大學治理的制度邏輯及其選擇

□ 李洪修

作為現代社會中典型的制度化組織，大學的成敗相當程度上取決于其組織結構與行為是否符合人們對“大學何謂”、“大學何為”的價值判斷及社會期待[1]。伴隨著大學章程、大學去行政化的爭論，大學如何治理這一命題已經引起了人們的廣泛關注。無論對于組織結構的治理，還是對于人的治理，大學治理都需要經歷制度化的過程，才能實現治理目標。現代大學治理是通過一定教育法規、管理政策的支持和約束，來協調政府、市場和大學自身所具有的不同張力，實現大學發展的。制度為大學治理提供了穩定的規范性結構，同時也為大學治理的組織行為提供了道德框架。

一、制度邏輯與大學治理

制度是一套套的規則，這些規則以特定的方式構建社會制度。制度的規則，具有一種特殊的集體性質，它們在某種程度上，是社會的各類成員所共享的外部規則和信息。這些規則“提供關于人們在某種情形下如何行動的信息；能夠被相關群體的成員辨認其他人在這些情況下遵守的規則；構成行為人的產生均衡結果的策略選擇”[2]（P56）。對于制度的產生而言，制度規則的最終形式，是相關參與者之間利益沖突的產物。如果社會制度是人類互動的產物，那么制度規則的實質內容就必須體現那些互動潛在的目標和動機。這個最終產物是以沖突中的行為人的意圖和動機為基礎的[2]（P27）。因而，社會行為人也往往會根據規則提供的信息，來確定他們自己的預期。

對于大學治理而言，許多學者發現，由于大學嵌入在社會網絡和制度觀念中，大學治理的組織行為和結構形式是約定俗成的或者存在著趨同性。大學人的組織行為也是基于制度框架的考慮而產生的。許多社會學者也認為，在特定的情境中，個人行為可供選擇的方案不是獨立于制度和規則之外的，甚至特定的情境本身也是制度化了的。因此，個人的行動就不是理性化的選擇，而是對特定制度的遵從[3]。所以說，制度邏輯應該是現代大學發展的前提和保障，現代大學的治理需要充分考慮制度的維度。

制度對于大學治理的影響可以分為兩種類型：一是強意義的，制度化身為法律、政策，組織或個人沒有自主選擇性；二是弱意義的，制度通過影響資源分配或激勵方式來影響人的行為[4]。在傳統的大學制度邏輯上，人們更多關注了第一種類型，把大學治理的重心放在了外部力量上。這種制度主義，以制度至上，把高校改革依附于體現各種外在力量的制度和規范。這種硬規則的制度對于建立大學治理的新秩序是十分重要的。但是，這種強意義的專制制度和科技理性的大學治理，會干預和破壞高校改革發展的復雜性和生成性。這種看似理性和科學的大學治理的制度化，邏輯地預設了大學改革發展的心路歷程，技術理性成為大學治理的邏輯起點和文化追求，唯書、唯上變成了大學治理的必然。這樣，大學制度便構成了大學組織的約束機制，紀律和規則支配著大學成員的行為。對于第二種類型，人們更多地把制度理解為大學治理應該遵循的價值標準和共同意義，強調組織成員對于制度的文化認知因素，關注大學治理的內驅力，倡導大學治理的生態化效應。這種軟規則的制度通常充滿著符號、慣例和價值觀，為大學治理提供了一個完整的“意義框架”，會對人的行為產生預約性的期待和建構式的映像。無論是哪種類型的制度邏輯，大學治理都不應屈從于機械化的認知方式、管理者的權力意志，破壞大學內部治理的生態性；而是應服從于人發展的歸宿，展現大學的生命意義。高校治理的最終目的應該是實現大學人的自身解放，建構完滿的生活。

什么樣的大學治理制度才是科學合理的呢？大學治理的制度標準應該體現在兩個方面：一是制度要具有可適應性；二是制度要具有將觀念轉換為行動的功能，即在制度能夠轉變為實施觀念的有效政策[5]。也就是說，大學治理的制度邏輯，不僅要關注大學制度本身的合理性和科學性，還要依賴于這種制度的執行和實施狀況。

二、制度邏輯視域下的大學治理

（一）制度邏輯能夠塑造大學治理的“圖騰”

制度邏輯下的大學治理能夠為大學的各項活動提供“規制性、規范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源”[6]。這種大學治理的制度邏輯，最終要實現建立和培養一個普遍被接受的合法性信念。如果這種共享的觀念或者信念被內化為了制度，那么這種大學治理目標的可達成性就會得到極大提高。因此，制度邏輯在大學治理中的首要作用就是強化大學發展的價值觀認同。這時，大學就會出臺自身改革發展所需要的管理制度、學術制度、教學制度、評價制度等一系列制度。大學治理不只是角逐權力的場所，還是權威和合法產生、發展及演變的發源地。這些大學制度的存在不僅僅是為了維系大學管理的正常運轉，而是通過凸現管理民主、學術自由、追求真理等核心理念，實現大學發展價值觀的重構。這樣，現代大學的治理，就可以使其獲得強勁的文化動力，同時也賦予其以更深層次的合法性。

制度邏輯，可以通過吸收參與者互動來共同建構大學理想，消解個人、組織機構等不同利益群體的沖突和利益尋求，建構一個各方利益均衡的新“圖騰”，追求現代大學治理的卓越性。這種制度邏輯，充分強調各個組織單位之間的內在關系，通過內部機構的重新組合或整合來追求大學改革發展的整體利益，使大學煥發出內部的生機與活力。許多高校制定的大學章程，均體現了這一特點。這樣，基于共享的大學治理邏輯，就可以充分吸收高校組織發展的競爭力量以消除競爭中的不確定性；同時，通過實施多樣化的發展戰略，積極拓展新的生存領域和空間，以避免依賴單個領域內的主導性組織等。

（二）制度邏輯能夠調動行動者的主動性

大學治理的參與者，首先應該是社會行動者，要充分重視他們的能動性，正是他們的能動性構建和決定了大學治理的組織結構。所以，大學有效治理需要擺脫“只看制度，不看人”的怪圈，回歸到以人為本的原點上。

制度本身代表了一種秩序和穩定，它規范了個人、組織的行為方式。個人的身份和能力不應被視為脫離或超越于其社群的成員身份及其在社群中的位置[7]。大學治理的制度規則及其背后隱含的價值，如果被制度相關者的認知所接受，那么大學治理的進程將會大大加速。談起這個問題，就需要解釋新制度主義的“適切性邏輯”。制度是相互關聯的規則和慣例的集合。這個集合過程涉及到環境、義務和角色。在制度化的背景中，制度相關者的行為首先要對個人身份進行確認，即自己處在什么樣的情境中，采取怎樣的行為才是合理恰當的。個體行動者進入新的制度環境時，需要學習和了解規則，他們往往會采用適應性學習的策略，以適應新的制度環境。這種新舊制度的交替中，制度相關者適應性學習的過程就是一個意義互動建構的過程，這種制度的確立也體現了行動者的意義賦予。同時，大學治理的過程也不是穩定不變的，制度需要隨著時代背景的變化發生改變。這種改變最初來源于行動者對原有制度所帶來的不公和異化的不滿。對于這種制度所帶來的不公正，他們往往會選擇不計較個人得失的方式，尋求制度的改變。比如，國外大學教師對“非升即走”“不發表就滾蛋”等政策的質疑。所以，無論從適應的角度還是變革的角度，大學治理都離不開行動者的主動性參與。

此外，大學作為組織的能動性也應該引起我們的重視。大學的改革發展需要考慮大學內部與外部的關系問題，這樣，制度邏輯便成為了大學治理協調內外關系的緩沖器。著名學者普費特認為，應當把組織視為政治行動者而不僅僅是完成任務的工作組織[8]。大學治理如果用資源依賴理論的角度來看，它應該包括兩個方面：一是大學外部的資源依賴產生了其組織對特定組織的外部控制，并影響了大學內部的權力安排；二是外部限制和內部的權力構造構成了大學治理行為的條件，并產生了大學為了擺脫外部依賴，維持大學內部自治的制度。制度邏輯，可以將大學自身作為行動的主體，來協調大學治理所面臨的內外張力問題，有效解決這一問題：大學可以為了獲得某種行為的合法性而創立新的制度；也可以為了擺脫機構臃腫的低效狀態，出臺機構調整的制度，形成新的制度環境以應對高校變革的壓力。大學治理對組織環境的改變和控制可以選擇突破現有規則或創造新規則。

（三）制度邏輯能夠引領大學文化的革新

現代大學治理的制度邏輯都具有符號性的基礎、特定結構及其保護性措施。這種制度邏輯往往會尋求權力邏輯的支持、核心理念的信奉、組織結構的調整及其資源的重新配置。這樣，大學治理就會形成一套全新的制度性框架。在這種制度性框架內，大學治理制度不等同于正式的文件和規則，它可以包含慣例、程序、角色，還可以包含信仰、范式、符號以及文化等，彌合了制度與文化之間的裂痕。

因此，制度的邏輯并不僅僅徒有形式，表征為法律、政策。實質上，它是一個觀念、文化、信仰、制度等構成的有機體。這種有機體能夠使大學在外部，通過合并、聯合、游說或治理等方法改變環境，不再是為需要去適應環境的行動者，而要讓環境來適應自身；在內部，它通過建立相應的規章制度來規范大學運行的秩序，促進大學學術權力與行政權力的相互支持、共同發展。因此，大學治理的制度邏輯，不僅將大學治理視為決策過程（即各種價值的分配過程），還將制度的制定描述為一種培養歸屬感和方向感的過程。

這種大學治理制度邏輯就能從大學組織生命的深處喚醒它沉睡的自我意識，激發大學人的創造力和創新性。同時，也能使制度相關者建立互信的相互關系，使這種秩序在制度內部自發形成，并積淀成為制度的內在結構和文化結構。在充分考慮理性設計和社會規范等因素后，制度所體現出來的文化信仰及其文化網絡，能夠幫助制度獲得文化認同，成為大學治理的共識，形成一種新的文化驅動力，推動大學治理的順利進行。

三、制度邏輯視域中大學治理的路徑選擇

（一）改革制度的參與機制

社會規范和制度僅僅是大學生活的策略，屬于技術性問題。大學治理應該追尋大學人的道德生活，實現大學人存在方式及其目的性的轉變。傳統中以滿足單一主體和目標為基礎的大學治理制度，往往會壓抑大學改革發展的多元訴求，打擊大學人追求改革發展的動力，削弱他們對于制度的認同和自我遵守。如果大學治理只是給予、灌輸制度規范，甚至以引導、威脅的方式來實現，那么大學就沒有自身的道德生活，只有規范性知識和技術的制度生活。

傳統的制度主義強調大學治理的控制性和強制性，制度是最普遍的手段，大學也就成為了“功利性組織”和“強制性組織”的化身，帶上“官僚化”的符號。這種大學已經遠離了本原性目的，成為了追名逐利的場所，喪失了生活意義和發展意義。大學的有效治理應該通過制度的邏輯剝離“統治”的屬性，吸收不同層次、不同方面的人士參與到大學治理的過程中來，實現大學治理的共有理性。只有這種體現共有理性的現代大學治理，才能實現大學發展“圖騰”的共享。

傳統制度化的大學治理也遭遇到了合法性的危機。大學治理的話語權力一直掌握在行政官僚體系中，大學的利益相關者無法參與到大學治理的決策層面。雖然學術委員會制能夠對大學學術權力有所保障，但是這種學術委員會的成員大多兼具行政官員的身份，大學學術人的學術權力的行使，也往往會成為行政權力的附屬品。大學利益相關者在大學治理中的參與權和監督權也流于形式，在現實中存在著弱化現象。新型的現代大學治理應該消解以傳統社會結構為基礎的“統治”模式，為人們擁有更多機會參與大學改革提供制度性的空間和保障，以更民主、開放和平等的身份參與大學治理，實現大學管理體制的變革。

（二）重視制度的回報機制

傳統的制度邏輯，關注大學治理的靜態法律條文，忽視實際運作過程中的治理邏輯。這種大學治理的制度邏輯，認為制度是規訓高校成員的觀念集合體，制度變革能夠輕易地帶來組織成員行為的改變。然而，事實并非如此。制度路徑依賴理論告訴我們，由于某一制度運行過程中所產生的回報遞增、制度相關人之間的權力非對稱性以及由此形成的慣例會對制度相關人的偏好產生影響，利益相關者有很多方法可以使權利、義務、責任、程序、行為方式、適當策略以及類似的東西制度化，從而使集體行動或者社會協調的額外利益得以體現。

大學治理的環境是由相互有差別的利益組織所構成的。大學里的師生員工都是處于不同制度情境中的社會人，利益和效用的確認本身就需要制度的存在。制度安排的主導者往往會在資源和利益的分配上獲得更多的比重，因此現代大學治理應該引入多方參與的回報機制。這種制度的回報機制，應該充分吸收各方的意見，有效保障現代大學治理的公平性和合法性。這樣，這種多方參與的制度回報機制，就能夠提升學生和普通教師的地位，增強他們對于大學治理的目標認同感，消解大學治理過程的沖突，實現現代大學治理的多元化和民主化。

當然這種回報機制，并不一定是直接由A到B的強制性的規定和約束。這種回報機制可以通過許多社會策略性行為來實現。大學成員可以在職工代表大會、工會等各種大學治理委員會中，借助傳統的滲透力強的社會關系網絡來突破這種缺乏人性化的政治控制。因此，大學治理的回報不一定僅僅用國家-社會的制度邏輯，而應當充分考慮大學治理的情境性因素及文化背景。

（三）建立制度的完善機制

許多人可能會追問“大學治理的制度邏輯是公平合理的嗎？”事實上，制度可以給予某些利益群體更多的話語權力來參與決策，傾向于精英集團的勝出，而不是人人都得到發展。這種制度給予了精英集團非對稱的權力，迫使其他相關群體接受并服從既定的制度。這種傳統制度主義視野下的大學治理，服從于外部的制度邏輯，強調制度一成不變，如此制度便成為了束縛大學人精神解放的枷鎖。因此，組織中存在的制度需要及時調整和變革，原有制度可能也會弱化或消解，這往往也預示著新制度的產生。這種新舊制度的交替往往包含“去制度化”和“新制度確立”兩個過程，這兩個過程也往往糅合在一起。

大學制度是以一個網絡化、相互聯系的制度群的姿態出現的。制度的順利運行離不開制度的利益相關者，主要包括制度的制定者、制度的執行者以及制度的約束對象。制度的相關者對制度的理解程度是制度相關者行為與制度吻合的橋梁。大學治理新制度的出臺，往往是大學利益群體不滿足于現有制度框架下利益的分配方案，人們傾向于重新選擇和更新制度。比如，大學治理的制度邏輯背后所體現的價值標準可能有很多，如效率、公平、民主、穩定，等等。這些價值標準在不同文化、地域及其環境下是不同的，因而個體感受到的制度標準是與文化、時空密切聯系的。在某些時候，效率是第一位的；另一些時候，穩定可能成為頭等大事。因此，現有的制度也并不是一成不變的。在制度變遷的過程中，新的制度利益相關者便會再度出現。這時，大學治理的制度創新，在新制度主義看來，這種新的制度的實施能夠比舊的制度帶來更大的價值。

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