論特別行政區的高度自治權

丁 杰

（湖南科技大學馬克思主義學院，湖南 湘潭 411201）

1997年，中華人民共和國恢復對香港行使主權，成功地實踐了“一國兩制”的偉大構想，開創了一國之內不同社會制度、法律制度共存之先河，得到了包括香港同胞在內的全國人民的衷心擁護和國際社會的普遍好評，為實現祖國完全統一創造了寶貴的經驗。1999年對澳門行使主權的恢復又是這一制度的有力實踐。按照香港基本法和澳門基本法的規定，特別行政區保持原有的制度長期不變，實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和審判權。香港、澳門兩個特別行政區高度自治權的成功實踐表明，我國在特別行政區管理方面高瞻遠矚，進一步驗證了不同社會制度下國家的統一、協調發展，為實現祖國的最終統一提供了有力依據，同時也積累了許多寶貴的經驗。

一、高度自治權的基本內容和特征

《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》都在第二條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會授權特別行政區依照本法的規定實行高度自治、享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。這就是特別行政區實行高度自治的基本內容。從法理上講，“高度自治”是一個相對范疇，盡管它描述的是特別行政區所享有的權力性質、范圍和程度，但在單一制體制下，特別行政區的權力與中央的權力是一個有機整體，“高度自治”是相對于中央的權力來講的，同時也映射了中央的權力。

（一）行政管理權

在傳統的單一制體制下，中央政府通常掌握了大量的行政管理權，地方政府往往只是被動地執行中央的有關政策和命令。香港和澳門特別行政區根據“一國兩制”、“高度自治”的原則，由中央人民政府授權享有行政管理權。《香港特別行政區基本法》第16條規定：“香港特別行政區享有行政管理權，依照本法的有關規定自行處理香港特別行政區的行政事務”。澳門特別行政區也有同樣的規定。基本法沒有采用列舉的方法詳細開列特別行政區享有哪些方面的行政事務管理權，這是因為行政事務的范圍非常廣泛，幾乎涵蓋了社會生活的方方面面，是很難列舉清楚、列舉完全的。然而政府對行政事務的管理又是不能有漏洞的，所以基本法在第16條中先概括地規定特別行政區享有行政事務管理權，這樣就使得特別行政區政府在出現新的社會事務時不至于由于基本法沒有授權而無所作為、導致“權力真空”和社會混亂。

（二）立法權

特別行政區享有的立法權雖然在性質上也屬于中國地方立法的一種，但是和上述中國內地一般地方立法十分不同。根據“一國兩制”的原則，特別行政區保留原有的法律制度基本不變，全國性法律除非有明文規定，不在特別行政區實施，因而特別行政區的立法權是實實在在的，是創新的，而不僅僅是執行性的。

與特別行政區享有的立法權有關的另一個問題是對于在特別行政區實施的全國性法律，要由特別行政區在當地自行公布或者立法實施，而不是由中央直接在當地公布實施，這也是對特別行政區立法權的尊重。至于在特別行政區實施的全國性法律，《基本法》在其附件三已有明確的列舉。雖然全國人大常委會在征詢其所屬的基本法委員會的意見后，可以對附件三的法律作出增減，但所有列入附件三、在特別行政區實施的全國性法律，都必須嚴格限制于國防、外交和其他不屬于特別行政區自治范圍的法律，因此這些法律在特別行政區的實施不會影響特別行政區立法權的行使。

（三）獨立的司法權和終審權

特別行政區政府對國防、外交等國家行為無管轄權，因此特別行政區法院對涉及國防、外交等國家行為的法律事務也就不應有管轄權。香港、澳門基本法都對這種無權管轄的行為作了具體規定。

根據“一國兩制”的方針，司法權屬于特別行政區自治權的重要內容之一。《香港特別行政區基本法》第19條規定的獨立的司法權和終審權中的“獨立”的涵義不僅是指獨立于特別行政區內的其他機關、團體和個人，而且更重要的是獨立于中央和內地，即特別行政區成立后，中央不干預特別行政區的司法，特別行政區法院除繼續保持本地原有法律制度和原來對法院審判權所作的限制外，對特別行政區所有的案件均有管轄權。

獨立司法權的一個重要內容和重要特征是特別行政區享有終審權。其實世界各國憲法都把司法終審權賦予本國的最高法院，這是一國司法統一的重要體現。即使在英國統治下的香港法院也從來沒有享受過終審權，而澳門以前的司法對葡萄牙的依賴性更強。但是，中國恢復對香港和澳門地區行使主權、成立特別行政區后，并沒有把司法終審權收歸中央行使，而是授予特別行政區行使。可見，特別行政區的司法權是十分完整而獨立的。香港、澳門兩個特別行政區均設立了自己的終審法院來行使終審權，而特別行政區的其他一般法院則行使一般的司法權。需特別指出的是，司法權的獨立還包括其與最高人民法院、最高人民檢察院無隸屬或業務關系。

（四）自行處理有關對外事務的權力

這也是特別行政區擁有的高度自治權的內容之一。香港和澳門地區是東西方文化薈萃交融的地方，兩個地區成功的一個重要原因就是它們是對全世界開放的社會，因此要維持其經濟文化的繁榮和國際地位，就必須授權香港、澳門特別行政區以一定的自行處理對外事務的權利。為此，特別行政區有權依照《基本法》的規定或經中央人民政府授權自行處理有關經濟文化等的對外交往事務，這是其自治權的一個重要方面。

綜上所述，可以看出我國特別行政區高度自治權具有幾個方面的特征。第一，高度自治權的授權性。香港和澳門基本法都是全國人大制定的，特別行政區地方國家機構因基本法的規定而享有有關職權。沒有基本法的規定，特別行政區地方國家機構沒有任何權力可言。第二，高度自治權的依法性。指特別行政區地方國家機構行使高度自治范圍內的權力，必須在內容和程序上符合基本法和特別行政區的法律。第三，特別行政區高度自治權的相互制衡性。通過對權力的分類和分配，明確中央國家機關和特別行政區機關的職能和執掌，各司其職；同時，有關特別行政區的權力雖然含行政、立法、司法三類，但屬于行政權的國防、外交等事務由中央管理，立法權又受到全國人大常委會備案權的約束，因此包含一定的權力的制衡關系。

二、高度自治權對我國單一制國家結構的影響

過去我們對單一制的理解十分片面，把它等同于中央高度集權制，認為單一制下中央必須盡可能多地把權力集中起來，這些權力不僅包括外交權、國防權、地方政府組織權、貨幣發行權等應該由中央政府統一行使的權力，而且包括一系列經濟、文化、社會等十分具體的事務也要集中到中央統一管理。“一國兩制”的提出與實施、特別行政區建置的設立、高度自治權的授予，極大地改變了我們對單一制的理解，進一步充實了我國單一制的內容，使我國的單一制國家結構形式更加豐富。

就高度的自治權而言，它的原始權力還是歸于中央的，來源于中央的授權，它仍是一種地方權力的性質，它的合法性是來源于中央的。至于中央與地方的關系可以多種多樣，地方權力的大小也是可以十分不同的。《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》都在總則規定：“香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”、“全國人民代表大會授權香港、澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”、“香港、澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府”。這些規定明確了香港、澳門特別行政區的法律地位，表明香港、澳門特別行政區處于國家的完全主權之下。正是如此，特別行政區高度自治權的權力雖大，甚至超過聯邦制國的成員邦，但是它仍然沒有改變中國的性質，沒有改變我國國家結構形式，我國仍然是單一制的國家，總的國家結構并沒有發生變化，只是更進一步發展完善了單一制的理論與實踐，擴大了單一制的包容性，豐富了其內容。這是世界上任何一個實行單一制的國家中所沒有的，由此形成了具有中國特色的單一制國家結構形式。

三、我國特別行政區高度自治權的完善

（一）強化中央對特別行政區高度自治權的保障

特別行政區的高度自治權是中央授予的，中央不能也不會隨意收回或限制，相反，中央為特別行政區高度自治權的實現，提供了多層次的保障。一是法律保障。憲法對香港特別行政區的高度自治權作了具有最高法律效力的保障。憲法是國家的根本大法，是香港、澳門特別行政區基本法的立法依據。基本法賦予特別行政區的高度自治權，是我國政府在特別行政區貫徹和落實“一國兩制”方針的具體體現，也是中央權力行使的基本界限，中央負責管理限于體現國家主權的事務。二是組織上的保障。全國人大在通過兩部基本法的同時，決定在基本法實施時，分別設立全國人民代表大會常務委員會香港特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區基本法委員會。基本法委員會的任務是就基本法中部分特殊法條的實施問題進行研究，并向全國人大常委會提供咨詢性意見，對特別行政區高度自治權的行使起到重要的保障作用。三是人事上的保障。“港人治港”、“澳人治澳”是以“一國兩制”方案解決香港、澳門問題的具體政策，是中央在香港問題上一貫奉行的基本立場。“港人治港”、“澳人治澳”的標準必須是以愛國者為主體的香港人、澳門人來治理香港。愛國者的標準是：尊重自己的民族、誠心誠意地擁護祖國恢復行使對香港、澳門的主權、不損害香港、澳門的繁榮與穩定。“港人治港”、“澳人治澳”保證了中央授予的高度自治權掌握在香港永久性居民手中。因此在法律、組織、人事上加強保障，就能保證中央在基本法規定的范圍內行使其職權，而不超越其規定，以及凡屬高度自治范圍內的事務，都由香港、澳門特別行政區自己管理，中央不加干預，即香港、澳門特別行政區自治權的“不受干預性”，同時，充分表明了香港、澳門特別行政區享有的高度自治權是真實的、可信的。

（二）完善中央對特別行政區高度自治權的監督

一是完善行政權的監督。特別行政區行政長官依照法律對中央人民政府負責。特別行政區政府的編制和提出的財政預算、決算案，以及特別行政區在外國設立經濟和貿易機構，都須報中央人民政府備案。中央有權依照基本法的規定認定特別行政區行政機關的具體行政行為是否超越了基本法的授權范圍。

二是完善立法權的監督。特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。全國人大常委會在征詢基本法委員會的意見后，如認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款，可將有關法律發回，但不作修改。特別行政區對基本法提出的修改議案，須經特別行政區的全國人大代表2/3多數、特別行政區立法會全體議員2/3多數和特別行政區行政長官同意后，交由特別行政區出席全國人大的代表團向全國人大提出。行政長官的產生辦法如需修改，須報全國人大常委會批準。立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序如需修改，在特別行政區獲得同意后，須報全國人大常委會備案。

三是完善司法權的監督。特別行政區法院在審判活動中所適用的法律，必須是基本法、不與基本法相抵觸的香港、澳門地區原有法律和特別行政區立法機關制定的法律。特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應嚴格依照法律程序進行審理，其中對涉及基本法的法律解釋必須提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。特別行政區終審法院法官和高等法院首席法官的任免須報全國人大常委會備案。在中央人民政府的協助或授權下，特別行政區政府才可與外國就司法互助關系作出適當安排。總之，中央對特別行政區高度自治權的監督，是“一國兩制”的必然要求。因此，完善監督，并不是對特別行政區行使高度自治權的妨礙，而恰恰是為了使其依照基本法的規定，更好地在維護國家主權的基礎上行使高度自治權。

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