我國農村地區共享改革發展成果問題淺析

田玉麒，薛洪生

（吉林大學 行政學院，長春 130012）

一、農村地區共享改革發展成果中存在的問題

改革發展使我國城鄉居民的生活水平得到了很大提高，社會開始由生存型向發展型轉變。進入新階段，農村地區的特殊需求成為全面的現實要求，但從實際來看，農村地區共享改革發展成果方面還存在一些問題，表現為與城市相比差距過大，農村地區區域之間共享不均衡。

（一）農村與城市在共享改革發展成果方面差距過大

長期以來，由于國家發展戰略和城鄉二元結構等因素的影響，農村在經濟發展和投資建設上往往被忽略，導致了城鄉居民在共享改革發展成果上存在不平等，尤其是廣大農村居民不能充分共享改革發展成果。

首先，城鄉之間在享受經濟改革成果方面存在較大差距。農村居民的人均收入與城市居民相比，還有很大距離。根據中國農村統計年鑒的數據顯示，自2008年起，城鄉居民收入差距均超過10000元，城市居民收入是農村居民收入的3倍以上，在2009年達到改革開放以來的頂點——3.33 倍。［1］20由此可見，中國城鄉居民收入差距是非常大的。其次體現在農村居民之間收入差距過大。家庭聯產承包責任制的實行，使不同家庭的收入拉開差距；鄉鎮企業的快速發展，使農村一部分人從土地上脫離，成為第一批快速致富的人群；城市化開始后，許多農民離開農村涌入城市，成為打工階層。這三波改革浪潮，使農村居民之間的收入差距逐漸拉開。根據國際上用來綜合考察居民收入分配差異狀況的分析指標基尼系數來看，1995年中國的基尼系數為0.34，比改革開放初期擴大了13個百分點，從2000年開始，中國的基尼系數已越過0.4的警戒線，并逐年上升，2006年已升至0.496，2007年達到 0.48。［1］20

其次，農村地區與城市相比在享受政治改革成果方面存在差距。這主要體現為城鄉居民政治地位的不平等。長期實行的戶籍制度，把城市居民與農民分成截然不同的兩個群體。城市居民天然地享受一系列優越的福利，而農民則無法享有同等的待遇。單就選舉權而言，十一屆全國人大常委會第十一次會議之前，農民僅有1/4的選舉權，即農村每一位代表所代表的人口數四倍于城市每一位代表所代表的人口數。“同命不同權”，顯然是法律對農民的制度性歧視。農民在政治上處于弱勢地位不得不說是由于選舉法長期對城鄉有明顯的差別對待所造成的。

再次，農村地區與城市相比在公共物品供給和公共財政支出方面也存在差距。當前，我國農村面臨的一個十分嚴峻的問題是公共物品供給短缺和結構失衡，而該問題的產生又與農村公共財政體制有著密切聯系。我國的公共物品供給實施的是“二元”體制，農村的主要由農民自己負擔供給，城市則由國家和政府提供。［2］這種體制使原本就財力窘迫的農村地區負擔加重，逐漸形成了農村公共物品供給總量短缺、效率低下、結構失衡的局面。雖然“鄉政村治”的治理模式曾使這種局面得到一定調整，但沒有從根本上得到改變。1994年分稅制實行之后，基層財政窘境愈加嚴重。這種情景下，鄉鎮企業上繳的利潤、攤派、罰款、收費、捐贈等成為除了稅收之外公共物品供給的主要財政來源。這種籌資制度，雖然在一定程度上緩解了農村公共物品供給的壓力，但實際上是政府把本應由政府提供的農村公共物品或由政府與農民共同承擔的農村公共物品的成本完全分攤給了農民，加重了農民的負擔。［3］這對農民共享改革發展成果不僅沒有起到促進作用，反而成為阻礙因素。而在財政支出上，盡管中央對農業支出的絕對數額在不斷增加，但也應該看到，其在中央財政支出中的比重卻相對下降。

（二）農村地區之間共享改革發展成果不均衡

農村地區之間共享改革發展成果的不均衡可以從以下兩個方面來理解：首先，從整體上看，東中西不同發展層次地區的農村之間共享改革發展成果存在不均衡。中國是一個地域廣闊的發展中大國，不同地區之間的地理環境和歷史文化背景差異很大，由此導致的區域間共享改革發展成果不均衡問題的客觀存在。從一定意義上講，經濟能力是決定共享改革發展成果水平的重要因素。就經濟能力而言，改革開放以來，中國實際上形成了東部沿海經濟發達地區、中部經濟較發達地區和西部經濟欠發達地區三個不同發展層次的格局。經濟發展水平的不同在很大程度上造成了區域間共享改革發展成果的效果不同。從農民收入來看，2010年，東部農村居民人均現金收入8603元，比全國平均水平高出2333元；中部地區農村居民人均5439元，比全國水平低831元；而西部地區農村居民人均現金收入僅4579元，比全國平均水平低了 1691 元。［1］296從公共物品的供給來看，區域間不平衡的現象也很明顯。農村公共物品的供給情況是檢驗享受改革發展成果水平的重要參考指標。在東部發達地區，經濟繁榮，市場發達，鄉鎮集體企業多，地方財源豐裕，地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共物品，［4］80保證基本生存層次的公共物品的需求已經得到滿足，他們對公共物品的需求已轉向發展層次，比如對農村信息網絡的需求、對中高等教育的需求等。而中西部欠發達地區，由于自然地理條件差、交通不便等原因，地方公共財政收入不足，投入不夠，解決吃飯問題是當務之急，公共物品的供給仍然短缺。

其次，從農村內部來看，同一區域內的農村共享改革發展成果存在不均衡。這主要是指同一省市或地方的改革發展成果共享不均衡，同一地方不同的村也存在不均衡，甚至同村之內也存在不均衡。“同地域由于經濟發展程度不同，人們的納稅程度不同導致政府財力不同，所提供的公共產品數量和質量也不一樣。”［5］以江蘇省為例，江蘇省位于東部發達地區，無論是整體經濟實力還是人均經濟能力都在全國位居前列，但是就是這樣一個比較發達的省份，其區域內農村地區共享改革發展成果仍然存在不均衡的問題。把全省劃分為蘇南、蘇中、蘇北來分析全省農村地區改革發展成果共享水平。據江蘇統計局的數據顯示，2009年農村人均純收入蘇南、蘇中、蘇北分別為11517元、8444元、6738元。作為一個地區農村居民收入平均水平的具體反映，三個地區農村人均收入的差距明顯反映出江蘇省內農村地區共享改革發展成果不均衡的現狀。再從農村居民人均生活費支出來看，蘇南、蘇中、蘇北分別為8528元、6085元、4474元，恩格爾系數分別為35.5%、37.4%、40.0%。［6］總體來看，江蘇農村地區達到富裕水平，但內部比較而言，蘇南地區農村居民生活質量要優于蘇中和蘇北地區，蘇南地區農民人均生活費用支出幾乎是蘇北地區的兩倍，差距相對較大。

二、促進農村地區共享改革發展成果的對策

共享改革發展成果在現階段突出農村地區的特殊需求，是尊重國情、尊重實際的選擇。這既需要確立正確的指導理念，又需要探索可行的現實路徑。縮小城鄉之間改革發展成果共享的距離，要加強制度供給與政策支持，以城市帶動農村、以工業促進農業；尋求農村區域之間改革發展成果共享的均衡，要從農村自身出發，不斷提高共享改革發展成果的能力。

（一）外部輸血：縮小城鄉之間共享改革發展成果的差距

第一，制度供給與政策支持。實現農村地區共享改革發展成果，政府應該扮演好自己的角色。共享改革發展成果的最終實現要落實在制度保障之上。而政府則是制度的提供者和維護者。使農村地區充分共享改革發展成果要注意以下幾個方面的制度建設：首先，要堅持和完善基本的土地經營制度，其核心是現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變。為此要加快做好農村集體土地所有權和農戶土地承包經營權的確權、登記、頒證工作，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。［7］其次，完善農村公共物品供給制度。作為公共物品的供給主體，政府要維護良好的農村社會秩序，如打擊農村犯罪、調解各種社會矛盾等；加強基礎設施建設，如水利、交通道路、燃油電氣建設等；促進義務教育與文化發展，如提高農村教育水平、擴大免費教育范圍、合理配置教學資源、實施文化惠民工程等；增進社會保障與社會福利，如大力推進新型農村合作醫療制度、逐步提高農村最低保障標準、完善弱勢群體救助制度等。除了制度建設之外，必要的政策支持也是農村地區共享改革發展成果的重要推動力。堅持“多予少取放活”的方針，穩定、完善并不斷強化各項惠農支農政策，繼續加大“兩減免三補貼”等實施力度政策，繼續減免農業稅、取消煙草外的特產稅，對種糧農民進行直接補貼，對部分地區農民進行良種補貼和農機購置補貼。［8］

第二，城市支持與工業反哺。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，加大對農村地區的投入，逐漸消除城鄉二元結構，是保證農村地區共享改革發展成果的必然要求。堅持工業反哺農業、城市支持農村要處理好以下幾個問題：其一，以工促農，加強公共財政對“三農”的支持力度，實現由農業哺育工業到工業反哺農業的政策轉變，其實質是要處理好對農民“取”與“予”的關系，改變農業和農村經濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位，加大公共財政的支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。［9］其二，以城帶鄉，給農民更多進城機會。農民共享改革發展成果不足的一個重要因素是收入偏低，而這與城鄉分割的二元結構緊密相關。以城帶鄉，要加快城鎮一體化的進程，給農民更多進城就業的機會，使農民能夠在城市擁有長期生存下去的制度環境。其三，城鄉互動，建立良好的城鄉關系。城市的發展離不開農村的支持，農村的發展也不能缺少城市的帶動。堅持工業反哺工業、城市支持農村，必須使城市和農村緊密結合起來，建立平等和諧、互利共贏的良好關系。

（二）內部造血：促進農村地區之間改革發展成果的均衡共享

要實現農村地區之間共享改革發展成果的均衡，政府需要制定統一的改革發展成果共享實現機制，要有統一的政策考慮與安排。但從根本上來看，還需要農村地區從自身出發，提升自己創造改革發展成果的能力和主動尋求改革發展成果共享的意識。

第一，發展農村現代經濟，增加農民總體收入，不斷增加共享成果。就目前而言，發展農村社會經濟要做好以下兩方面的重要工作：一是完善現代農業產業體系。現代農業不能片面追求農產品數量的機械增長，而要強調農產品品種豐富和質量提高，注重農業的可持續發展。因此，在發展現代農業的過程中，要注意強調高新農業技術，比如生物技術、信息技術、耕作技術、節水灌溉技術等；要重視生態環保，強調資源節約、環境低損的綠色性；要追求農業產業化經營，使農民廣泛參與到專業化生產和社會化分工之中，加入各種專業化合作組織。二是繼續發展鄉鎮企業。鄉鎮企業不僅能夠吸納大量農村剩余勞動力，還對改善農村產業格局、縮小城鄉差距、建立和諧平等的城鄉關系有重要作用。可以說，鄉鎮企業已成為農民脫貧致富、創造更多改革發展成果的重要支柱。新時期，鄉鎮企業要搞好產業結構升級，本著“名、優、新、特”的原則，確定自己產品的主攻方向，找準自己的市場定位，促使特色產業擴大規模、提高檔次，逐漸占領國內、國際市場，創造出更多的共享成果。

第二，鞏固農村教育成果，提高農民整體素質，不斷增強共享意識。就政治權利而言，農民政治地位不平等、選舉權在事實上的不平等、結社權懸空、表達渠道不暢等問題突出。維護農民的切身權利除了需要國家不斷完善制度保障之外，還需要農民提高自身主體意識、權利意識。讓農民掌握政治理論和法律常識是增強農民權利意識，保證農民真正實現和有效行使其政治權利的內在要求和保證條件。［10］66農民主體權利意識的增強、整體素質的提高，依賴于教育的發展。發展農村權利意識教育特別是共享改革發展成果的意識教育，要結合農村農民的特殊情況，有計劃、有重點、有步驟、有組織的安排農民群眾參與學習和實踐。除了通過電視、廣播、報刊等途徑進行宣傳教育之外，要充分利用農村特有的農村廣播、村務公開欄、宣傳手冊等方式讓農民生動地了解自身所應享有的權利，自覺主動地去享受改革發展成果，改變農民有成果而無人主動享受的消極局面。

第三，擴大農村基層民主，提高農民治理能力，不斷完善共享機制。改革發展成果的共享歸根到底屬于利益分配的范疇。涉及利益分配，最好的方式莫過于通過制度的規范穩定有序地進行，使共享達到最大程度的公平公正。在農村進行改革發展成果的共享，需要建立起一套完善的共享實現機制。其前提是發展良好的基層民主政治，提高農民的治理能力，將共享改革發展成果的行為規范在良好的制度之中。目前而言，中國農村基層治理模式是村民自治，保證農村地區公平公正地共享改革發展成果，需要積極發揮村民自治的作用。首先，要注意建立農村地區的利益表達機制。一方面，要確保農民能夠發出聲音，使農民有表達利益的渠道；另一方面，要確保農民的利益表達在體制內進行。要教育農民通過合理合法的方式表達自己的利益訴求，而不是通過非法集會、非法游行示威等體制外的方式。其次，要注意建立農村地區的利益協調機制。資源具有稀缺性，現階段，農村地區的改革發展成果無法保證滿足所有農民的需求，因此需要對不同利益矛盾主體進行利益協調。在村民自治制度背景之下，村民會議理應成為農民利益協調的主要場域。在利益協調過程中要確保村民的知情權、參與權、選擇權和監督權，在保證信息公開最大化的情況下，使全體村民在公開場合對自己的利益訴求進行充分討論、科學論證，最后由村黨支部和村委會共同決策，形成具有約束性的利益協調決策。再次，還要注意建立農村地區的利益分配機制。促進農村地區有尊嚴地共享改革發展成果，一方面要不斷做大蛋糕，另一方面要分好蛋糕。建立改革發展成果的分配機制，要處理好效率與公平的關系。現階段，中國農村地區進行利益分配時在注重效率的基礎上，要更加注重社會公平，切實保證農村地區弱勢群體能夠有尊嚴地享受改革發展成果。最后，還要注意建立農村地區的利益保障機制。建立利益保障機制，要強調道德規范和法律規范的雙重作用。道德規范側重于事前預防，使人們形成正確的分享觀念，在享受改革發展成果時做到自律；法律規范則側重于事后懲罰，以解決已經出現的問題，并對其他人的行為起警示作用，從而創造出公平公正的社會環境，保證農民以合理合法的方式充分共享改革發展成果。

三、結 論

改革發展成果由全體人民共享，是正義的要求與和諧的基礎，是中國特色社會主義的本質屬性與核心命題。堅持改革發展成果由全體人民共享，應當樹立科學合理的指導理念，正確處理各種關系，建立完善的實現機制。同時也應認識到，改革發展成果由全體人民共享的實現，不能脫離國情、超越階段，要以已經取得的現有成果為依據，以現階段已有的基礎、條件為動力，既要整體推進，又要突出重點。就現階段而言，在實現路徑上要以農村地區為切入點，重點解決弱勢群體的共享問題；在實現內容上要以著力解決群眾最直接最關心最現實的民生問題為突破口，建立完善的基本公共服務體系，不斷增進公民福利。共享改革發展成果的實現，既需要政府作為主導全力推進，以提高成果共享的有效性；又需要各方主體的積極參與，以激發社會活力，保證成果共享的持續性。在農村地區共享改革發展成果這一問題上，要尊重農村地區的實際，考慮農村地區特殊復雜的情況，既要促進改革發展成果的增加，又要強調改革發展成果的共享，不斷縮小與城市之間的差距，真正實現改革發展成果由全體人民共享。

［1］國家統計局農村社會經濟調查司.2010年中國農村統計年鑒［M］.北京：中國統計出版社，2010.

［2］胡志平.農村公共品供給的財政模式：比較財政體制的分析［J］.生產力研究，2009（15）：29-31.

［3］王玉華，趙宇.我國農村公共物品供給問題探討［J］.山東社會科學，2005（9）：59-61.

［4］朱國云.多中心治理與多元提供：對新農村建設中公共物品供給的思考［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2007.

［5］李昌麒.中國改革發展成果分享法律機制研究［M］.北京：人民出版社，2011.

［6］江蘇省統計局.2010年江蘇統計年鑒［EB/OL］.（2010-07-26）［2011-11-15］.http://www.jssb.gov.cn/jstj/jsnj/2010/nj19/nj1902.htm.

［7］陳錫文.加快社會主義新農村建設［J］.求是，2010（21）：40-43.

［8］中共中央國務院.中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見［EB/OL］.（2004-12-31）［2011-11-16］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_63347.htm.

［9］韓俊.工業反哺農業城市支持農村：如何在新形勢下更多地支持農業和農村發展［N］.人民日報，2005-11-18（9）.

［10］季建業.農民權利論［M］.北京：中國社會科學出版社，2008.