社會學視野中的社區建設與制度創新——“深圳經驗”的一種社會學理論感悟

楊 敏

(中央財經大學 社會發展學院，北京 100081)

近年來，深圳社區建設在快速發展和銳意創新，引起了學界較為廣泛的關注，學者們從政治學、管理學、社會學、社會政策等方面給予了研究。本報告使用了“深圳經驗”這一術語，來概括深圳社區發展過程的重要探索，并認為，“深圳經驗”的突出意義在于，通過多方面的制度創新實踐，有意識地追求一種新型的現代社區理念，在此過程中形成了深圳社區的獨特風格。

一、深圳社區體制演進:全球化進程中的一個地方景觀

自上世紀70年代末以來，深圳市一直是改革開放的前沿城市，經濟和社會發展明顯處于領先的地位。深圳市快速發展的一個重要現象，就是社區建設越來越發揮出引領的地位。特別是本世紀以來，深圳市社區建設快速推進，在我國社區發展方面處于前沿位置。從一定意義上說，深圳的社區建設也是社區體制不斷演變和創新。如果從現代性和全球化的全景中來透視深圳的社區建設，特別是通過“走出滕尼斯”的社區發展過程，從最初對復興傳統社區的追求轉變到當代意義上的社區建設，能夠進一步顯露深圳社區體制改革的創意，這也是確定深圳社區建設經驗的一個關鍵。

滕尼斯開創了關于現代社會研究的社區視角，從理論上將“社區”與“社會”區分開來，指出前者是通過血緣、鄰里和朋友關系建立起來的人群組合，它的基礎是“本質意志”，并與生命過程密不可分，后者則是靠“選擇意志”這種理性權衡建立起來的人群組合，它不再是自然的結合，而是人為的強制。滕尼斯以他的社區概念來反映現代性過程中傳統社區的衰落，并刻畫從“社區時代”走向“社會時代”的總體趨勢。他的社區與社會——人類生存共同體的兩種截然不同的理想類型，對后來的社區理論和實踐產生了深遠的影響，一定意義上也形成了某種桎梏效應。

沿著滕尼斯的理路，許多學者對工業化過程的傳統社區受到的擠壓深感憂慮，視之為現代社會病癥的主要根源，因而將重建滕尼斯的那種高度熟識、密切交往、精神共同的理想社區，作為抵御工業化以來的傳統衰敗、人們之間的疏離、道德和價值崩解等社會病態的一劑良方。20世紀上半葉，歐美發達國家普遍經歷了大規模的城市化過程，許多社會學家和社會工作者致力于社區重建，基本上表現了這種思路。1955年聯合國社會局推出了《通過社區建設實現社會進步》報告，指出:社區建設可以說是一種通過全體居民積極參與和充分發揮其創造力，以促進社區的經濟、社會進步的過程，并沒有超越復興傳統社區的基本設想。到了60年代，西方一些國家的社區發展主要圍繞著經濟目標，如美國社區組織創辦企業、增加就業機會、提高窮人收入、對貧困社區進行扶持等，從實質看并未離開滕尼斯制定的傳統社區理論。

20世紀后期、特別是80年代以來，冷戰的結束、全球化過程真正開始，世界社會的圖景出現了重大改觀。社會流動和生活流變的加劇，加速了社會分化，社會世界也迅速地陌生化了，家庭和兩性關系的裂變、初級群體的解體、職業群體的變化和重組，社會信任的瓦解、社會資本的流失、以往社會認同的動搖等等，使得社區這個基本共同體所具有的重要性，超過了歷史上的任何時期。逐漸地，學者們越來越意識到，社區具有滕尼斯在他的時代所未見的內涵，復興傳統社區已經不能有效地應對當代社會生活，現代社區事實上勢必成為有別于傳統的社區，這種新型社區將成為現代社會的組織及制度的重要基礎。這就促成了“走出滕尼斯”的理念和實踐趨向，推動了社區發展轉向了當代社區建設的軌道。

“有別于傳統的社區”意味著，社區建設不再是被動地應對現代性過程的社會問題——盡管這一點仍然是重要的，但已經不是社區建設的實質內涵。當代社區建設普遍體現出以人為本的理念，滿足人的需要、提高人的生活質量、營造健康而充滿活力的社區生活，并盡可能使社區成員有更多的機會參與公共事務、實現自我的價值。這也是增進社區認同、重建社會共識和一致性的過程。由于當代社會成員的差異化和多樣化、階級階層和社會群體的不斷分化，社區建設對于構建社會的共同生活有著極為重要的意義。

同時，現代社區作為有別于傳統社區的新型共同體，其形成和發展不是一個自發的過程，而是有賴于現代國家與現代社會的共同成長，有賴于政府行動和公民行動的良好合作，并且，兩者之間的這種成長與合作是一個動態的、不斷增進的過程。關于現代社區的這類意識和理念，推動了世界社區建設新格局的形成。比如德國、美國、日本、北歐、新加坡、我國香港等世界先進國家和地區，以及拉美等地區的社區建設，表現出以人為本、服務居民、強化政府對社區的管理、發展民間組織和志愿者組織、推動民主參與等較為普遍性的特點。

在世界社區建設的這種新格局下，深圳社區建設著力吸納世界先進城市社會管理體制的特點，積極探索社會主義市場經濟條件下，在社會生活流變和社會流動加快以及城市化、民主化、多元化過程中，不斷加強政府的社會管理職能和服務職能，實施社會工作戰略，推進社區管理人員的專業化;大力培育公民社會，促進管理主體的多元化，在溝通協商的基礎上建立社區的公共秩序;構建政府購買服務和外包服務的機制，在公共服務供給領域引進市場機制的同時推進公益機制;加快社區管理和公共服務的法制化和規范化進程，提高管理效率和超前性、預見性，等等。正是在立意邁進世界社區發展的先進之列、追求社區建設的自我特色過程中，深圳社區建設逐漸形成了獨特的“深圳經驗”。

二、“深圳經驗”——構建社區與創新體制

我國社會轉型和變遷進程越來越顯示出“社會”自身建設的重要性，通過一系列創新性的日常行動和制度安排，加速社會自身的建設，成為了以新的方式實現社會管理和社會治理、從而構建社會和諧的必由之路。在此過程中，人們也逐漸認識到，社會建設要做到具體化和現實化，勢必要向基層社會下沉、進入日常生活。在社會建設向基層社會的“著陸”之中，一項新的建設性事業——“社區建設”——勃然興起。

(一)“深圳經驗”探索過程概略

20世紀80年代中期至末期，我國社區服務開始起步并不斷推廣和深化。1999年國家民政部確定26個城區為社區建設試驗區，開始了社區建設的探索。約上世紀末，深圳市把推進社區建設提上了議事日程。到新世紀的最初幾年，深圳市采取了更加有力的措施，譬如建立組織機構體系。各級各部門將社區建設作為構建和諧社會的基礎，加強社區建設的力量。市、區兩級都成立了社區建設工作委員會，市、區主要領導任負責人，各相關部門為成員單位;同時還成立了社區建設工作辦公室，配備了專門的編制和人員，增強了社區建設的工作力量。再如健全政策體系。制定出臺了一系列政策規定，著力解決社區管理體制、基礎設施建設、人員管理、經費投入等長期以來困擾社區建設的瓶頸問題。

在政策制定的同時，深圳市采取了一系列行動不斷推動社區治理結構的創新:

1.推行“居站分設”。2005年，深圳市全面推行“居站分設”，成立社區工作站，到2007年底，全市社區工作站約達598個。社區工作站作為政府在社區的工作平臺，承接從居委會剝離出來的行政性工作。

2.實行“一站多居”體制。合理調整社區工作站和居委會的范圍。對部分規模較大的非封閉式管理社區分設居委會，規模較小的居委會不單獨設立社區工作站，與相鄰的社區共同設立工作站，形成“一站多居”體制。

3.積極推動“居企分離”。深圳市特區內基本實現了股份公司與居委會相分離，大力推動股份公司與居委會在機構、職能、人員等方面的分離，并使集體股份公司則按照現代企業制度運作，確保集體資產保值增值。

4.推廣物業管理進社區。如羅湖區率先由政府投資對老住宅區進行圍合式改造，以“直接引入”、“連片引進、規模化管理”、“掛靠管理”、“自我管理”等方式全面引進物業管理，大大改善了社區的治安、環境和衛生狀況。寶安、龍崗兩區借鑒羅湖區的經驗，正在進行引入物業管理的試點，并逐步推廣。五年內，深圳市所有社區全部實行物業管理［1］。

從“會站分離”的發展趨向到“居站分設”格局的確定，從“一會(分)兩站”的雛形到“一站多居”的設置，及“居企分離”、物業管理進社區，行政工作不斷向基層下沉，政府部門和公共管理體制的深度變革，正在嘗試的“區—街道辦事處—社區”向“區—社區”的轉型，提出并努力確立“新深圳人”的理念，行政工作與社會工作之間分野的日漸模糊，社會工作的專業化，新型民政思路和體制的探索，以及政府購買服務、政府“服務外包”等等，這些探索使深圳的社區建設繼上海、沈陽、江漢等社區建設模式之后，為我們提供了另一個獨特的范例。目前，深圳市的社區管理體制的改革和創新仍在快速地推進之中。

(二)破解社區建設的一個頑癥——“居委會困境”

在深圳市的社區體制改革系列行動中，始終貫穿著一條主線，這就是擴大基層民主、不斷提高社區成員和自治組織對于民主治理的參與度。這是深圳市在社區建設過程中對各種現實問題的積極回應。根據全國人大常委會于1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對于居委會組織的基本性質有如下界定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。并對居民委員會的任務作有規定:“協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作”。然而，有關居委會的組織和活動等的一般的法理界定，隨著我國社會的快速變遷，遇到了大量新的實踐問題的挑戰，不可避免地要對具體的現實界定一再作出修補。事實上，每當中國社會邁出重大的改革步伐，往往也意味著居委會要應對新的實際問題。

譬如，我國自改革以來，社會組織模式的改造和重組的迅速發展，“去集體化”、“去組織化”是近30年來一直持續的趨勢，人們的生存方式和社會身份出現了很大變化，許多人從以往的“單位人”、“組織人”變成了所謂“社會人”。大量的“社會人”最終成為了“社區人”，沉積在基層社會之中，構成了新時期社區居委會工作對象的重要組成部分。

又比如，隨著城市化的發展，城市社會人口結構性變化加劇，下崗失業人員的增加、城市貧困群體的形成、人口老齡化的趨勢、體制外人員的發展、流動人口不斷?增多，使得城市管理和秩序穩定的難度增大。例如，深圳市2005年底，常住人口827.75萬，其中，戶籍人口只有180萬，非戶籍人口占絕大多數［2］16。2006 年底，常住人口 846.43萬，其中，戶籍人口只有196.83萬，非戶籍居民占絕大多數［3］96。流動人口與本地的戶籍人口形成了嚴重的“倒掛”，而且這種趨勢仍在發展。

再比如，隨著計劃經濟體制不斷向市場經濟體制的轉軌，原本由政府機關、企事業單位承擔的社會管理、社會保障等職能不斷被剝離，移交給了社區居委會。

還有，由于大量的“單位人”、“組織人”轉變為“社會人”、“社區人”，政府幾個職能部門的工作越來越向基層社會下沉，形成了規模性、持續性的“進社區行動”——法律進社區、警務進社區、文化進社區、計生進社區、稅務管理進社區、社保進社區，等等。一些城市(如深圳市)的社區居委會承擔的政府各職能部門“下沉”的行政事務，多達數十項甚至上百項。

除此之外，家庭出現的各種變化(如小型化、核心化、非常規化等趨勢)，也將自身原有的教育、保障等多種功能“外移”給了社會，最終還是交給了社區。

上述這些類似的情形各地雖有不同，但帶有普遍性的問題是居委會的行政化傾向。“居委會以‘群眾自治組織’的身份，在社區公共事務中扮演了全能角色，承擔了發展基層民主和加強社區管理的雙重職責。由于角色和職能的內在沖突，居委會處于尷尬地位和兩難境地”［2］1。如何使居民委員會的自治功能得到回歸和體現，是推進基層民主和居民參與的一個關鍵，也是深圳市社區建設各項行動圍繞的核心目標之一。

首先，從推行“居站分設”來看，是將基層民主管理、民主監督落到實處的一項舉措。實行“居站分設”后，居委會回歸群眾自治組織的智能，可以集中精力和時間手機民情，反映民意，更好地參與民主管理和民主監督。

其次，從實行“一站多居”體制來看，是在基本的機構設置和制度架構上將社會工作站與居委會進一步區分開來。社區工作站不隨居委會的分社而分設，形成“一站多居”體制，實現以較大的社區工作站整合社區資源，以較小的居委會方便居民的溝通和自治。

第三，從“居企分離”來看，是通過股份公司與居委會分離，使企業與群眾性自治組織區分開來，使經濟組織的目標更為明確，在機構職能、運行機制、經營績效等各個方面都更為專業化，進一步促使居委會回歸其自治功能，為其發揮基層民主的應有作用提供條件。

第四，從社區工作站的設置來看，作為政府在社區服務的平臺，社區工作站的工作經費納入政府財政預算，專職工作人員實行公開招考，嚴格準入，規范考核。

(三)社區管理體制的深度創新

有關社區管理體制的實質性和深度創新，最終應當源于當代社區建設的基本理念和目標。譬如，第一，社區共同體意識的培育;第二，通過社區服務應對社會問題和滿足居民需要;第三，通過社區組織的發展開拓社區資源和延伸公共服務;第四，提高社區成員的參與率以實現共建共享。簡單地說，即社區體制、社區精神、社區服務、社區組織、社區參與——這些涉及到社區體制深度的創新，也涉及到“深圳經驗”的根本。

1.重構社區:社區設置的深層改革

與西方發達國家或一些發展中國家的社區比較而言，中國社區無論是社會結構和人文生態環境，還是實際的發展演進過程，都有著明顯的獨特性。其中最大的特點，是政府在社區發展和政策制定方面的主導作用，因而“中國社區的自然邊界與行政邊界往往是交叉的，根據政府政策界定的社區往往跨越社區的自然邊界，并深深打上行政邊界的烙印”［4］。這種行政化的社區設置降低了居民間交往溝通、達到相互理解的便利。由于缺乏熟悉、包容和理解，缺乏共同的生活體驗，增加了社區精神培育的難度。這又影響了社區居民對自己居住地的認同感和歸屬感，削弱了社區應有的團結力和凝聚力。而且，社區設置的不合理，不利于社區成員對社區事務的積極參與，使基層社會的直接民主的推進發生困難。這正是深圳市創新社區體制所必須面對的一個問題。

《城市居民委員會組織法》第六條規定:“居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在100至700的范圍內設立。”我國目前居委會在實際劃分上超出這一范圍的情況較為普遍。《中共廣東省委、廣東省人民政府關于全面推進平安和諧社區建設的意見》(粵發［2005］19號)提出要求:一個社區一般是1000到2000戶，超過2000戶的非封閉式管理社區，要重新調整劃分。“按照廣東省的標準，深圳不少居委會需要‘重新調整劃分’。”［2］10

深圳市近幾年已在較大范圍對社區進行了重新劃分，在2008年居委會換屆選舉的同時，將對現有的行政化大社區繼續作出較為徹底的調整。對社區設置的這種重新規劃可以產生多種制度效益:促進居委會向原有的自治組織回歸，推進基層的直接民主;居委會不再承擔行政性工作，避免了因居委會分設數量的上升而造成社區管理成本的增加;設立社區工作站，使政府的各項工作能夠確實下沉到社區，強化了基層的行政執行力。因而，在“深圳經驗”中，社區設置的重新規劃對于“居站分設”和“一站多居”的實施和運行，邁出了非常關鍵的一步。應當指出的是，深圳市的社區設置改革并不是機械地“一刀切”，而是根據現代社區管理的具體需要分別實行。對于由物業管理公司實行封閉式管理的物業小區，在設立居委會時并不拘泥于戶數規定，規模較大的小區一般不劃分為若干個居委會，同樣，規模較小的小區也盡量單獨成立居委會。

2.機制更新:社區服務的慈善行動和志愿行動

政府公共服務不僅是提供直接服務，更多的是以間接服務來實現，因而，進一步發揮社會組織和社區組織的作用，是推進公共服務的發展趨勢。社區服務既是政府公共服務的一種延伸，也是社區的自我服務。社區服務的一個重要方面是福利性服務，其服務對象主要是社區的弱勢居民，如老人、殘疾人、優撫對象等，此外也提供便民利民服務，其對象是社區居民以及其他居民。社區服務離不開社區居民的大力參與，形成相互幫助、互濟互惠、相互奉獻的關系。

慈善的理念是慈善機制培育的基礎。“慈善是社會資源再分配的一種方式，可以直接用貨幣衡量，因而，是一個物質性概念。慈善又是人們品德和社會價值觀的反映，可以增進人與人之間的和諧，因而，更具有精神性意義”;“慈善是一種文化，其成功與否最重要的標準不是籌到多少錢，而是市民對慈善事業的參與程度”(劉潤華)［3］15。在這一導向下，深圳市采取了多種措施積極推動慈善機制的發展。比如，慈善精神和文化的預前培養，從小進行啟蒙性的慈善教育，培養孩子們樂善好施的精神。又如，培養慈善意識，打造慈善城市，促進慈善事業與社會的廣泛互動。再如，提高整個社會的慈善參與度，一方面從施方入手，讓社會廣泛參與行善;另一方面是關注受方，讓更多困難者得到更好的救助。此外，出臺慈善政策、培養骨干、建設基地、推動項目，形成慈善的組織化、網絡化。2006年深圳市慈善會成立“勞務工關愛基金”，為勞務工提供緊急醫療救助。2007年3月14日，深圳市民政局和市慈善會在市救助站聯合啟動“深圳市慈善教育計劃”，5個“慈善教育基地”正式掛牌成立。深圳市還將設立“鵬城慈善獎”，褒獎具有突出貢獻的單位和個人，旨在通過推出“鵬城慈善獎”和深圳慈善排行榜，營造人人向善的社會氛圍。

深圳市社區管理體制創新的另一個重要方面，表現在以較為完善的志愿機制來推動社區服務的發展。如南山區著力完善志愿者組織、建設一支富有愛心的志愿者隊伍。2003年即啟動了“南山義工牽手社區行動”，將義務工作導入社區，倡導和推動社區鄰里互助的良好氛圍，組織義工為區內符合幫扶條件的單親、重病、貧困家庭提供多元化無償服務，在社區開展法律、科技、環保、衛生、心理等公益宣傳咨詢及義診、義務維修等活動。并制訂了《南山區義工管理辦法》等十多項管理制度，完善義工的招募登記和檔案管理，推行《義工服務記錄卡》，嚴格按登記服務時間對義工進行晉級和表彰，不斷加強對義工服務技能的培訓，定期舉辦義工交流聯誼活動。

上世紀80年代以來，民主參與的發展形成了一場柔和而深刻的社會變革。世界社區發展的一種趨勢表明:在政府達成治理和善治目標過程中，居民的廣泛參與有著不可或缺的作用。然而，對于深圳這個戶籍人口與非戶籍人口嚴重倒掛的城市，如何在推進基層民主的同時，確保居民參與的公平性、有序性和有效性，既是一個政策性問題，也是一個實踐性問題。

在2005年的居委會換屆中，廣東省作出了一項規定:不在原戶籍所在地選舉、居住半年以上、有合法收入、有自有產權的物業、享有政治權利的非戶籍常住人口，可以參加居委會選舉。這項規定簡稱為“1+4”條件。這是廣東省為了吸納非戶籍常住人口參與基層民主建設，率先提出的一個創舉。從廣東省和深圳市的實際出發，平抑戶籍居民與非戶籍居民之間在權利和義務上的差別和矛盾，必然是一個循序漸進的過程。因而，以《居民委員會組織法》的立法精神為原則，對非戶籍居民參與居委會選舉的方式和渠道進行具體的探索，正是要更好地體現民主參與在一定發展階段上的公平原則，以確保社區參與的有序性、可控性，使基層民主得到穩步推進。

另一個重要問題是如何實現社區居民參與的普遍化和日常化，這一點對于基層民主建設有著實質性的意義。正是在普遍的和日常的參與中，社區精神和公民意識得以培育和發揚，居民之間在了解的基礎上能夠相互扶助、互濟互惠，使社區成為具有認同和合作機制、共建共享的生活共同體。在這方面，深圳市寶安區新安街道寶民社區的做法堪稱典范。寶民社區轄區內總人口近四萬，其中外來勞務工占總人口的90%以上。根據轄區人口結構的特點，社區貫徹街道黨工委、辦事處關于社區建設的規劃與要求，按照“以人為本，全面發動，全民參與，共駐共建”的原則，在實踐中探索擴展社區參與的機制。在寶民社區，民主自治已經成為社區生活本身的一個特點，顯示出“平民社區”的風格。社區參與的擴展形成了參與的普遍化和日常化、參與的公平性和公開性，使社區工作隨時都處在民主評議之下，在居民的滿意和認可基礎上形成了社區工作水平自反饋和自提高的重要機制。

4.特色與科學的追求:民間組織民間化

無論是社區建設、社區服務，還是社區參與、基層民主建設，都離不開社區的民間組織。本世紀以來，深圳市對民間組織的培育和管理進入了一個新的階段。這些組織涉及了經濟、教育、科技、文化、勞動、體育、衛生等多個領域，已形成了門類齊全、覆蓋廣泛的民間組織體系。其中，志趣類、服務類、慈善類民間組織的社會影響更為顯著。

為了推動民間組織運行機制的轉變，深圳市采取了“民間組織民間化”的思路，黨政機關、事業單位公職人員辭去了協會的職務，行業協會、商會實現了與政府在人、財、物方面的全面脫鉤，同時，在各類民辦非企業單位，尤其是在培訓中心任職的黨政機關公職人員也基本退出。這一方式提升了民間組織的民間化程度，使其法人地位得到進一步確立。

從實際來看，民間組織的民間化運作已經成為了深圳社工制度的一個特色，也被視為其科學化的一個標志。譬如，深圳市要求提供社工服務的民間組織要高度民間化，除了成立民間組織要由政府部門擔任業務主管單位，民間組織的運作模式應當是“自我發起、自聘人員、自籌經費、自選會長、自主運作”，以避免民間組織成為變相的政府機構。又如，政府向民間組織購買社工服務，政府不直接與社工個人簽訂服務合約，社工將受聘于民間組織，再由政府向民間組織購買服務，以免社工成為變相的政府雇員。再如，政府在向民間組織購買社工服務的過程中，應該面向多個民間組織，并通過公平、公開的方式選擇，避免出現由某家民間組織壟斷經營的局面。

支架組裝硐室混凝土砌筑為五陽煤礦近期施工的最大的混凝土工程，硐室規格：長×寬×高=33 m×6.95 m×7.3 m，全斷面混凝土澆筑，墻體厚度0.5 m，混凝土用量約800 m3。采用人工拌料上料工作量大，人員勞動強度大，且多層工作臺上料存在安全隱患。

5.街道辦事處的走向:政府基層體制的深度改革

目前，世界先進城市的社會管理，多采用垂直形式與扁平形式相結合、行政管理與社會管理相銜接、以政府為主導與其他社會組織相互合作的體制。如香港、新加坡實行“市府—社區”兩級管理，形成市府與社區的直接互動。在我國，社區居委會長期承擔政府機構下派的任務，造成了嚴重的行政化傾向，由此導致了一種現象，即城市社會管理普遍地不再是最初設計的“市—區—街道”三級體制，事實上變成了“市—區—街道——社區”四級管理體制。因此，深圳市實行“居站分設”、“一站多居”和設立社會工作站的社區管理體制，要避免政府管理層級的增設，勢必會直接牽動政府的基層設置，而首當其沖的將是作為區政府派出機構的街道辦事處。

街道辦事處在運作中顯示出較多的實際問題。具體表現為:一是執法無據，由于沒有法定的執法權，在履行城市管理責任時力不從心。二是較少直接參與社區管理，常常扮演“二傳手”的角色，上級政府布置的任務，轉手傳給了社區，成了中間層，降低了行政效率。三是消耗本來可以用于社區建設的寶貴資源。以深圳為例，街道辦事處和居委會年均費用約分別為2000萬元和50萬元，一個街道辦事處平均管轄10個居委會。也就是說，街道辦事處消耗的財力是所有居委會費用的4倍［2］18。那么，如何推進街道辦事處的改革呢?深圳市民政局長劉潤華認為，深圳街道辦事處的規模普遍比較大，平均達15萬人，如果從區政府到街道辦事處的規模都特別小，也可以有選擇地進行撤銷街道辦事處的試點，利用街道辦事處現成的編制、人員、經費、辦公和服務場地，按照“一站多居”的模式成立社區工作站，作為政府設在社區的行政性工作機構［2］19。

這將促成城市管理體制和模式的大轉型，即從“市—區—街道辦事處—社區”轉向“市—區—社區”。按照這一設想，管理層級的減少，可降低管理過程中的信息失真，節省社會管理成本，提高了社會管理效益;管理鏈條的縮短，可使政府能夠更準確地把握社區的需求并快速回應，社區也能夠及時得到政府的指示并及時對實際情況采取行動。原本由社區居委會和社工站承擔的各項職能將進行甄別和調整，或“上移”交還給區政府及其各職能部門，或“下沉”由社工站、社區服務站或其他社會組織承接。如果這一步驟實行得好的話，那將成為自上世紀50年代以來，我國城市社會管理體制以及政府機構設置的一個空前的大變革。

三、“深圳經驗”的社會學感悟

19世紀滕尼斯提出的“社區”概念，表達了以簡單社會為基礎的一種理想類型，不僅引發了人們對傳統社區的憧憬，也構成了使理想的社區推向生活的現實的動力。直到今天，滕尼斯對社區的理想和想像至今仍然深具魅力，同時，他的理論見解對社會現實發揮的建構作用也一直伴隨著許多困惑。這就使得社區發展成為了預設與實際、理論與實踐、應然與實然各種爭辯的聚焦點。在現代性之全球化的時期，處在我國社區建設的前沿，深圳不僅要直面“有別于傳統的現代社區何以可能”這一問題，并且往往是在沒有前鑒的情況下給出可行的答案。深圳社區已經遠遠“走出了滕尼斯”，這一過程凝煉了“深圳經驗”的某種特別。

(一)構建現代社區:多重關系的新型共同體

從西方社會發展來看，應對現代社會的問題的確是社區發展的最初動力。隨著現代性生長和成熟，社會問題的發生了明顯的動態性，經歷了古典現代性到現時現代性的變化。古典階段的社會問題具有單一性和聚焦性的特征，大量的社會問題是有形的和實在的，如收入分配和財富占有的不公，貧富差距擴大等;現時階段的社會問題不僅具有復雜性和擴散性，而且一些無形的因素成為了重要導因，如人的自我價值、文化和精神需要、生活質量，以及風險和突發事件等。應當看到，相應于社會問題及其應對方式等有著明顯的不同，西方社區的成長帶有較明確的階段性特征，其發展過程相對也較為簡單。

中國社區發展過程卻并非如此。中國既是一個巨型社會，也是一個高度復雜的社會。而且，我國目前的快速轉型和變遷，社會生活中的傳統性、古典現代性和后古典現代性因素形成了高度集結和相互重疊、擠壓、扭結狀態。這也意味著，我們更需要構建現代社區——一種容納多重關系的新型共同體，它既是整體社會中充滿活力的單元，從而能夠成為社會治理和善治行為的載體;也能夠承載人的多種需要、滿足人的不同選擇、實現人的自我發展。所以，當代中國社區從一開始就不會類同于滕尼斯想像的社區，并且也與西方現今的社區類型很不相同。

“深圳經驗”的探索和形成過程，體現了當代我國社區建設與社會變遷的這種實踐一體性，表達了社區建設應當追求現代社區的復合品性——社區建設既是問題取向的，也是服務取向的，既是居民參與和基層民主的發展過程，也是政府管理和公共治理與社區自治自律的相互實現過程，是社區善治與社會善治的統一。深圳社區建設過程顯示了，上述這些不同品質并非是彼此矛盾、相互排斥的，而是相依不離、互為基礎、彼此促進的。

深圳社區建設過程往往集合了多種特質。社區既是實現對社會問題進行積極治理行動的一種載體，也是為社會成員提供直接服務的基層平臺，又是社區居民民主參與的一種重要方式，同時還是增強社區凝聚力和整合度的載體。這一過程既貫穿著政府的基層管理，也貫穿了社區的自治與自律精神，表現了社區善治與社會善治的統一。在構建作為新型的生活共同體的現代社區方面，“深圳經驗”提供了一個實踐范例。

(二)回應全球與本土:社會治理的社區化

“社區”不僅意味著重新找回已經失去的地方團結形式，它還是一種促進街道、城鎮和更大范圍的地方區域的社會和物質復蘇的可行辦法［5］。對于中國這樣的復雜社會，“以社區為重點”的治理不僅僅是對于全球化的單向度回應，更多意義上也是由于本土社會提出的現實訴求。事實上，進入新世紀以來，在全球現代性和本土社會轉型的雙向引力作用下，我國發生了社會實踐的結構性巨變，各種地方性的社會元素彼此遭遇和碰撞，形成了多元異質、萬千面相的地方景觀。這些現象折射到了社區之中，激起了社區生活的亢奮，也集結了社區中的許多問題。社區的變化促成了社會治理的重大轉型。在此，筆者將這一趨勢稱之為“社會治理的社區化”。社區治理行動和再社會化機制變得日益重要;社會的風險化和各種隱蔽的突發性危機，促使社會治理必須向社區“著陸”，等等。

在政府行政職能“下沉”過程中，深圳市積極探索社會治理的新模式，在各個方面推動了“社會治理的社區化”。深圳市、區政府將社區建設和社區工作經費列入了政府財政預算，通過增加預算和“費隨事轉”等辦法加強對社區的投入，基本實現了社區辦公經費和工作經費逐年增長。在深化公共財政體制改革的同時，把財政資金更多地投向民生領域，投向公益性事業，興建社區辦公用房、警務室、活動室、康復中心、圖書室、小公園等社區公共服務設施。同時，為提高社區治理能力，重視打造知識化、專業化、職業化的社區工作隊伍，對工資福利待遇制定了等級標準，以調動社區工作人員的積極性，增強社區工作對優秀人才的吸引力。城市治理和規劃部門制定了全市統一行動網格，實行社區管理與城市網格化管理的有機結合，并開發了社區管理信息服務平臺和社區服務網絡系統，初步建成了覆蓋全市的電子防控系統。

這里，“深圳經驗”的一個重要啟示在于，通過“社會治理的社區化”的多種具體形式，實現治理的微觀化、基層化、生活化、日常化和細節化，使社會治理融入社區生活，逐漸變為“自然”的社會行為過程。

(三)巨型社會和流態社會中的權利:推進基層民主建設

中國歷史上就是幅員遼闊、人口眾多、文化多樣的巨型社會，而目前又正處在深刻的轉型變遷過程，社會生活的各個領域都呈現出快速的流變性。在這種復雜的國情下如何推進民主建設，是“深圳經驗”無可回避的一個現實問題。

首先，如何在一個巨型社會中推進民主建設，就顯得有些棘手。在西方學者的觀念中，巨型社會與民主政治的關系，意味著一個很大的問題。如盧梭認為組成民主政府的基本原則有:國家小、公民之間彼此相識，地位與財產平等，人們的權利的平等;民風淳樸，實行小私有制，公民富足而和平，人民直接行使自己的民主權利等［6］。這種設想反映了西方政治學中的一種思想傳統。如韋伯強調指出，民主的理念起源于小型社會，在這種社會中，那些能被稱作“公民”的人僅僅占人口的極小部分，這部分人可以親自參與各種機會以行使行政權力。而當代社會作為一種巨型社會，在這種社會中，公民身份權力已經擴展到了每一個人身上，這種民主模式因此也就變得不再適用了。大規模的選舉必須依托法理型的政治系統和官僚化的執行程序，使每個人都能充分主宰其命運的“參與式民主”一去不復回了［7］。

其次，流態社會與西方的公民權利理念似乎也存在一些問題。盧梭對西方傳統上較典型的民主制的描述，也包含著社會自身的傳統性、靜態性、封閉性等前提條件。

此外，20世紀中期，托馬斯·馬歇爾概括了英國幾個世紀以來公民權利從基本民權到政治權利再到社會權利的演變過程，較系統地闡述了公民權利及其三種基本形式——公民身份權利、公民政治權利和公民社會權利。從中亦可看出，穩定的公民身份權利對于現實的公民政治權利和社會權利，是極為重要的基礎。顯然，當代中國的社會生活幾乎對上述每一個前提設想都提出了自己的新情況。

民主參與是公民的權利，兌現則是政府的責任，流動遷徙并不影響這一事實的法理基礎。作為改革開放的前沿城市，深圳是流動人口最多的城市之一，對于如何進行民主建設，應當有著很深的感觸。2005年，深圳實行了廣東省委省政府的有關規定(不在原戶籍所在地選舉的享有政治權利的非戶籍常住人口，參加居委會選舉的“1+4”條件)，在非戶籍居民參與居委會選舉的方式和渠道方面進行了一系列嘗試。譬如促進使基層民主得以更快成長的軟環境的形成，倡導對非戶籍居民使用“新深圳人”的概念，而不使用“外來工”等帶有潛在排斥性的名詞，并從就業、教育培訓、社會保障、社會救助等多方面入手創造更加有利于民主參與的條件，使“新深圳人”更快更好地融入深圳社會。“新深圳人”作為一種社會認可的身份，構成了流態社會中實現公民民主權利的特定基礎。

(四)陌生人社會的歸屬:重建信任與安全

在當代中國社會的各個地區，“陌生人的世界”正在迅速擴大。人們越來越面對各種不熟悉的文化現象、行為方式、制度現象，“陌生人的世界”反而成為了我們生活中的一種“常規世界”。隨著人與人之間的陌生關系的常規化，事件的可重復性或經驗中的已知模式發生作用的范圍日漸收縮，社會生活中的偶然性、不確定性、意外后果日益頻繁。因此，在陌生人的世界中，信任與安全也成為了一組新的問題。

深圳市在社區建設過程中采取了“社會信任的社區化”。譬如深圳各部門以社區作為重要的工作平臺，圍繞就業、環境、衛生、治安、文化等，通過社區工作站為困難群體和社區居民提供更好的服務，各個社區經常舉行豐富多彩的文化、體育和娛樂活動等，通過這些方式增進社區居民的歸屬感和認同感，增強家園意識，樹立“鄰里相助、守望家園”的文明風尚，建立起居民之間的相互信賴，從而使人們普遍意識到，誠信不僅是自己應盡的責任和義務，也是與其他組織、群體和個人進行共同生活的基本方式。

此外，還須在社區生活的各個方面進行細致入微的管理來引導“公民行動”。譬如深圳市福田區全面啟動了“數字化城管”，對出租屋實行“旅業化”、“常住化”的“兩化”管理模式;南山區花果山社區開展了“持久和諧”行動，創建“無毒社區”和“無邪社區”。還有其他社區的相關工作和服務，都反映了通過“公民行動”來達到保障和提高社區安全的目標行動。誠如德魯克所言:“我們需要一個有別于傳統的社區，它不僅具有自由和自發的特性，也要讓城市里的每一個人有機會創造成就，做出貢獻，而且跟社區息息相關。”［8］

四、結 語

從社會學視野看，“深圳經驗”極為重要的理論和實踐意義，就在于對現代社區應有的實質性內涵有冷靜的理解，對當今時代的世界性的社區發展趨勢有清醒的把握，并勇于從深圳的實際出發，在實踐中探索和創造“有別于傳統”的、有深圳特色的現代社區。

簡要地說，“深圳經驗”的關鍵在于，通過創建有深圳特色的現代社區，將社會建設、社會治理下沉到社區，實現了“社會建設社區化”、“社會建設社區化”，這些“社區化”過程為實現社會善治和社會和諧奠定了一個個堅實的基礎。

［1］深圳市社區建設工作辦公室.深圳市創建“六好”平安和諧社區經驗交流材料［R］.2007:3.

［2］劉潤華.社區體制研究——以深圳市為例［R］.深圳市民政局，2006.

［3］劉潤華.安民立政［M］.深圳:深圳報業集團出版社，2007.

［4］丁元竹.社區與社區建設:理論、實踐與方向［J］.學習與實踐，2007，(1).

［5］［英］安東尼·吉登斯.第三條道路:社會民主主義的復興［M］.北京:北京大學出版社，生活·讀書·新知三聯書店，2000:83.

［6］高建.西方政治思想史:第3卷［M］.天津:天津人民出版社，2005:438.

［7］［英］安東尼·吉登斯.批判的社會學導論［M］.上海:世紀出版股份有限公司，上海譯文出版社，2007:63.

［8］［美］彼得·德魯克.下一個社會的管理［M］.北京:機械工業出版社，2006.