加快湖南法治政府建設(shè)的新探索

胡 海

（中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410014）

黨中央和國(guó)務(wù)院提出了十年之內(nèi)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的重要體現(xiàn)，構(gòu)建法治政府已成為學(xué)者們研究的重要課題。但是，由于我國(guó)缺乏依法治國(guó)、依法行政的歷史傳統(tǒng)，體現(xiàn)在國(guó)家社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次中人們的法治觀念淡薄和行為失范，政府機(jī)關(guān)運(yùn)用法律治理國(guó)家、管理社會(huì)的能力和素質(zhì)不夠高，以及現(xiàn)實(shí)中的一些其他原因，成為我國(guó)建設(shè)法治政府面臨的亟待解決的重要問題。近年來，在省委書記周強(qiáng)提出的努力建設(shè)“施政科學(xué)、行為規(guī)范的服務(wù)型政府，依法行政、公正嚴(yán)明的法治政府，務(wù)實(shí)高效、廉潔高效的責(zé)任政府，信守承諾、值得信賴的誠(chéng)信政府”的理念引領(lǐng)下，湖南把法治精神貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程。2008 年4 月17 日，國(guó)內(nèi)首個(gè)系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方性法規(guī)《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)并在同年10 月1 日正式實(shí)施，填補(bǔ)了中國(guó)行政程序法的立法空白。隨后，《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》（我國(guó)首部關(guān)于“服務(wù)型政府建設(shè)”的省級(jí)政府規(guī)章）、《湖南民生實(shí)施綱要》、《法治湖南建設(shè)實(shí)施綱要》等相繼出臺(tái)。推出的幾部規(guī)章形成了一條依法行政的邏輯鏈條，明確了政府應(yīng)“做正確的事”和“正確地做事”，創(chuàng)造性的推進(jìn)了政府法治的“湖南現(xiàn)象”；湖南開啟了一場(chǎng)行政機(jī)關(guān)“作繭自縛”式的革命，在國(guó)內(nèi)外引起廣泛關(guān)注，并由此形成了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的“湖南模式”，對(duì)全國(guó)各地甚至對(duì)依法治國(guó)無疑都具有廣泛的借鑒意義。

一 建設(shè)“法治政府”是湖南發(fā)展的必然

（一）建設(shè)法治政府是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的必然要求

科學(xué)發(fā)展觀核心是以人為本。[1]法律本身就是廣大人民群眾根本利益和意志的集中體現(xiàn)，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，就是為了實(shí)現(xiàn)以人為本。各級(jí)政府處在管理經(jīng)濟(jì)、文化教育和其他社會(huì)事務(wù)的前沿，它們既是行政管理活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，更是法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和措施的具體執(zhí)行者，很多工作直接涉及人民群眾的切身利益。而政府存在的價(jià)值恰恰就是為群眾提供滿意的服務(wù)。只有全面推進(jìn)依法行政，把各項(xiàng)法律制度貫徹落實(shí)到政府工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，才能走出一條科學(xué)發(fā)展的新路子；只有著力從制度上規(guī)范行政權(quán)力行使，在實(shí)踐中確保行政權(quán)力真正為人民服務(wù)，才能把最廣大人民群眾的根本利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好。同時(shí)，建設(shè)法治政府又是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本保障。建設(shè)法治政府，就是要求我們進(jìn)行制度創(chuàng)新，不斷健全和完善社會(huì)主義法律體系，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，努力化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和壓力。此外，建設(shè)法治政府與科學(xué)發(fā)展觀在邏輯上具有統(tǒng)一性。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是黨對(duì)發(fā)展問題在認(rèn)識(shí)上的突破性進(jìn)步，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是我黨執(zhí)政理念的一次新的飛躍。以推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府為核心的依法治國(guó)方略則是我們黨治國(guó)理政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安和可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。因此，二者在邏輯上是統(tǒng)一的，建設(shè)法治政府是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本保障和實(shí)現(xiàn)途徑。

（二）建設(shè)法治政府是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要舉措

建設(shè)法治政府是依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的應(yīng)有之義，是依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的核心和關(guān)鍵，也是推進(jìn)依法行政、實(shí)施依法治國(guó)方略的必然要求。[2]“依法治國(guó)”作為一種治國(guó)方略，明確了治理國(guó)家的基本手段是法律手段。在我國(guó)，執(zhí)行法律是所有國(guó)家機(jī)關(guān)的基本任務(wù)，但其中最重要、最關(guān)鍵的執(zhí)行者還是各級(jí)人民政府及其工作部門，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)是一切行政活動(dòng)的直接實(shí)施者，國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使各項(xiàng)行政管理職能是通過各級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體工作來實(shí)現(xiàn)的。政府與人民群眾的關(guān)系、政府在人民群眾中的形象，是通過各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的具體行為體現(xiàn)出來的。從這個(gè)意義上講，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法行政意識(shí)的強(qiáng)不強(qiáng)，直接影響著推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。因此，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行為進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法行政的觀念，實(shí)現(xiàn)制度約束下的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員自覺地依法辦事，是我國(guó)推進(jìn)依法行政的根本條件之一，也是我國(guó)建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。近年來，無論是具有標(biāo)志意義的《湖南省行政程序規(guī)定》，還是緊隨其后的《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》和《法治湖南建設(shè)綱要》等地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)和地方規(guī)章不僅形成了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的“湖南樣本”，同時(shí)也是將依法治國(guó)方略落到實(shí)處的最好體現(xiàn)。

（三）建設(shè)法治政府是推進(jìn)四化兩型的法律保證

推進(jìn)“四化兩型”建設(shè)和法治湖南建設(shè)，是湖南省委、省政府做出的重大戰(zhàn)略決策，也是湖南最閃亮的兩張名片。《湖南省行政程序規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)章的頒行，以及在2010年8 月召開的湖南省委工作會(huì)議上制定的《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的決定》中明確提出的“以建設(shè)‘兩型社會(huì)’作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的方向和目標(biāo)”，“以新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化為基本途徑”的發(fā)展戰(zhàn)略，為湖南強(qiáng)力推進(jìn)法治政府建設(shè)和“四化兩型”建設(shè)提供了強(qiáng)大動(dòng)力和法制保障。上述做法表明：一是法治政府建設(shè)有效提升了科學(xué)決策水平，為“四化兩型”建設(shè)指明了正確的發(fā)展方向。堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策，是做好政府工作的重要前提。近幾年來，我省全面貫徹落實(shí)重大行政決策程序規(guī)定，把組織公示和舉行聽證會(huì)、部署落實(shí)專家論證、強(qiáng)化決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，作為政府一系列重大決策部署的前置性條件，同時(shí)，按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立并落實(shí)決策責(zé)任追究制度。以此破解“人治思維”，進(jìn)一步提高行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。實(shí)踐證明，依法科學(xué)民主的決策方式，為“四化兩型”建設(shè)指明了正確的發(fā)展方向。二是法治政府建設(shè)有效提升了政府的行政效能，為“四化兩型”建設(shè)提供了力量支持。提高服務(wù)型政府行政效能，是法治政府建設(shè)和法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)“四化兩型”建設(shè)的客觀需要。三是法治政府建設(shè)有效提升了依法行政工作整體水平，為“四化兩型”建設(shè)營(yíng)造了可預(yù)期的良好法治環(huán)境。

（四）建設(shè)法治政府是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要條件

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必然引起全民性利益格局的重大調(diào)整，引發(fā)大量社會(huì)問題和矛盾，這就要求我們著力解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性根本性基礎(chǔ)性問題，深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，更加強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，不斷完善和創(chuàng)新化解社會(huì)矛盾的政策和法律機(jī)制。同時(shí)，要深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，切實(shí)解決好新形勢(shì)下突出的流動(dòng)人口服務(wù)管理、特殊人群幫教管理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)管理和社會(huì)組織管理服務(wù)等問題，不斷健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理法律體系。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，將更加引起社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，這又要求我們進(jìn)一步完善維護(hù)公平正義的政策法律機(jī)制，大力推進(jìn)收入分配、城鄉(xiāng)發(fā)展、教育醫(yī)療等領(lǐng)域的公平正義，進(jìn)一步提高國(guó)家機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的能力和水平。近幾年來，湖南在建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政方面，進(jìn)行了一系列積極探索和大膽實(shí)踐，主要是在提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力，探索地方行政立法，堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，全面推行政務(wù)公開，大力推進(jìn)政府工作流程再造，強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)，依法化解社會(huì)矛盾糾紛，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和督促檢查等方面均有新突破。這些成績(jī)的取得，為保障湖南經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，為我省加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。

二 湖南建設(shè)法治政府面臨的突出問題

（一）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，體制障礙尚未徹底消除

30 多年來我國(guó)行政管理體制歷經(jīng)多次改革，取得了很大成就。但是，從目前來看，政企、政資、政事、政社關(guān)系尚未真正理順，政府管理越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象仍然在一定程度上存在，政府部門門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦問題仍然比較突出，政府仍然管了一些不該管、管不了、管不好的事情；一些部門職能職責(zé)權(quán)限不清，條塊分割，職能交叉，權(quán)責(zé)失衡；一些中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)定性不準(zhǔn)，成為營(yíng)利性的“第二政府”；一些事業(yè)單位履行行政職能的問題仍未能得到解決。總體來講，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，行政效率有待提高，形式主義、官僚主義比較突出，腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和領(lǐng)域比較嚴(yán)重。上述體制方面存在的問題，直接影響行政權(quán)力的運(yùn)用，影響行政監(jiān)督、行政問責(zé)制度的落實(shí)，影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保障。出現(xiàn)這種問題的原因還是一個(gè)推進(jìn)改革不力的問題。亦即仍然沿用了過去的方式來推進(jìn)我們的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這種方式通常把它叫做政府主導(dǎo)的發(fā)展方式。

（二）思想認(rèn)識(shí)存在一些誤區(qū)，法制宣傳落實(shí)力度不夠

湖南出臺(tái)的這幾部法規(guī)都是站在法治前沿，緊跟法治路線，其順利實(shí)施必然能約束行政權(quán)力，使政府工作依法開展，使民眾權(quán)利得到最大保障。這需要各方面的積極努力和大力宣傳。如《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》正式出臺(tái)后，相關(guān)部門單位作了一些宣傳、報(bào)道和培訓(xùn)，但收效甚微。2011 年9 至12 月，據(jù)412 人的隨機(jī)調(diào)查，80%的干部群眾不知道出臺(tái)了這一規(guī)章，其余20%的干部群眾對(duì)新規(guī)也了解不多；在省直機(jī)關(guān)處級(jí)干部班42 人調(diào)查表明，42%的人知道我省出臺(tái)了《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，18%的單位組織學(xué)習(xí)過該規(guī)定；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)班96 人調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有12%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)知道我省出臺(tái)了該規(guī)定。這說明法規(guī)宣傳貫徹有從省直機(jī)關(guān)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的遞減趨勢(shì)，無疑會(huì)對(duì)湖南“法治政府”建設(shè)中有關(guān)規(guī)章的貫徹落實(shí)帶來很大的阻力。近些年來，我省注重普法學(xué)習(xí)和宣傳工作，省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織編寫了湖南省“五五”、“六五”普法系列讀本，并每年組織了閉卷或開卷考試。今年3 月12 日我們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)班48 人調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，31%的人知道我省出臺(tái)了《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》（這說明今年初全省的普法考試擴(kuò)大了該規(guī)定的知曉度），不到7%的人知道12345 是求助電話，單位組織學(xué)習(xí)過該規(guī)定的為0；我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位考試前做好了標(biāo)準(zhǔn)答案，人手一份，帶考場(chǎng)抄一遍，這往往使考試流于形式，沒起到應(yīng)有的學(xué)習(xí)督促作用。考試結(jié)果如何反饋不夠，考試好壞對(duì)個(gè)人沒有激勵(lì)約束作用。今年初普法考試時(shí)，省直機(jī)關(guān)對(duì)處級(jí)以上干部采取集中考試、統(tǒng)一監(jiān)考、考題變動(dòng)等辦法，收到了一定效果。

（三）行政執(zhí)法問題仍然突出，不作為亂作為現(xiàn)象猶在

“干事創(chuàng)業(yè)，關(guān)鍵在人”。湖南“法治政府”建設(shè)最大阻力應(yīng)當(dāng)說還是來自于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。公務(wù)員掌握著大量公共資源，部分公務(wù)員把黨和人民賦予的職權(quán)，把自己的地位、影響和工作條件，看成是自己的所謂既得利益，撈取不合理的、非法的私利；其群眾觀念、服務(wù)理念、政策法紀(jì)意識(shí)淡薄，對(duì)群眾疾苦不聞不問，見困難就縮，見問題就推，見矛盾就躲；有的執(zhí)法人員亂執(zhí)法、濫執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，少數(shù)執(zhí)法人員知法犯法、執(zhí)法尋租、執(zhí)法謀利、貪贓枉法，個(gè)別執(zhí)法人員甚至充當(dāng)“黑惡勢(shì)力”的“保護(hù)傘”；違法違紀(jì)、失職瀆職、執(zhí)法不作為亂作為問題在一些地方和部門比較突出，違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)、處罰過輕、以罰代刑現(xiàn)象比較普遍，在食品安全、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等領(lǐng)域危害公共安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的一些嚴(yán)重違法行為得不到及時(shí)制止和嚴(yán)厲懲處，執(zhí)法中的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義問題在近幾年依然存在；對(duì)執(zhí)法行為的程序約束機(jī)制不健全，執(zhí)法自由裁量權(quán)過大，致使處罰的結(jié)果畸輕畸重顯失公平的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；[3]行政執(zhí)法部門的一些公務(wù)員“索、拿、卡、要”等行為較為突出，有的甚至胡亂作為，嚴(yán)重影響政府形象。他們依據(jù)的不是政策和制度，不是程序和規(guī)則，不是黨紀(jì)和國(guó)法，而是個(gè)人意志和個(gè)人好惡，關(guān)系和門路，貪念和私欲。一事當(dāng)前，不是先考慮群眾利益，而是先為自己和子女、親屬著想，先為自己所屬的小團(tuán)體著想，而把人民群眾的利益、黨和國(guó)家的利益拋在了腦后，導(dǎo)致以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、驕奢淫逸、貪贓枉法等行為發(fā)生。

（四）行政問責(zé)缺少制度安排，一些干部人治色彩較濃

目前，我國(guó)問責(zé)路徑比較單一，通常都是“上問下”，也就是上級(jí)對(duì)下級(jí)問責(zé)。在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)責(zé)任事故發(fā)生之后，“誰(shuí)是負(fù)責(zé)人，就找誰(shuí)”是人們的慣性思維。在一些地方的問責(zé)規(guī)定和問責(zé)實(shí)踐中，也都把責(zé)任指向了行政首長(zhǎng)。中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為：“根據(jù)責(zé)任行政的原則，任何一個(gè)行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時(shí)，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。也就是說，上至行政首長(zhǎng)，下至一般行政公務(wù)人員，只要有行政失當(dāng)行為，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對(duì)象。”因此，如果把數(shù)量眾多的一般公務(wù)人員排除在問責(zé)對(duì)象之外，顯然不利于對(duì)行政權(quán)力的有效制約。應(yīng)該注意的是，在一個(gè)單位，究竟是黨委書記負(fù)責(zé)，還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)？目前沒有透明合理的判斷依據(jù)。這就需要形成規(guī)范統(tǒng)一的制度安排。[4]在過去的一些地方問責(zé)中，行政問責(zé)名義上是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而實(shí)際上只追究分管副職領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。致使行政問責(zé)制在一些地方演變成了副職負(fù)責(zé)制，這就偏離了行政問責(zé)制的本意。此外，我們一些干部有按文件辦事的工作習(xí)慣，說明了社會(huì)生活中人治大于法治的問題，干部在工作中更多的是按領(lǐng)導(dǎo)意志辦事，而不是依法行政、依法辦事，鞭笞了官本位意識(shí)是法治政府建設(shè)的桎梏。一些領(lǐng)導(dǎo)干部人治特征明顯，習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令，缺乏法治的常識(shí)，至今還抱著管制型政府的理念，比如出現(xiàn)的暴力拆遷、強(qiáng)制管理就是典型的體現(xiàn)；湖南正處于社會(huì)矛盾的多發(fā)期，要兼顧各類型的群體，處理不好將會(huì)阻礙湖南的法治建設(shè)。

（五）既存在行政權(quán)力部門化，也存在部門權(quán)力利益化

“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)比較普遍的現(xiàn)象。立法的本質(zhì)，是調(diào)整不同利益群體的訴求，完善社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。如果不改變“部門利益法制化”的傾向，將難以達(dá)到應(yīng)有的立法目的。目前我國(guó)的行政立法中，最大的缺失在于，一些行政機(jī)關(guān)既是法律法規(guī)的制定者，又是執(zhí)行者。既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，立法者與執(zhí)法者的雙重身份集于一身，導(dǎo)致法律產(chǎn)生傾斜，以至于為了部門利益，不惜侵犯公眾利益和法律尊嚴(yán)。不同的人，由于所處的地位不同、職業(yè)不同、教育背景不同等原因，會(huì)使他們各懷不同的利益訴求。立法的過程就是多方利益的博弈過程。在理想的狀態(tài)下，不同的利益群體，通過博弈、對(duì)價(jià)、妥協(xié)、讓步，最終尋求到一個(gè)兼顧各方利益的均衡點(diǎn)。同時(shí)，立法本身又是一個(gè)重新分配社會(huì)資源的過程，在分配中，如果只有一部分利益相關(guān)者站在自己的立場(chǎng)上發(fā)言，那么另外一部分利益相關(guān)者的權(quán)益，就有可能受損甚至被剝奪。之所以產(chǎn)生“部門利益法制化”，就在于一些法律法規(guī)的制定過程中，除立法者本身外，其他利益群體并未參與其中，甚至表達(dá)自己的利益訴求的機(jī)會(huì)也沒有。實(shí)際上，不僅是立法，在政策制定等諸多方面，民眾的廣泛參與和話語(yǔ)權(quán)都是保證平等權(quán)利的基礎(chǔ)。我們常常看到，在一些政策決策過程中，受影響最直接者，往往是不具備發(fā)言權(quán)的群體，他們實(shí)際上處于失語(yǔ)狀態(tài)，幾乎沒有機(jī)會(huì)表達(dá)自身意愿，維護(hù)自身利益，更別說爭(zhēng)取平等權(quán)利了。權(quán)利缺失必然導(dǎo)致利益受損。尊重民意，其實(shí)就是尊重老百姓的不同意見，尊重和服務(wù)于他們合理的利益訴求，在制定政策與立法過程中，讓老百姓充分參與其中，使他們?cè)诶娌┺牡奈枧_(tái)上，理直氣壯地為捍衛(wèi)自身的權(quán)益。

（六）有些政府部門與民爭(zhēng)利，過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)力度不減

按照財(cái)政學(xué)原理，國(guó)家手中的財(cái)富最終要通過各級(jí)政府部門來支配使用，當(dāng)前，一個(gè)突出的問題是，一些政府部門已演變成為一個(gè)與民爭(zhēng)利的利益集團(tuán)，它們依靠手中的權(quán)力可以輕易獲得超常規(guī)利益，使得一部分國(guó)家財(cái)富以各種渠道或公開或秘密地變成了自己的財(cái)富。國(guó)富即意味著政府部門擁有更多的財(cái)富分配權(quán)，由于將管理者的“有形之手”與市場(chǎng)的“無形之手”相比，效率上總是不占優(yōu)勢(shì)，因此，過多的社會(huì)財(cái)富通過政府之手進(jìn)行二次分配并不是一件好事情。我國(guó)各級(jí)政府之所以長(zhǎng)期存在著難以遏制的投資沖動(dòng)，一方面是為了追求自身政績(jī)表現(xiàn)的內(nèi)在需要外，另一方面也是為了使其手中擁有更多的社會(huì)財(cái)富，而正是這數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的財(cái)政收入為各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)投資沖動(dòng)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。盡管這種投資沖動(dòng)帶來了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和就業(yè)的增加，但同時(shí)也不同程度地導(dǎo)致了產(chǎn)能的過剩，產(chǎn)能過剩的尖銳矛盾導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為，當(dāng)我們?cè)谥v述中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的經(jīng)濟(jì)學(xué)故事的時(shí)候，還應(yīng)該冷靜地看到，中國(guó)20 世紀(jì)末初步建立起來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還很不完善，主要表現(xiàn)為國(guó)家部門仍然在資源配置中起著主導(dǎo)作用，主要包括：盡管國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民生產(chǎn)總值中并不占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，然而它仍然控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，國(guó)有企業(yè)在石油、電信、鐵道、金融等重要行業(yè)中繼續(xù)保持壟斷地位；各級(jí)政府掌握著土地、資金等重要經(jīng)濟(jì)資源流向的巨大的支配權(quán)；現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的法治基礎(chǔ)尚未完全建立，各級(jí)政府的官員手中有著很大的自由裁量權(quán)，通過直接審批投資項(xiàng)目、設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可、對(duì)價(jià)格進(jìn)行管制等手段對(duì)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行頻繁的直接干預(yù)。[5]這些問題表明，我們離法治政府的要求還有不小距離。

三 湖南建設(shè)法治政府的對(duì)策思考

實(shí)現(xiàn)湖南法治，建設(shè)法治政府，有三個(gè)重要方面：一是提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念；二是完善法律的條件；三是優(yōu)化法治環(huán)境。此外，湖南法治政府建設(shè)還可從以下幾方面著力。

（一）轉(zhuǎn)變職能，科學(xué)發(fā)展

面對(duì)國(guó)務(wù)院提出全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的目標(biāo)，政府職能的轉(zhuǎn)變提到了一個(gè)新的高度，為此，要在解決現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持老百姓自己能夠解決的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的以及社會(huì)組織能夠自我管理的，政府可以不必干預(yù)的準(zhǔn)則。為轉(zhuǎn)變政府職能，法治政府應(yīng)建立有限政府、透明政府、誠(chéng)信政府和效能政府的基本理念。政府職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是：政府管理由微觀向宏觀，由直接向間接轉(zhuǎn)變；政府管理的重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)向社會(huì)管理與公共服務(wù)職能；政府的政治管理要合理劃分各級(jí)政府的職能和權(quán)限，有效解決政府內(nèi)部的權(quán)限沖突。此外，政府職能轉(zhuǎn)變還應(yīng)堅(jiān)持貫徹公開原則、聽證原則、高效便民原則、監(jiān)督原則、正當(dāng)程序原則和公眾參與原則等。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，也需要法治的保障。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是湖南“十二五”規(guī)劃的主線，是我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式說到底還是一個(gè)體制機(jī)制問題，必然要觸及各個(gè)方面深層次利益關(guān)系的深刻調(diào)整，在解決當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾方面，在解決市場(chǎng)逐利和經(jīng)濟(jì)外部性的關(guān)系方面，既需要智慧和膽識(shí)，更需要有法律的介入或強(qiáng)制。[6]因此，加快建設(shè)法治政府是有效實(shí)施宏觀調(diào)控，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然要求。

（二）輿論先行，廣泛宣傳

毛澤東說過：凡是需要群眾參與的工作，如果沒有群眾的自覺和自愿，都會(huì)流于形式而失敗。出臺(tái)施行湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章，是湖南公共管理、社會(huì)生活中的一件大好事，需要全省干部群眾的充分認(rèn)識(shí)、理解、參與和支持。一要高度重視新聞媒體的作用，利用大眾傳媒加強(qiáng)湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章的輿論引導(dǎo)和宣傳教育，如在黨報(bào)黨刊（如湖南日?qǐng)?bào)）、網(wǎng)站（如紅網(wǎng)）、廣播（如湖南廣播電臺(tái)）、電視（如湖南衛(wèi)視）等開辟專欄，以“全心全意為人民服務(wù)”為核心價(jià)值觀，營(yíng)造“以服務(wù)人民為榮，以背離人民為恥”的社會(huì)氛圍，達(dá)到思想和行動(dòng)上的統(tǒng)一。二要充分發(fā)揮基層城鄉(xiāng)社區(qū)組織的作用，通過標(biāo)語(yǔ)、宣傳單、板報(bào)等方式，用通俗易懂的語(yǔ)言、喜聞樂見的形式，多渠道、全方位加強(qiáng)宣傳。三要注重宣傳的系統(tǒng)性和實(shí)效性。湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章其內(nèi)容涵蓋政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)中的服務(wù)內(nèi)容和具體要求，要廣泛動(dòng)員理論工作者和實(shí)際工作者參與宣傳，將理論研究和實(shí)務(wù)操作結(jié)合起來，把這些內(nèi)容講深講透、講出實(shí)效。

（三）培訓(xùn)跟進(jìn)，加強(qiáng)教育

全省各級(jí)機(jī)關(guān)與公職人員是《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》執(zhí)行的主體，對(duì)其進(jìn)行教育培訓(xùn)是推動(dòng)湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章貫徹落實(shí)的有力手段，要著力培養(yǎng)公職人員的服務(wù)意識(shí)，提升其服務(wù)知識(shí)和技能。首先，要廣泛動(dòng)員。通過下發(fā)文件和召開電視電話會(huì)議等形式，動(dòng)員全省各級(jí)各部門進(jìn)行工作部署，要求將湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章的學(xué)習(xí)落實(shí)擺到重要的日程上，融入到具體的工作中。其次，要突出重點(diǎn)。通過黨校行政學(xué)院專題研討班和主體班培訓(xùn)、講師團(tuán)宣講等形式，深度解讀湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章，重點(diǎn)對(duì)全省各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行培訓(xùn)，使其充分認(rèn)識(shí)到湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章的重要性和緊迫性，并能在貫徹落實(shí)湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章中發(fā)揮先鋒模范作用。最后，要全面推進(jìn)。盡快組織編寫湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章干部學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本，確保全省各級(jí)公務(wù)員人手一冊(cè)，各單位要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章內(nèi)容、深刻把握湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章的實(shí)質(zhì)和要求，并聯(lián)系實(shí)際提出單位和個(gè)人實(shí)施湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章的行動(dòng)方案。

（四）制度配套，注重實(shí)效

做好湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章的制度配套，出臺(tái)一些相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，才能產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效果。一是建立服務(wù)承諾制。全省各級(jí)各部門、各單位要認(rèn)真對(duì)照湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章要求，緊密結(jié)合自身實(shí)際，盡快向社會(huì)作出服務(wù)承諾，明確各自服務(wù)的內(nèi)容，接受社會(huì)的全方位監(jiān)督。二是建立信息公開制。要嚴(yán)格按照政府信息公開條例規(guī)定的內(nèi)容、程序和方式，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開政府信息，包括公共財(cái)政預(yù)決算特別是群眾關(guān)注度很高的“三公經(jīng)費(fèi)”的使用情況，各級(jí)人事任免信息，確保公民的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是建立公眾參與制。要拓寬公眾參與渠道，保障公眾參與權(quán)利（其中選舉權(quán)、評(píng)議權(quán)等）；要加強(qiáng)民調(diào)中心的建設(shè)，建議省政府專題研究民調(diào)中心的建設(shè)，加大群眾評(píng)議在黨委政府工作及領(lǐng)導(dǎo)干部考核中的權(quán)重；民調(diào)過程中需紀(jì)檢、監(jiān)察等部門全程參與監(jiān)督，以確保民調(diào)結(jié)果客觀公正；要建立公務(wù)員考核評(píng)價(jià)體系，擴(kuò)大群眾評(píng)價(jià)權(quán)重，采取全方位量化評(píng)價(jià)方法，即將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)（權(quán)重30%）、同級(jí)評(píng)價(jià)（權(quán)重10%）、下級(jí)評(píng)價(jià)（權(quán)重20%）、服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)（權(quán)重40%）結(jié)合起來，量化考核計(jì)分，按由高到低確定等級(jí)，并將考核結(jié)果與獎(jiǎng)金分配、評(píng)先推薦、培養(yǎng)培訓(xùn)、職務(wù)晉升等掛鉤。四是建立督促檢查制。為了保證湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章的貫徹落實(shí)，必須強(qiáng)化督促檢查手段，實(shí)行跟蹤督查，確保政令暢通。五是建立責(zé)任追究制。應(yīng)完善問責(zé)制度，研究制定公務(wù)員具體的崗位職責(zé)說明書，對(duì)亂作為和不作為追究責(zé)任；應(yīng)更及時(shí)在單位網(wǎng)站等媒體公布各崗位責(zé)任人該承擔(dān)的責(zé)任、失職的處罰方式，讓全社會(huì)公民參與監(jiān)督，防止問責(zé)流于形式；要注重接受社會(huì)輿論和人民群眾的監(jiān)督，建立群眾依法對(duì)違背湖南“法治政府”有關(guān)規(guī)章要求的行為舉報(bào)有獎(jiǎng)的制度，并保護(hù)舉報(bào)群眾利益不受侵犯。

（五）依法行政，依法決策

推進(jìn)“四化兩型”建設(shè)，加快湖南科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，牢牢把握原則方向，不斷研究新情況、解決新問題，切實(shí)增強(qiáng)工作的針對(duì)性和有效性，扎扎實(shí)實(shí)辦好自己的事情，始終堅(jiān)持依法辦事，重視教育引導(dǎo)，做好群眾工作，注重工作策略，講究工作方法。針對(duì)我省建設(shè)“法治政府”工作中出現(xiàn)的問題，筆者建議，全省各級(jí)黨委、政府要切實(shí)增強(qiáng)法治觀念，堅(jiān)持依法決策、依法行政、依法治理，更多地運(yùn)用法律手段調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、查處違法犯罪活動(dòng)，切實(shí)做到一切工作都要于法有據(jù)、程序正當(dāng)；要教育引導(dǎo)群眾擺正個(gè)人利益與國(guó)家利益、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、少數(shù)人利益與多數(shù)人利益的關(guān)系，教育引導(dǎo)群眾明確合理訴求與不合理要求的界限，教育引導(dǎo)群眾合理訴求也要以理性合法方式表達(dá)；要注重把握規(guī)律、積累經(jīng)驗(yàn)，學(xué)會(huì)運(yùn)用政治智慧解決問題。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督，健全體制

“只有讓人民來監(jiān)督，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”人們對(duì)毛澤東主席的這句話并不陌生。“沒有人民的監(jiān)督，政府便會(huì)蛻化變質(zhì)，人民是自己政府唯一可靠的看守人。”美國(guó)總統(tǒng)杰斐遜說得一針見血。所以，推進(jìn)依法行政，建設(shè)“法治政府”，必須充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。省市縣各級(jí)政府要在自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督的同時(shí)，更加注重接受社會(huì)輿論和人民群眾的監(jiān)督。要完善群眾舉報(bào)投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾對(duì)行政行為實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利。要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，及時(shí)依法做出處理；對(duì)社會(huì)影響較大的問題，要及時(shí)將處理結(jié)果向社會(huì)公布。對(duì)打擊、報(bào)復(fù)檢舉、曝光違法或者不當(dāng)行政行為的單位和個(gè)人的，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。很顯然，內(nèi)部監(jiān)督是必需的，權(quán)力制衡也是必要的。權(quán)力運(yùn)行陽(yáng)光化，健全公眾監(jiān)督的制度性平臺(tái)，同樣不可或缺。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須以我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的建立健全和完善為前提。

總之，湖南“法治政府”建設(shè)不是一蹴而就的事情，需要一個(gè)艱難的過程，在這個(gè)過程中，既不能認(rèn)為政府法治萬(wàn)能，也不能認(rèn)為法治政府無為。湖南是一個(gè)人口和文化資源大省，改變?nèi)藗兊挠^念、法治的普及程度、行政體制的改革等問題都需要經(jīng)歷一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程，因此需要我們堅(jiān)持不懈的努力和大膽勇敢的突破。

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