論法治政府建設的價值取向

杜飛進

(人民日報社政治文化部，北京 100733)

論法治政府建設的價值取向

杜飛進

(人民日報社政治文化部，北京 100733)

法治政府作為現代政治文明的重要載體，既具有國際相關性，又具有國情特殊性。法治政府建設中的價值取向決定著政府的類型和功能——不同的價值取向不僅會導致不同的政府結構和行政模式，而且會影響法治政府建設的成敗，影響我國社會主義現代化建設的進程。以當今世界的時代潮流和各國民主法治的正反經驗為依據，結合我國的特殊國情和發展階段，我國在推進依法行政、建設法治政府的過程中，應當堅持有限行政、誠信行政、服務行政和責任行政的價值取向。

法治政府建設;行政價值取向;有限行政;誠信行政;服務行政;責任行政

改革開放以來，我們黨在領導中國人民建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家的進程中，不僅確立了依法治國、建設社會主義法治國家的理念，而且確定了依法行政、建設法治政府①本文中的政府內涵不是廣義上的“大政府”，即包括立法機關、國家元首、行政機關、司法機關等要素的國家機構的總體，而是狹義上的“小政府”，即行政機關。的方針，開始了“建設什么樣的政府、怎樣建設政府”的積極探索。②2004年3月，頒布《全面推進依法行政實施綱要》，第一次以國務院文件形式提出10年建設法治政府的目標;2008年5月，發布《關于加強市縣政府依法行政的決定》，全面啟動法治政府建設;2010年11月，提出《關于加強法治政府建設的意見》，明確當前和今后一個時期推進法治政府建設的重點任務。法治政府建設中的價值取向決定著政府的類型和功能，即不同的價值取向不僅會導致不同的政府結構和行政模式，而且會影響法治政府建設的成敗，影響我國社會主義現代化建設的進程。根據當今世界的時代潮流和各國民主法治的正反經驗，結合我國的特殊國情和發展階段，我國在推進依法行政、建設法治政府的過程中，應當堅持有限行政、誠信行政、服務行政和責任行政的價值取向。

一、有限行政:法律無明確規定的權力，政府不得行使

早在20世紀初行政學誕生之際，美國學者古德諾就從政治與行政相分離的角度提出了政府是有限度的觀點。他說:“如果希望國家所表達的意志得到執行，并從而成為一種實際行為規范的話，則這一功能必須置于政治的控制之下。”［1］有限行政是基于對國家經濟社會發展效率最大化的自覺追求，具體體現為以下五個方面:

一是道德限度。尊重個人權利和社會公共利益，是政府必須遵守的一種“道德法則”，它是政府行為限度的“絕對命令”［2］。這是確定政府行為限度的內在約束力。其中包括:(1)需要限度。政府是基于公共利益的需要而產生的，因此政府的一切行為必須以滿足人民的需要、維護公共利益為依歸，不得以維護社會公共權力為借口，隨意踐踏公民個人權利。也就是說，與一定階段的社會發展水平相適應，政府行為(社會公共權力)與公民個人權利之間應有特定的“邊界”。(2)公正限度。“公正要人盡自己的義務”［3］，“正義以公共利益為依歸”［4］。行政公正是行政民主程度的重要標志，應成為政府行為的自覺意識和自覺追求;行政公正更是社會、公民對政府的期待，是社會、公民判斷政府行為方式合法與否的基本標準。從行政管理的角度看，政府與社會、公民是一種管理者與被管理者的關系。一般而言，被管理者處于被動和弱勢的地位，管理者公平施政是被管理者維護自身權益不受侵犯的內在要求。

二是法律限度。這是確定政府行為限度的外在約束。政府權力來自人民的授予，而人民規定政府權力的最基本方式就是人民通過選出的代表組成國家機關進行立法，以法律明確規定政府的職權，使政府權力獲得合法性。因此，“合法”是政府行為的必要界限——政府權力僅限于法律明確規定的范圍(政府不得行使法律無明確規定的權力)，而且政府權力的行使必須依照法律規定的程序和方法。孟德斯鳩從政治社會中公民政治自由的角度，為政府行為劃定了邊界:“自由僅僅是:一個人能夠做他應該做的事情，而不被強迫去做他不應該做的事情。”［5］如何保持這樣的自由呢?只有當“國家的權力不被濫用的時候才可能”。政府不應強迫公民去做他不應該做的事，而應保護公民去做他應該做的事。正如弗里德曼所說的，無限政府不能推動文明的進步，“不管是建筑還是繪畫，科學還是文學，工業還是農業，文明的巨大進展從未來自集權的政府”。“為了保護我們的自由，政府是必要的;通過政府這一工具，我們可以也才能保護自己的自由;然而，由于權力集中在當權者的手中，它也是自由的威脅。”［6］

三是能力限度，即政府在技術上是否有能力滿足社會需求。如果有能力，政府就有了滿足特定需求的責任能力，就可以承擔此項職責;如果沒有能力，政府就沒有滿足特定需求的責任能力，就可能好心辦壞事，這時政府最好不要貿然干預。

四是經濟限度。如果政府在技術上有能力來滿足社會需求，其他社會組織或市場也有能力滿足這一需求，那么就有一個成本收益比較的問題。也就是說，如果政府能夠以較低的成本滿足特定需求，則可由政府承擔這方面的責任;如果政府不能以較低的成本滿足社會需求，那么政府就不應承擔這方面的責任，而由能夠以較低成本滿足社會需求的社會組織或市場來承擔這方面的責任。

五是生態平衡限度。現代行政系統及其外部環境已經構成一個生態系統。行政系統是一個處于外部諸多因素中的開放系統，是社會大系統中的一個子系統。由于社會的政治、經濟、文化等因素不斷變遷，環境對政府的要求和期望也不斷發生變化，從而必然引起政府內部各分系統的變化。行政系統只有通過與外部環境的輸入、輸出而適應環境的重大變遷，才能達到與新環境之間的新平衡。因此，政府行為必須能夠保持行政系統與社會系統之間的平衡，保證政府、市場與社會之間的協調運行，從而為政府行為提供準確方向和持續動力。如果政府行為不能維持系統的生態平衡，那么政府就不應承擔這方面的責任。否則，超越了特定的界限，就會破壞系統的生態平衡，從而使社會系統陷入混亂之中。制約政府行為限度的外部環境主要是政治、經濟、文化環境。人是政府系統的主體，同時又是一定文化環境的產物。所以，一定的文化背景、意識形態以及各種思想、觀念、心理、理論等都會影響作為政府主體的人的思想和行為模式，進而影響到政府行為的限度。

按照憲政標準、法治原則和效率原則，有限行政首先體現為功能有限。政府應在社會主義市場經濟條件下正確協調自身作為市場參與者和調節者雙重角色的關系，自覺堅持有所為、有所不為的原則，堅決摒棄“政府萬能論”。法律至上原則要求權力在法律授予的基礎上依法行使，否則，便是對法律權威的莫大侵害，對公民權利、自由的莫大威脅［7］。

功能的實現依托于職能的設計。職能，即從政府對社會的功能中具體分化出來的下位階范疇。功能的有限決定著職能的有限。政府的職能主要包括統治與社會公共管理兩種職能。我國現行憲法對“一府兩院”所作的制度設計本身就表明政府的職能是有限的，黨對軍隊的絕對領導原則也是政府統治職能有限性的證明。至于社會公共管理職能的有限性，在《全面推進依法行政實施綱要》中有明確的要求:“依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”［8］現代法治的制度設計特別強調，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是唯一的機構，在政府之外，還應當有一些準自治的、半自治的和自治的機構去承擔公共管理的職能［9］。正如黨的十六屆四中全會指出的，加強和創新社會管理，必須“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。《全面推進依法行政實施綱要》還指出:“要加強對行業組織或者中介機構的引導和規范。”［8］而這些行業組織或者中介機構，就屬于承擔著一定公共管理職能的機構，就有社會協同、公眾參與的功能。

職能的實現離不開職權。職權是依照憲法、法律的明文規定對符合條件的主體授予的公共權力。有限的職能決定有限的職權。職能的主體是政府或政府的某一部門，但職權只屬于某一部門或是具體的行政職位。職權有限是行政法越權無效原則的鮮明體現。越權無效原則的基本含義是:行政機關必須在法定權限范圍內行為，一切超越法定權限的行為不具有公定力、確定力、約束力和執行力［10］。因此，《全面推進依法行政實施綱要》明確規定:“行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托，不得行使行政執法權;要清理、確認并向社會公告行政執法主體;實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的不得從事行政執法工作。”［8］

在功能、結構、職能、職權均有限時，職責的承擔才是具體和現實的，因而也是有限的。職責的有限指的是法律規定的對象范圍有限和主體范圍有限。對象范圍有限即對什么事負責，主體范圍有限即什么人對這件事負責。這里的主體是指行政機關及其工作人員。從嚴格的學理上講，政府的職責包括決策、執法、執法過錯責任追究和政府投資責任追究等。《全面推進依法行政實施綱要》的“權責統一”、“有權必有責”中的“責”指的也是職責:“行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。”［8］

有限行政意味著政府在以法律為核心的制度規制下逐漸淡出市場角逐，使市場價值得以回歸，效率原則得到強調。而當效率原則得以實現時，有限政府才真正成為有效政府。因此，有效政府是有限政府邏輯演進的結果。此外，有限行政的概念涵蓋了制度約束和規制政府的整個過程。以制度特別是憲政標準和效率目標來規制政府，既克服了無限政府的諸多積弊與不足，又在不斷地擠壓政府的存在空間，以至“有限政府在處理自身與市場的關系時，必須遵守市場優先①市場優先，即市場先于政府是有限政府的基礎，作為擴展秩序的市場延伸到哪里，政府的范圍就應該收縮到哪里。的原則”［11］。正如《全面推進依法行政實施綱要》指出:“行政機關應當根據經濟發展的需要，主要運用經濟和法律手段管理經濟，依法履行市場監管職能，保證市場監管的公正性和有效性，打破部門保護、地區封鎖和行業壟斷，建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。要進一步轉變經濟調節和市場監管的方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。”［8］政府要內在地喚起自我約束的“道德律”，由此，政府開始從外在包裹中得以“破殼”，自我意識得以崛起，誠信政府得以孵化。

二、誠信行政:掙脫外在束縛，尋求自立自覺

誠信是一項基本的道德原則，也是一項基本的法律原則。該原則最初是民法領域的“帝王條款”，后來被移植到了公法領域。在德國，法律已非常明確地將誠信原則作為其行政法的基本原則。我國現階段社會信用體系不健全，政府信用的危機更是在其中起到了推波助瀾的作用，因而在建設法治政府的過程中確立誠信行政的價值取向，不僅十分必要，而且至為迫切。

誠信行政是法治政府內在維度的思維具象，它不同于外在維度的有限行政。康德有言:“就這些自由法則僅僅涉及外在的行為和這些行為的合法性而說，它們被稱為法律的法則。可是，如果它們作為法則，還要求它們本身成為決定我們行為的原則，那么，它們又被稱為倫理的法則。如果一種行為與法律的法則一致就是它的合法性，如果一種行為與倫理的法則一致就是道德性。前一種法則所說的自由，僅僅是外在實踐的自由;后一種法則所說的自由，指的是內在的自由，它和意志活動的外部運用一樣，都是為理性的法則所決定的。”［12］可見，有限行政遵守的是法律的法則，即要求政府符合一定的憲政標準和效率目標，它所追求的是政府外在實踐的自由;誠信行政須符合倫理的法則，秉持道德性，實現內在的自由。有限行政是受動的，而誠信行政是主動的。誠信行政的主動性表現為政府懷抱“無信不立”的信念，努力掙脫外在束縛，尋求自立自覺的主動出場。

誠信行政是基于對政府功能的自我意識，主要表現為政府意識到自己本質上是社會公意，代表的是社會公益。隨著執政理念的轉變，政府在權力分配與使用的過程中樹立了正確的權力觀，即政府應該樹立遵憲守法觀念，為社會做出誠信的表率。誠信行政要求我國政府對內做遵憲守法之表率，對外保持“重友誼、負責任、講信義”的傳統，加強與世界各國的互信與合作，積極參與維護世界和平、促進人類共同發展的行動。

誠信行政的自我意識需要通過自我塑成來加以固化。這里的自我塑成指的是政府在權力運行過程中以主動的姿態、寬容的意識和公平的理念建構一系列自我約束機制——科學民主的立法決策機制、政務公開制度、行政救濟的程序正當制度。政府必須實行依法、科學、民主的立法決策;建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制;改進政府立法工作方法，擴大政府立法工作的公民參與度。參與原則是平等自由原則被運用到由憲法所規定的政治程序的具體體現，所有公民都應有平等的權利來參與制定公民將要服從的法律的制定過程并決定其結果［13］。政治正義層面的參與原則無疑適用于行政立法決策領域。政府鼓勵和保障公民參與的意義在于:可以顯現政府開放、寬容與務實的姿態;可以提高公民政治參與的積極性，培育公民的政治美德;能夠從不同的側面聽取同一決策事件的不同意見，擴大民主和顧及少數人的權利;能夠使不斷運用的政治平衡藝術日益成熟。總之，誠實守信是誠信行政自我塑成的一項基本原則。這一原則不僅在行政執法活動中具有指導性和適用性，而且在行政立法和行政司法領域乃至司法機關裁判行政行為是否合法的行政救濟領域，同樣具有適用性和約束力。其基本要求如下:

一是政府行為具有真實性、公益性和穩定性。政府行為的真實性體現為政府行為真實可靠，政府提供的信息全面、準確、真實。政府行為的公益性體現為政府行為既合法又合理，一切以社會利益和公眾利益為依歸。政府行為的穩定性體現為政府作出的決定和行為具有科學性，能夠保持相對穩定，而要做到這一點，就要求政府依法行政所依之“法”具有穩定性。這一特征要求政府的行政行為一經做出，即具有確定性;同時，政府要遵守信賴保護原則。政府遵守信賴保護原則是政府獲得信賴的前提和基礎。否則，政府將失去公眾的信賴。

二是政府必須是透明的，因為透明是政府取得民眾信賴的條件，也是預防政府腐敗的重要手段和制度安排。誠信行政也必須是“透明行政”和“陽光行政”。首先，它要求實行政務公開——行政機關公開信息必須及時、全面、準確和真實，而公民有權查閱政府公開的所有信息。其最為根本的是推行政府信息公開制度。這有助于保障公民知情權，使公眾熟悉政府的辦事程序，防止政府腐敗，增強公眾對政府的信任，也有助于公眾更方便地與政府打交道，降低公眾的辦事成本，更有助于實現公平、公正，促進社會的和諧穩定。其次，它還要求政府做到“言而有信”，維護行政權的確定力，保護行政相對人的信賴利益。行政權的確定力是指已生效的行政行為對行政主體和行政相對人具有不受任意改變的法律效力，即非因法定事由并經法定程序后不得撤銷、變更。行政權的確定力是行政信賴保護原則的內在要求。所謂行政信賴保護原則，是指當個人對行政機關作出的行政處分已產生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而應得到保護時，行政機關不得撤銷這種信賴利益，或者如果撤銷就必須補償其信賴損失［14］。《行政許可法》在我國首次以法律形式確立了行政領域的誠實信用、信賴保護原則。《全面推進依法行政實施綱要》也體現了這種精神:“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”［8］這種補償就是“‘有權利，必有救濟’原則”在行政救濟中的具體體現，是對已破壞的公平的修補。

可見，行政救濟①“行政救濟是公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為造成自己合法權益的損害，請求有關國家機關給予補救的法律制度的總稱，包括對違法或不當的行政行為加以糾正，以及對于因行政行為而遭受的財產損失給予彌補等多項內容。”參見林莉紅《中國行政救濟理論與實務》，武漢大學出版社2000年6月版，第7頁。是保護行政相對人權益和公眾利益的一條重要途徑。在推進誠信行政的過程中，對行政救濟的一條根本性要求就是救濟程序正當。程序正當是程序公開的邏輯使然，也是參與原則價值深化和升華的必然。程序正當包括兩層含義:一是任何人不應該成為自己案件的法官;二是在受到懲罰或其他不利處分前，應為行政相對人提供公正的聽證或其他聽取意見的機會。也就是說，堅持行政救濟的程序正當，就是為了確保案件公正無私地得到處理，受制裁人在懲罰降臨之前有為自己充分辯護或請求他人為自己辯護的機會。因此，《全面推進依法行政實施綱要》申明，要按程序正當的基本要求依法保障行政管理相對人、利害關系人的救濟權。

誠信行政的自我塑成只有輔之以自我評價才能穩固。從本質上說，評價是一種主觀活動，不同的評價主體往往有不同的評價標準，但主觀評價活動總需要以一定的事實為基礎，因而評價標準必然內含許多客觀因素。這些因素正是評價標準的科學性和特定人有一定利益與公共理性的特征表現，其評價標準更是評價主體的價值標準與外部客觀現實之間具體的、歷史的統一。這種統一，主要表現為政府總是傾向于以行政規范的現實化和行政價值目標的實現來評判政府行為，因而政府的自我評價包含規范評價和價值評價兩個層面。規范評價是政府自身以內部監督或者考核制度等方式，運用行政規范對政府自我塑成階段的諸種行為所產生的客觀的事實狀態進行評價。它要求政府行為合法——遵循法律的規定;若沒有法律規定，政府不得作出影響行政相對人或增加其義務的決定。價值評價是根據公平正義和以人為本的科學發展觀的價值標準對自我塑成階段的政府行為作合理性審查。它要求政府行為合理——遵循公平、公正的原則;政府要平等對待行政相對人，不偏私，不歧視，所運用的管理方式必須滿足必要、適當的要求，避免采用損害當事人權益的方式并符合行政行為的目的。合理行政要求政府行為、尤其是行使自由裁量權的行為不僅在形式上要合法，而且在實質上要合理，這才是誠信行政對行政機關活動的最終要求。它強調:一是遵循公平、公正的原則，平等地對待相對人，同類情形同樣處理，不同情形區別對待，不夾帶個人的成見、愛好，在內心無歧視不偏私的狀態下作出決定;二是行政機關運用自由裁量權時，不得違背法律的目的，不應受不相關因素的影響，或基于不相關的考慮作出決定;三是遵循比例原則，做到所采取的措施和手段與法定目的成比例，所采取的措施和手段本身應當必要、適當，在不妨礙實現行政目的的前提下應當采用對當事人權益損害最小的方式。

誠信行政是對有限行政的反思。誠信行政的動力支撐是公開、公平和公正原則。在這個階段，政府由受動轉向主動，由外在進入內在，由他律轉為自律，由效率優先兼顧公平通向追求效率與公平的均衡。法治政府的終極意義則是尋求有限行政與誠信行政之間具體的高度統一，進而要求法治政府更須堅持責任行政。

三、責任行政:實現公平與效率、秩序與正義、公民權利與國家權力以及法治國家與法治社會的統一

責任行政是有限行政、誠信行政的邏輯必然，又是有限行政、誠信行政建設的歸宿。在有限行政階段，對政府的“瘦身”實際上是縮小政府的責任范圍，更有利于責任的落實。“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的，而無論從情感上講還是從智識上講，它也必須與人的能力所及者相適應。”［15］誠信行政則是培養這種情感和增進相應智識的重要途徑。責任行政的普遍目的是由參加組成政府的人民所賦予的，政府正是基于這種普遍目的而承擔責任。責任行政是基于對法治目的的自我覺醒。它不僅把實現公平與效率的統一、秩序與正義的統一、公民權利與國家權力的統一以及法治國家與法治社會的統一作為自己的應有內涵，而且還要求行政機關依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償，從而實現權力和責任的統一。

公平與效率的統一，是人類社會發展的永恒話題，更是作為法治理性統合之靈魂的責任政府建設的價值目標。人們對公平、效率的理解可謂仁者見仁、智者見智，①時下人們對于公平有五種觀點:(1)公平是指社會制度及規則的公正、平等。(2)公平是指收入分配規則的公平。(3)公平包括三個層級:第一級是制度規則的公平、平等;第二級是收入分配制度的公平，即個人向市場提供的生產要素的多少要與獲得的報酬相適應;第三級是收入補償制度的公正，即政府要對個人收入進行合理的補償。這三級內涵是相互聯系的。(4)公平屬于道德范疇。(5)公平是一種主觀感覺、心理平衡，由每一個人作主觀評價。而對于效率，目前人們主要有三種理解:(1)投入產出效率，指資源投入與生產產出之間的比率;(2)帕累托效率，即資源配置效率，指社會資源的配置已達到這樣一種境界，任意一種資源的重新配置都不可能使一個人的福利增加而不使另一個人的福利減少;(3)社會整體效率，指社會生產對提高社會全體成員生活質量、促進社會發展的能力。但通過對公平、效率的考察，至少可以得出這樣六點共識:第一，公平、效率都是關系范疇，存在于一定的社會關系之中，其背后都表現為一定的物質利益。第二，公平、效率都是歷史的、發展的，總是與一定的經濟社會發展相聯系。第三，公平、效率都具有一定的客觀性。它們都與特定的社會經濟結構、文化結構相適應，歸根結底都是由一定的社會生產方式決定的，并且為一定的社會生產方式服務。第四，公平、效率都具有廣泛性。任何社會都需要一系列的制度、規范或規則，而任何制度、規范或規則又都無不從一定程度上決定著社會的公平與否、效率高低。第五，公平、效率都以自身為參照系，因而都體現出“沒有最好，只有更好”的一面。第六，公平、效率的終極價值目標都是人的自由全面發展。實現人的自由全面發展是人類社會進步的終極目標，但這一終極目標的實現，既需要依托效率的不斷提高，又需要依賴社會公平目標的不斷實現。總之，公平與效率是由現實生產關系決定的、不可分離的兩個方面，科學認識現實生產關系與生產力的狀況，不斷更新和調整現實生產關系及其結構和布局，使之有利于生產力的發展，才是正確解決公平與效率矛盾的基礎和出發點。

雖然公平與效率都統一于同一生產關系之中，但二者畢竟體現著不同的價值取向。“從公平的價值形態上看，公平所反映的是人與人之間的關系，它以規范和原則的形式規定了人們活動的范圍、方式，使其與相應的責任和義務聯系起來，保持某種‘應然’的秩序。公平……注意利益和機會上的平均。機會上的均等使同一區域、范圍的人們都享有同等的權利來使用有限的資源。”［16］135“從效率的價值形態上看，效率所反映的是人與物之間的關系，它所追求的在于結果的時效性，即單位時間內的勞動投入能產生出多大的效益。……活動主體更多地關注行為的結果，尋求以較小的投入而獲得較大成果的最佳活動方式。”“由于效率的這種特殊的對物的關注，有可能使效率造成對公平的傷害。”［16］135“公平與效率相互制約意義的擴大會造成兩者之間某種程度的不可通約性，即當行為主體高揚其中一種價值要求時，就會造成另一種價值的必然喪失。”［16］136二者間的不可通約性，決定了公平與效率的矛盾具有必然性、普遍性、階段性、相對性和長期性。如果我們將價值的視野擴大到社會發展的觀念中來，在發展的目標中確立公平與效率的價值取向，就會實現公平與效率價值視界的融合。因為“發展作為一種整體性的價值目標，是公平與效率的統一。在價值的本體論意義上，公平要求的是社會發展的目標，發展的綜合性旨在建立一種穩定有序的秩序，并使每個人獲得充分自由發展的權利。在價值的工具意義上，效率是實現社會發展目標的基礎。發展的內在性就是力圖使現有的社會人、財、物得到充分、合理的利用，以建立起高效的生產效率機制……然而，公平與效率……兩者互相包含、互為目的與手段，其地位與作用體現在社會發展的整體功能中，因為社會是由不同利益主體和不同文化群體構成的有機整體，它們都有不同的利益要求和價值觀念，這就形成了社會復雜的價值目標系統，如政治的、倫理的、經濟的目標價值，其間既有公平要求，也包含效率內容”［16］136－137。“從發展的整合性功能上看，發展既規定著公平要求的現實性和理想意義，又是對效率實現方式及其內容的價值規范，它以人類社會整體的價值要求為出發點，具有最廣泛的價值意義，其公平和效率涉及的范圍也是最大的，即社會整體公平與社會整體效率。發展對公平與效率的規定性表明，在公平與效率的相互關系上，不可偏廢任何一方，二者同等重要，都是社會發展的內在要求。而當發生公平與效率的相互關系不可調和的矛盾時，應在發展的軌道上確立其價值選擇的目標，即如果發展的要求傾向于社會公平，應當犧牲局部效率來獲得社會整體的公平;如果發展的要求傾向于效率，則應犧牲局部的公平來換取社會整體的效率。”［16］137正是公平與效率在發展作為一種整體性價值目標意義上的統一性，決定了公平與效率不僅是社會主義市場經濟活動所追求的兩大價值目標，而且是判斷社會主義制度是否優越的兩大根本尺度，從而也是責任行政務必加以平衡的兩大支點。新中國成立60多年來，我國的收入分配實踐及其制度發展大體走過了三個階段，即:計劃經濟時期的30年是平均主義的分配時期;以黨的十一屆三中全會為標志的近30年轉型經濟時期是確立效率為主兼顧公平的分配時期;以黨的十六屆六中全會和十七大為標志，我國步入了謀求效率與公平均衡的分配時期。2006年召開的中共十六屆六中全會在《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，第一次提出到2020年要基本形成“合理有序”的收入分配格局，第一次提出要“更加注重社會公平”并提出發展慈善事業，第一次將收入分配制度改革超越經濟體制改革范疇，作為構建社會主義和諧社會的重要任務之一。黨的十七大又進一步對收入分配制度改革提出了四大突破性要求，即:第一次提出提高勞動報酬在初次分配中的比重;第一次提出逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重;第一次提出在一次分配領域也要處理好效率與公平的關系，再分配要更加注重公平;第一次提出要創造條件讓更多群眾擁有財產性收入。可見，以黨的十六屆六中全會和十七大為標志，我國收入分配制度改革實現了由效率為主兼顧公平到效率與公平相均衡的階段性轉變。這種轉變，順應了當今及未來一個時期我國經濟社會發展的大勢，順應了我國經濟轉型進程及由“國家本位”向“社會本位”轉變的需要，順應了民眾收入從20世紀80年代起主要是流量和增量增長到今后主要是個人財富存量增長的發展要求，順應了讓私人、一般社會成員、普通百姓更多分享改革發展成果和占有社會財富，從而構建和諧社會的我黨執政新理念的內在要求。毫無疑問，這是一條符合中國國情和社會主義市場經濟發展規律的科學而合理的價值原則。

在平衡公平與效率這兩種不同價值取向的過程中，責任行政承擔著兩種鮮明的責任:第一，包括分配制度、分配政策在內的各項制度和規范要以促進生產力發展和經濟社會效率的提高為首要目標。這是堅持效率與公平均衡原則的內在要求。面對人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這個我國社會的主要矛盾，面對正處于并將長期處于社會主義初級階段這個我國的最大國情，只有通過效率的提高和經濟的發展做大蛋糕，才能為公平提供物質基礎，才能在經濟發展的基礎上使公平達到新的層次和水平。第二，為了避免個人收入差距過于懸殊，導致兩極分化，必須更加注重公平，依法合理分配社會財富，實現共同富裕。當然，“更加注重公平”中的公平不等于平均主義，因為公平不僅包括結果上的平等，而且還包括起點上的平等(或者說是條件上的平等)和機會上的平等(或者說是規則上的平等)。只有滿足了起點條件上的平等和過程規則的平等，才能實現結果上的平等。需要指出的是，公平并不抑制效率，真正抑制效率的是絕對平等，是脫離市場競爭環境和抑制人們積極性的絕對平等。當代中國現代化建設事業的艱巨性、復雜性，決定了我們必須處理好公平與效率這對矛盾，這是當代中國政府的一項重大責任。而這兩項責任是有限行政、誠信行政尋求它們內在目的時賦予責任行政的，具有直接性和外顯性。責任行政由于是對受動與主動、外在與內在、自律與他律的高度理性整合，因而具有更高的規定性和現實性，表現為對法治價值的更為透徹的把握。

法治價值不僅在于實現公平與效率的統一，更要維護秩序與正義的統一。在一個健全的法律制度中，秩序與正義這兩個價值通常不會發生沖突，相反，它們往往會在一個較高的層面上緊密相連、融洽一致。如果一個法律制度不能滿足正義的要求，那么從長遠的角度來看，它就無力為政治實體提供秩序與和平，但在另一方面，如果沒有一個有序的執法制度來確保相同情況獲得相同的待遇，那么正義也就不可能實現。因此，秩序的維護在某種程度上是以存在著一個合理的健全的法律制度為條件的，而正義則需要秩序的幫助才能發揮它的一些基本作用。這兩個價值的綜合體，即法律旨在創設一種正義的社會秩序［17］。因此，責任行政要立足于這個較高的層面，實現秩序與正義的統一。它要求政府一方面給社會經濟、政治、文化的發展創造一個和諧的秩序環境，另一方面要在社會倡導正義，使人們能夠正直生活，不害他人，各盡其事，各盡所能，各得其所。

秩序與正義是法治在價值層面上的目的，具體到國家權力的運作上，則在于實現公民權利與國家權力的統一。維護國家權力和公民權利的統一，是政府責任對時代命題的積極詮釋。從這個意義上說，法治政府的第一要義在于規范和限制政府的權力，保障人民的權利。在有限行政層面，主張市場經濟和公民社會的充分發展，承認和保障公民的權利。促進公民權利是目的，約束國家權力是手段。在誠信行政層面，則重視對國家權力的限制與約束，特別是國家權力行使的自我塑成和自我評價得到了史無前例的強調。責任行政就應該對上述兩種傾向提供平衡的處理方式。在黑格爾看來，法律和權力這些實體性的規定，對個人說來是一些義務，并拘束著他的意志，但同時“如果把國家同市民社會混淆起來，而把它的使命規定為保證和保護所有權和個人自由，那么單個人本身的利益就成為這些人結合的最后目的”［18］。國家權力對公民權利是一種拘束，但是公民權利反過來又成為國家權力運行的目的，公民權利與國家權力統一于人們結合的目的。

法治國家內在地包含著國家與社會的統一，因此責任行政還要實現法治國家與法治社會的統一。正如恩格斯指出，為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內;這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家［19］。恩格斯的這一思想，實際上包含了國家與社會本質統一的隱喻。當法治作為自我治理的恒定方式時，法治國家與法治社會的統一就成了人類的理想。在當代，國家與社會一體化的局面已經逐漸被打破，同時出現了社會多元化與經濟全球化的新趨勢，國家權力不再是統治社會的唯一權力了，人類社會出現了權力多元化和社會化的趨向。權力多元化是政治民主化的必然要求，權力社會化則是權力人民性的進步和人類社會發展的必然歸宿。這就要求人類不僅應具有權力的國家意識，還要有權力的社會意識和世界意識，進而為建立實質意義上的法治國家，促成民主的法治社會而努力，最終實現“大同法治世界”［20］。建立法治國家要以法治社會為基礎，法治社會的形成，則需要以法治國家為主導。而當下所要研討的主要問題是，在建設法治國家的過程中，如何重視并同時促使法治社會的形成;在逐步削減國家權力對社會的過度干預，給社會自主自治權力讓出適度空間的同時，為積極的社會組織和社會權力創造合適的政治與法治環境［21］。這實際上要求政府承擔這種責任，特別是在我國“行政中心主義”的法律運作模式下，立法和司法尚未進入法律實際制度運行的中心而處于邊緣［22］，政府對法治國家和法治社會統一的促成當屬責無旁貸。因此，《全面推進依法行政實施綱要》指明了其制定的目的:實現依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略和憲法原則，全面推進依法行政、建設法治政府。可見，法治政府的目的在于實現法治國家和法治社會的統一。

需要指出的是，堅持責任行政的價值取向，還要求行政機關實現權力和責任的統一。《全面推進依法行政實施綱要》對“權責統一”作出了明確規定:“行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。”［8］實現權責統一，是貫徹落實責任行政價值取向的應有之義，也是加快推進法治政府建設的有力杠桿。

四、服務行政:思人民之所思，急人民之所急，辦人民之所盼，做人民之所需

法治是一個從形式法治邁向實質法治的過程。伴隨這一過程，國家從“警察國”演變成了“行政國”，政府也完成了從“守夜人”政府向“保姆”型政府的轉換。于是，服務行政就當然地成為法治政府的要義。在漢語中，服務是指勉力去“服事(侍)”他人，后泛指為集體或為他人工作。在西方，服務的意思是“為他人做有益的事”。而從服務的過程看，所有的服務，起碼需要有兩個人進入角色:一個是服務的消費者，他提出需要，支配“他人”為滿足自己的要求而活動;另一個是服務的提供者，他根據“他人”的要求，即在“他人”的支配下進行恰當的活動，以達到“他人”的目的。所以，服務總是處于被支配的地位。由此可見，服務行政是基于對以人為本理念的深刻把握，它不僅要求政府須將公民利益作為自己一切工作的出發點和歸宿，體現公民本位的行政理念，而且要求將公民意志置于基礎的、本原的地位，由廣大公民來決定要不要政府服務、服務什么以及服務多少，而不是政府想提供什么，公民就接受什么。

服務行政需要由服務型政府來提供。目前，人們關于服務型政府概念的解釋主要有三種。其一，服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。其二，服務型政府往往具有三個層面:經濟層面上，政府存在主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，加強監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用;政治層面上，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環境，實現有效的治理;社會層面上，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距、打擊違法犯罪等，確保社會健康發展［23］。其三，“服務型政府是民主政府、有限政府、法治政府、責任政府、績效政府。這是服務型政府的形態，也是服務型政府的目標，更是成熟的市場經濟體制發展的必然要求。”［24］此外，還有人認為那些工作中注重服務理念、改進服務方法和服務態度、增加服務項目，設立“陽光大廳”、“一站式服務”、“審批中心”等，就是服務型政府的具體措施。

服務行政具有如下四個特征［25］:

一是堅持“民為邦本”的服務理念。在行政理念上，服務行政改變了過去“公民義務本位、政府權力本位”的思想，樹立了“公民權利本位、政府義務本位”的思想，完全從人民需要出發，以為人民謀福利為宗旨。

二是奉行“依法行政”的服務準則。政府的服務必須在法律職權范圍內，依法定程序進行。政府應該提供哪些服務、怎樣服務，這取決于憲法、法律的授權，絕不能超越職權，一廂情愿甚至是主觀武斷地強行服務。“違背被服務者意愿去推行‘服務’，往往會使服務變成強迫;不經過被服務者同意而承擔服務，哪怕再‘全心全意’，也不免使服務漸成壓制。”［26］

三是實行“顧客導向”的服務模式。既然政府的宗旨是秉承人民意志，最大限度地滿足人民的需求，保護人民的合法權利，那么政府服務必然是以人民訴求為導向，真正做到“思人民之所思，急人民之所急，辦人民之所盼，做人民之所需”。也就是說，人民是主體，享有對服務及服務者進行選擇的權利，對服務內容、類別、服務機構與人員都有選擇權。同時，人民也有拒絕強制服務的權利，對并非出自意愿的政府服務加以拒絕。

四是履行“違法必糾、有錯必改”的服務責任。政府提供公共服務是法定權力，也是神圣的職責。人民有享受政府服務的權利，也有監督行政，要求其承擔責任的權利。對于政府服務得如何，是否達到人民的期望值，人民有權評判。對于政府違法服務、過失服務造成的后果，人民有權追究。

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出:“深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。”這一論斷為增強政府服務職能、推動政府職能從“管理型”轉向“服務型”指明了方向。這與全會作出的關于完善社會主義市場經濟體制的一系列部署①諸如:“積極推行公有制的多種有效實現形式，加快調整國有經濟布局和結構”，“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”，建立健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”等。相呼應，是政府管理經濟方式上的重大配套改革。完善社會主義市場經濟體制，要求政府轉變角色，確立服務型政府的新定位。

實踐服務行政的價值取向，構建服務型政府，需要實現以下三個轉變:

第一，告別全能行政。提供公共服務是服務型政府的重要職責。政府職責的基本領域，是在維護國家機器正常運轉的前提下，滿足通過市場機制滿足不了或滿足不好的社會公共需要。提供公共服務作為服務型政府的重要職責，包括為各種市場主體提供良好的發展環境與平等競爭的條件，為社會提供安全和公共產品，為勞動者提供就業機會和社會保障服務等方面。全能型政府的職能模式是我國經濟體制改革的主要對象。在計劃經濟條件下，政府通過指令性計劃和行政手段管理經濟和社會，扮演了生產者、監督者、控制者的角色，為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被淡化。社會主義市場經濟體制的建立和完善，要求政府把微觀主體的經濟活動交給市場調節。政府由原來對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體服務上來，轉換到為企業生產經營創造良好發展環境上來。這一重大轉變是完善社會主義市場經濟體制必須啃掉的“硬骨頭”。事實證明，把經濟決策權歸還給市場主體，同時提供各類市場主體自由競爭、公平交易的市場環境，讓市場主體分散決策并獨立承擔經濟后果和社會影響，政府專注于市場環境和市場秩序維護的有限理性思維，更有利于社會主義市場經濟的健康發展。

第二，告別審批行政。在市場經濟條件下，政府有必要通過規制市場行為和規范市場秩序，維護市場競爭活動的公平、公正，降低市場經濟活動的運行成本，增進市場效率。但政府規制不應成為維持政府部門利益的手段。政府設置過多過繁的審批或檢查項目，有的甚至是亂收費、亂罰款，大大增加微觀主體的市場運行成本和制度成本，同深化市場改革的要求背道而馳。傳統體制下的行政審批還通過設置所有制門檻，對非公有制經濟進入領域加以限制。這與社會主義市場經濟條件下國家對大力發展非公有制經濟的思路相左，與“非禁即入”的自由競爭理念也格格不入。因此，應當進一步大幅度削減行政審批，減少行政干預中的隨意性，促進生產要素的流動，使各種生產要素在市場競爭中優勝劣汰，優化組合。《行政許可法》的出臺對轉變政府職能，改變我國“審批”過多過濫、冗長復雜的現象將產生積極的影響，是我國行政體制改革的一個重要突破口。政府只有切實把行政審批的范圍減下來，實現審批行為的規范化，才談得上向服務型模式的轉變。

第三，告別高價行政。逐步降低政府行政成本，實現高效便民，是服務型政府的內在要求，也是落實服務行政價值取向的具體體現。由于政府運作的高成本與政府服務的低效率是如影隨行的兩大弊端，因而《全面推進依法行政實施綱要》指出:“行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，方便公民、法人和其他組織。”［8］“高效便民”中的高效包含對辦事質量和辦事速度兩方面的要求。沒有優質服務談不上高效，而速度快的同時必須保障質量，否則速度快可能會變成快速地制造麻煩。辦事質量和辦事速度都與便民有直接的關系，在方便公民、法人和其他組織的過程中求得高效，這種高效才可能是真正的高效。貫徹高效便民原則，應當注意三個方面:一是任何行政活動都須遵守法定時限，即使沒有法定時限的也要在合理的時限內辦結，防止拖延，以迅速地實現目標;二是任何行政機關都須積極地履行法定職責，堅決防止怠于履行法定職責的行為;三是任何行政活動都須著眼于提高辦事效率、提供優質服務、方便相對人。

除了貫徹“高效便民”的原則外，通過行政管理體制改革，合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權，明確中央和地方的管理責權，有利于降低管理成本，從而提高工作效率，建設廉價政府。正如《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》所指出的:“按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的管理責權。屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。”還有，社會中介服務組織也是促進政府職能轉變、降低市場交易成本特別是信息成本的有效途徑。積極發展獨立公正、規范運作的專業化市場中介服務機構，按市場化原則規范和發展各類行業協會、商會等自律性組織，減少政府規制范圍，也有利于降低行政成本。

在逐步降低政府成本的基礎上，增強政府回應性是提高政府服務效率的又一重要環節。政府的回應性是衡量政府服務質量的重要指標。公共管理人員和機構應當定期地、主動地向公民、企業征詢意見，解釋政策和回答問題，對公眾提出的問題和要求及時作出處置和負責任的反應。回應性服務型政府模式，能夠導致政府在權力結構中角色的變化:政府由原來的公共權力統治者，變為市場秩序的監管者和公共服務的提供者。

現代信息技術的發展，為實現服務化管理、扁平化管理創造了條件，擴大了政府對服務對象信息的及時獲取與掌握，這有利于政府實現從自上而下的、單向度的管理與決策機制向政府與企業共同參與、雙向互動的管理與決策機制的轉變，從而使政府的決策與服務活動更加符合為市場主體服務的新理念。在政府職能科學定位的同時，推進政府決策的科學化、民主化、規范化，通過公共政策的運用，擴大政府服務的公益性影響，是提高政府服務質量和效率的制度保證。

總之，服務行政是一種全新的行政模式，是完善社會主義市場經濟體制的必然選擇。只有政府減少行政審批，降低行政成本，把更多公共資源投向促進社會發展和提供公共產品和公共服務之中，并通過增強政府決策透明度和公眾參與度，從根本上改進和完善政府的決策和執行機制，讓市場主體參與對服務質量的評價，才能形成社會主義市場經濟體制中政府、社會、企業三者良性互動的局面。

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［責任編輯:張蓮英］

Construction Value Orientation of Government with Rule of Law

DU Fei-jin
(Department of Political Culture News，People's Daily，Beijing 100733，China)

Government with rule of law as an important carrier of modern political civilization has international relevance and particularity of national conditions.Construction value orientation of government with rule of law determines type and function of the government.Different value orientation will not only lead to different government structure and administrative construction and affect the process of China＇s socialist modernization.Based on the trend in today＇s world and the positive and negative experiences of each country＇s democratic rule of law，connected with China＇s special conditions and the actual stage of development，China should insist on value orientation towards limited administration，credit administration，service administration and responsible administration in the process of promoting the administration according to law and the construction of government with rule of law.

construction of government with rule of law;value orientation of administration;limited administration;credit administration;service administration;responsible administration

D63;D920.0

A

1009－1971(2012)02－0001－10

2011－12－25

杜飛進(1961—)，男，浙江東陽人，主任，高級記者，法學博士，從事法治政府研究。