007年39件，2008年達到了180件。而在2007年，深圳市人大常委會公布的《關于加強人民法院民事執行工作若干問題的決定》第17條第2款規定：“人民檢察院應當建立、健全有關工作制度，加強對人民法院民事執行工作的法律監督。”這是我國首個將民事執行檢察監督明確化的地方性法規。[6]這些成功的實踐，開創了民事執行檢察監督的新局面，有力地反駁了反對民事執行檢察監督的觀點，為建立可行的民事執行檢察監督機制奠定了堅實的實踐基礎。

綜上所述，建立全國統一、規范的民事執行檢察監督機制從當前的現狀上講具有必要性，從法理上講具有正當性，從實踐上看具有可行性。而且這并不是要為檢察機關創設一個全新的檢察監督權，而只是對其應有權能的一個確認。在當前民事執行檢察監督機制缺失的背景下，其制度價值更是顯而易見，而現在已經到了為它正名的時候了。

[1]潘克本,王芬芬,陳曉東.論民事執行監督權的法理基礎[J].法制與經濟,2007,(11).

[2]譚秋桂.民事執行法學[M].北京:北京大學出版社,2005:266.

[3]葛行軍.民事強制執行實物專題講解[M].北京:中國法制出版社,2007:302.

[4]崔偉,廖中洪.民事執行檢察監督權:價值、根據與立法完善[J].現代法學,2008,(5).

[5]黃松有.強制執行法起草與論證(第二冊)[M].北京:中國人民公安大學出版社,2004.

[6]占善剛,王登輝.民事執行檢察監督:正當性基礎與制度建構[C].安徽大學法律評論,2010(第1輯):279.

[7]肖建國.民事執行中的檢法關系問題——民事執行檢察監督法理基礎的另一種視角[J].法學,2009,(3).

[8]江偉,常廷彬.論檢察機關對民事執行活動的法律監督[J].中南大學學報(社會科學版),2007,(10).

[9]“番禺模式”破解民事執行監督難題[EB/OL].http://news.sohu.com.