全面、深入調(diào)控資源利用

本刊記者 袁立明

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展會(huì)涉及不同區(qū)域和城市如何發(fā)展，國(guó)土的開發(fā)和建設(shè)影響到具體區(qū)域和城市空間布局。我國(guó)面臨著人口眾多、資源不足、基礎(chǔ)欠強(qiáng)、環(huán)境脆弱、城市化加速和適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)全球化與工業(yè)化迅速推進(jìn)的多重壓力。如果做不好統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，缺乏特色；還會(huì)造成資源浪費(fèi)、生態(tài)惡化、耕地銳減等問題，危害國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高。

國(guó)土規(guī)劃在實(shí)際實(shí)施過程中，通過對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的積極維護(hù)，以制度化的方式在國(guó)土資源配置中發(fā)揮重要作用，從而把人口資源環(huán)境基本國(guó)策和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)具體化，并真正落到實(shí)處，成為貫徹中央關(guān)于人口資源環(huán)境基本國(guó)策，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。

十六大以來，我國(guó)全面推進(jìn)國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用，在國(guó)土規(guī)劃、土地利用和礦產(chǎn)資源利用等方面，科學(xué)制定規(guī)劃，取得了顯著成效。

國(guó)土規(guī)劃理論初見成果

1998年，國(guó)土規(guī)劃職能由國(guó)家計(jì)委劃轉(zhuǎn)國(guó)土資源部。這一時(shí)期，我國(guó)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾更加尖銳，糧食安全、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)差距拉大等深層次問題更加突出。為此，國(guó)土資源部開展了國(guó)土規(guī)劃理論研究和試點(diǎn)探索，并深入開展區(qū)域國(guó)土資源開發(fā)政策。經(jīng)過十多年的發(fā)展，《全國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃綱要》已完成初稿，也制定了多項(xiàng)符合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)土資源政策。

一是通過試點(diǎn)摸索，完成《全國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃綱要》初稿。2001年8月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，決定在深圳市和天津市開展國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作。2003年6月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于在新疆、遼寧開展國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》，決定在遼寧、新疆開展國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)。2004年9月，廣東省也被納入國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)。

目前，深圳市、天津市、遼寧省和廣東省國(guó)土規(guī)劃編制工作已經(jīng)完成，福建、重慶、廣西、山東等省區(qū)市和湖北武漢城市圈、湖南長(zhǎng)株潭城市群、河南中原城市群等區(qū)域正在積極籌備開展國(guó)土規(guī)劃編制工作。規(guī)劃主要內(nèi)容涉及區(qū)域發(fā)展定位、資源環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)、國(guó)土空間開發(fā)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2004年初，國(guó)土資源部與中國(guó)科學(xué)院等單位聯(lián)合開展了全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要編制前期研究，分析了改革開放以來國(guó)土開發(fā)的變化，以及影響未來20年國(guó)土開發(fā)格局的基本因素，重點(diǎn)針對(duì)國(guó)土開發(fā)和建設(shè)布局無序乃至失控、空間開發(fā)不協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題，提出了未來國(guó)土開發(fā)的目標(biāo)、空間格局和保障國(guó)土空間安全的支撐體系。

2010年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)土資源部會(huì)同發(fā)改委牽頭開展《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2011～2030年）》前期研究和編制工作。目前，形成了《綱要》文本框架初稿。

國(guó)土資源部自成立以來，先后組織開展了國(guó)土資源大調(diào)查、土地利用調(diào)查、礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)和儲(chǔ)量核查等工作，積累了豐富的基礎(chǔ)資料，并與聯(lián)合國(guó)區(qū)域發(fā)展中心等單位合作，加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃人才培養(yǎng)和國(guó)際交流，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。組織國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，積極探索研究國(guó)土規(guī)劃基礎(chǔ)理論，形成了一批國(guó)土規(guī)劃理論研究成果。

二是制定區(qū)域國(guó)土資源政策，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。

十六大以來，按照國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略部署，積極做好深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、穩(wěn)妥推進(jìn)東北老工業(yè)基地振興、加快中部地區(qū)崛起以及援疆、援藏、支持甘青川滇等四省藏區(qū)相關(guān)工作，出臺(tái)了一系列國(guó)土資源支持政策，同時(shí)參與珠三角、長(zhǎng)三角、長(zhǎng)吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的研究制訂，切實(shí)發(fā)揮國(guó)土資源管理在參與國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的基礎(chǔ)支撐作用。

在積極貫徹落實(shí)中央有關(guān)區(qū)域發(fā)展政策的同時(shí)，國(guó)土資源部開展了不同地區(qū)的國(guó)土資源管理工作調(diào)研，加大對(duì)西藏、甘青川滇等四省藏區(qū)、新疆的支持力度。今后，按照國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)土資源支撐服務(wù)作用，加大對(duì)區(qū)域發(fā)展的政策支持力度，配合做好區(qū)域規(guī)劃制定等工作。

土地利用總體規(guī)劃保證土地合理利用

土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。十年來，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施成效顯著，并完成了新一輪的土地利用總體規(guī)劃編制。

上一輪土地利用總體規(guī)劃以土地供給制約引導(dǎo)需求，形成了以土地用途管制為核心的規(guī)劃實(shí)施管理制度，在建設(shè)用地節(jié)約與集約利用，農(nóng)用地保護(hù)，土地開發(fā)和整理復(fù)墾，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面取得了顯著成效。

一是在宏觀調(diào)控中發(fā)揮了積極作用。各級(jí)土地利用總體規(guī)劃為國(guó)家加強(qiáng)土地宏觀管理和實(shí)施土地用途管制提供了基本手段。特別是在近幾年宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃作為控制土地供應(yīng)閘門的主要手段，有效發(fā)揮了對(duì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)的調(diào)控作用，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。

二是推進(jìn)了建設(shè)用地的節(jié)約與集約利用。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃審核城市、村鎮(zhèn)等建設(shè)規(guī)劃和審批建設(shè)項(xiàng)目用地，有效地遏制了建設(shè)用地規(guī)模的盲目擴(kuò)張，促進(jìn)了建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛，土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象明顯減少。1997年以來全國(guó)人均建設(shè)用地水平基本保持穩(wěn)定，遏制住了20世紀(jì)80年代以來建設(shè)用地增長(zhǎng)過快的勢(shì)頭。在控制建設(shè)用地總量的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)各業(yè)用地的引導(dǎo)，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局進(jìn)一步優(yōu)化，土地產(chǎn)出率和利用效益逐步提高。

三是強(qiáng)化了農(nóng)用地特別是耕地等資源的保護(hù)。各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施，為落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度、進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)提供了重要手段，為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全作出了重要貢獻(xiàn)。

四是規(guī)范了土地開發(fā)和整理復(fù)墾。各地在土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下，開展了土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，以規(guī)劃規(guī)范和引導(dǎo)宜農(nóng)后備土地資源開發(fā)和土地整理復(fù)墾。許多地方通過土地整理和復(fù)墾，不僅增加了有效耕地面積，而且推動(dòng)了田、水、路、林、村的綜合治理和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境。

五是促進(jìn)了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。各地在土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，注意妥善處理土地利用與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，合理安排生態(tài)建設(shè)用地，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境脆弱地區(qū)和具有重要生態(tài)功能的土地的保護(hù)，推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和國(guó)土綜合整治，對(duì)實(shí)現(xiàn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定和部分地區(qū)的改善發(fā)揮了重要作用。

六是推動(dòng)全社會(huì)用地觀念的改變。嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，增進(jìn)了各級(jí)政府和廣大群眾保護(hù)資源、節(jié)約用地、依法依規(guī)用地的意識(shí)，為進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理、充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在轉(zhuǎn)變土地利用方式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式方面的調(diào)控作用奠定了良好基礎(chǔ)。

從2005年開始，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化和進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)耕地保護(hù)的需要，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部規(guī)劃司組織開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作。

2008年10月，編制完成《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2008〕33號(hào)文印發(fā)了《綱要》，并明確土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。

2009年國(guó)土資源部頒布了《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》，完善土地利用總體規(guī)劃部門規(guī)章制度。

目前，國(guó)土資源部先后出臺(tái)《省級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制守則》、《市級(jí)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》，以及市縣鄉(xiāng)3級(jí)土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范、編制規(guī)程和數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)等9個(gè)技術(shù)規(guī)范，形成了完整的土地利用總體規(guī)劃修編技術(shù)規(guī)范體系；地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編審批已基本完成，大部分省（區(qū)、市）已開始實(shí)施新一輪土地利用總體規(guī)劃；正在抓緊建立覆蓋全國(guó)的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃修改數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)變更；加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃質(zhì)量核查。

土地整治規(guī)劃體系建立，確保耕地安全

土地整治規(guī)劃是規(guī)范有序推進(jìn)地整治工作的基本依據(jù)。2001年，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門組織編制了《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》，明確了規(guī)劃期間土地開發(fā)整理目標(biāo)任務(wù)、重大工程、保障措施，形成了全國(guó)、省、市、縣四級(jí)分工明確、有機(jī)銜接的土地整治規(guī)劃體系。

土地整治規(guī)劃自實(shí)施以來，在統(tǒng)籌保護(hù)耕地和節(jié)約用地、引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目、發(fā)揮整治資金綜合效益等方面起到了積極作用。

一是重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)用地整治，確保國(guó)家耕地保護(hù)。2001年以來，全國(guó)新增耕地4100多萬畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2億多畝，整治后的耕地質(zhì)量平均提升1～2個(gè)等級(jí)，糧食產(chǎn)能普遍提高10%～20%。

二是統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治和損毀土地復(fù)墾。“十一五”期間，全國(guó)開展低效、廢棄農(nóng)村建設(shè)用地整治約300萬畝，平均節(jié)地率達(dá)到40%，復(fù)墾了15%的工礦業(yè)廢棄地。

三是科學(xué)安排重點(diǎn)工程和示范建設(shè)，發(fā)揮資金綜合效益。《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》確定了7項(xiàng)土地開發(fā)整理重大工程，提出了建立116個(gè)國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)；《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》確定了10項(xiàng)土地整治重大工程、500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣和10個(gè)農(nóng)村土地整治示范省建設(shè)。

已批復(fù)實(shí)施的湖北南水北調(diào)漢江沿線、新疆伊犁河谷、黑龍江三江平原等十項(xiàng)土地整治重大工程，累計(jì)投入資金157億元，整治土地近4000萬畝，可新增耕地800萬畝；10個(gè)農(nóng)村土地整治示范省建設(shè)，中央安排資金260億元，帶動(dòng)地方投入達(dá)到300億元。通過實(shí)施土地整治重大工程、示范建設(shè)，發(fā)揮了重要的典型和帶動(dòng)作用，成為了土地整治工作的重要抓手。

四是建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，確保土地整治工作切實(shí)取得成效。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)新增費(fèi)結(jié)余較多的東部沿海地區(qū)根據(jù)新增費(fèi)結(jié)余額度適當(dāng)增加建設(shè)任務(wù)，對(duì)資金保障能力較弱的中西部地區(qū)及糧食主產(chǎn)區(qū)適當(dāng)加大中央資金支持力度；建立重大工程和示范建設(shè)實(shí)施評(píng)估監(jiān)測(cè)制度，完善實(shí)施目標(biāo)考核機(jī)制；建立并完善土地整治項(xiàng)目報(bào)備系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目全面全程信息化監(jiān)督管理；建立健全聽證制度，在土地整治規(guī)劃編制、項(xiàng)目設(shè)計(jì)與工程建設(shè)中要充分聽取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖姡邮苌鐣?huì)公眾的監(jiān)督。

建立完善礦產(chǎn)資源統(tǒng)一規(guī)劃制度

近十年來，我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度不斷健全，規(guī)劃體系不斷完善，先后編制實(shí)施兩輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃，規(guī)劃在加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理和服務(wù)找礦突破中發(fā)揮了基礎(chǔ)性重要作用。

1999年出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》，對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系、規(guī)劃編制、審批和實(shí)施做出了全面規(guī)定。此后，陸續(xù)出臺(tái)了系列規(guī)范性文件，初步建立了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施和系統(tǒng)建設(shè)的制度體系。

2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)首部《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》后，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門批復(fù)了31個(gè)省級(jí)總體規(guī)劃，并及時(shí)啟動(dòng)了市縣級(jí)規(guī)劃編制工作。

2005年，國(guó)土部專門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的意見》，以規(guī)范性文件形式正式確立了三類四級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系。礦產(chǎn)資源規(guī)劃按行政層級(jí)分為國(guó)家、省、市、縣級(jí)規(guī)劃；按規(guī)劃對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃是礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的核心，是專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和下級(jí)總體規(guī)劃的依據(jù)。礦產(chǎn)資源專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)總體規(guī)劃的延伸和細(xì)化，包括單礦種規(guī)劃、單領(lǐng)域規(guī)劃、重點(diǎn)礦區(qū)規(guī)劃。礦產(chǎn)資源區(qū)域規(guī)劃是對(duì)跨行政區(qū)域的勘查開發(fā)等相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)劃。

2006～2007年，為配合第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制工作，國(guó)土資源部進(jìn)一步加強(qiáng)了礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度建設(shè)。先后印發(fā)了《關(guān)于開展第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》、《第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作方案》、《第二輪省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制要點(diǎn)》、《省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)指南》、《省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃成果要求》等文件，進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作。

2008年國(guó)務(wù)院批復(fù)《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》，省、市、縣三級(jí)規(guī)劃加快編制審批和實(shí)施。“十一五”以來，31個(gè)省級(jí)總體規(guī)劃全部經(jīng)批準(zhǔn)后發(fā)布實(shí)施；部署開展了1718個(gè)市縣級(jí)總體規(guī)劃編制工作，現(xiàn)已批準(zhǔn)發(fā)布1600余個(gè)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃已成為指導(dǎo)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)的綱領(lǐng)性文件。

2010年7月，出臺(tái)了國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（DZ/T0226-2010）。此外，起草了《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》。

兩輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施以來，在超前謀劃發(fā)展舉措、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作布局、規(guī)范礦產(chǎn)開發(fā)管理等方面發(fā)揮了重要基礎(chǔ)保障作用，服務(wù)找礦突破和礦產(chǎn)資源管理取得明顯成效：

超前謀劃總體工作布局，提高了資源保障能力；統(tǒng)籌安排各類地質(zhì)勘查工作，為找礦突破作出積極貢獻(xiàn)。創(chuàng)新發(fā)展模式，推動(dòng)了礦業(yè)發(fā)展方式和資源利用方式轉(zhuǎn)變；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦產(chǎn)開發(fā)和保護(hù)工作，保障和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；科學(xué)安排開發(fā)規(guī)模、布局和時(shí)序，從源頭上規(guī)范了勘查開發(fā)活動(dòng)。