“長株潭”城市群基礎設施建設融資風險實證研究——以大河西先導區為例

彭湘華 李香花

（1.長沙民政職業技術學院，湖南長沙 410004；2.中南大學土木工程學院，湖南長沙 410083）

2007年12月，國務院正式批準湖南省長株潭（長沙、株洲、湘潭）城市群為全國“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區。“兩型”社會基礎設施建設需要大量的長期資金投入，資金融資過程中有些什么風險，如何控制這些風險已是“長株潭”城市群基礎設施建設融資的重要課題。

本文以“長株潭”城市群大河西先導區為例探討“長株潭”城市群基礎設施建設融資風險。

一、項目介紹

“長株潭”城市群大河西先導區是2008年初啟動的長株潭“兩型”社會試驗改革區建設的配套項目，項目建設總規劃面積為1200平方公里，跨長沙岳麓區、寧鄉縣和望城縣等多個行政區市縣，涵蓋四大片區(用A、B、C、D表示)。核心區用地面積約570平方公里，該項目作為我國“兩型”社會綜合配套改革試點。該建設項目總融資規模530億元，預計投入產出見表1-1所示。采取“政府引導、市場運作”的開發建設模式，由長沙國資委等幾家單位出資，注冊成立長沙先導投資股份有限公司，公司注冊資本100億元，作為先導區開發的政府投融資平臺，并聯合國家開發銀行、建設銀行等八家銀行，為項目建設提供信貸支持。為加強對項目投融資運作管理，政府特設市級管理機構先導區管理委員會，項目實行管委會領導下的“公司制、市場化”運作模式，并圍繞土地開發和經營采取銀團貸款、市場引資等多種融資方式，廣泛吸納社會資本。

項目主要產出為經濟拉動和社會稅收等，主要投入則是土地整理開發成本和基礎設施建設成本。資金平衡中收入形式為土地轉讓收入和財政稅收，成本為工程建設成本、土地征拆成本、管理成本和資金財務成本。財政總投入25億元，分5年均衡投入。依據穩健性原則，A、B、C、D 四個片區(四個子項)投入產出如下表1-1所示。

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二、項目融資情況

（一）“基金+項目”的融資運作結構

大河西先導區項目采取“政府引導、滾動發展”融資開發模式，為了保證項目有序開發與項目內部的協調性，一方面，管委會必須負責項目各片區產業分工協作與基礎設施協調發展規劃和外圍監管；另一方面，管委會負責項目各片區資金調撥與均衡。在項目開發前期，管委會代表政府，向項目注入先期啟動資金，并對資金運用進行監管；當項目進展到一定時期后，項目開發逐見成效，交通、水電、網絡等基礎設施同步推進，先行開發的一部分土地經轉讓獲得轉讓收入，為保證項目有序進行，管委會吸納40%土地轉讓收入以及土地二級開發的市級稅收返還作為項目儲備資金 (后期開發資金)，以帶動項目后發優勢，保證區域內協調可持續發展。大河西開發與融資運作結構如圖1-1所示。

從圖1-1可以看出，大河西先導區融資運作近似于“產業基金與項目融資”組合的雛形。管委會與先導控股聯合作用，實際上發揮基礎設施產業發展基金的功能。一方面加強對外融資聯系合作，廣泛吸引資金；另一方面對內強化內部管理與控制，重視項目積累與資本良性循環。由于項目所在區域資本市場欠發達以及產業發展基金政策欠明確，當區域經濟發展到一定階段，成立專門基礎設施產業發展基金水到渠成。

（二）項目資金平衡測算

大河西先導區項目于2008年底啟動，到目前已經基本完成大部分子項目的前期征地拆遷投入，初步估算可供出讓土地面積15739.7畝，占總征地拆遷面積的31.88%，并實現土地轉讓收入將近20.09億元。在有序地進行項目滾動式開發基礎上，項目融資運作關鍵是保證資金鏈的連續性，因此依據穩健性原則，從宏觀規劃角度對項目資金平衡狀況進行測算，測算依據工程計劃、國家及地方的政策法規以及長沙市土地與房地產市場行情、項目評審匯報內部資料等，根據謹慎性原則，項目預期五年資金平衡測算如表1-2所示。

三、項目融資風險

“長株潭”城市群大河西先導區項目契合建設“兩型”社會改革試驗區建設應運而生，由于城市群區大范圍的基礎設施建設項目可借鑒的經驗不多，在融資發展過程中面臨一些風險因素不容忽視。

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（一）項目融資主要風險

1、市場與價格風險

項目前期主要市場是一級土地市場，土地的出讓和供給受政策影響很大，土地價格依據市場供求關系波動。近年來，擴內需政策使得國內土地一級和二級開發市場存在一些泡沫，區域大批量土地出讓會對整個長株潭區域市場產生較大沖擊，完全依靠市場的力量，四個片區土地時序推出會承受一定的風險。土地供給沖擊會影響地價，從而會對項目產出產生較大的風險。

2、金融風險

我國目前資本市場還不成熟，匯率和利率調整為國家主要宏觀經濟調控手段，在美元升值國際壓力下，匯率穩步調整成為我國當前金融發展趨勢。項目區域內金融體系尚未確立，項目融資還是沿襲傳統的政府引導、國內銀團貸款為主的融資方式，隨區域開發程度提高，不斷探索金融創新模式。

3、建設風險

項目只從整體上進行宏觀規劃與測算，對于區域內具體開發推進缺乏詳細規劃和可行性方案，只能依據市場進行測算，實際進程則根據招商程度以及區域經濟發展速度進行調整。

4、財務風險

從項目資金平衡測算分析可以看出，項目前期資金流入不足，凈現金流為負，但通過信貸或其他往來款項補足前期資金后，從2012年開始，項目將基本實現自收自支，并逐漸盈利。項目資金流入對市場和稅務政策依賴程度高，而稅收的實現則依據土地一級開發完成情況與土地二級市場發展形勢，具有較大的不確定性。目前項目征地拆遷活動已接近尾聲，項目建設投入與建設進程會對二級開發產生影響，從而影響稅收的實現，并進一步影響未來的現金流。

為保證風險評價結果的權威有效性，在項目進行評審時，單獨就融資風險展開問卷調查。本研究基于專家調查基礎數據，運用可拓模型構建風險評價模型，對項目風險展開分析。

（二）項目風險數據收集整理

問卷數據采用主觀模糊評價，運用三角模糊數將專家主觀評價值進行量化，三角模糊量化值與評價值對應關系如表1-3所示。

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參與項目評審專家24人，調查問卷24份，實際收回24份，對問卷結果進行統計和去模糊處理，得到專家組對各項風險的屬性分值如表1-4所示。

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將統計結果輸入模型，可以得到各項風險對應屬性的權重值如表1-5所示。

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各風險項綜合關聯評價值和風險等級如表1-6所示。

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從表1-6模型檢驗結果顯示，大河西先導區項目的市場需求風險和收益風險為五級風險，是融資中最為關鍵的風險；法律變更風險、利率風險、成本超支風險、代理人違約風險以及資金風險、土地開發完工風險是四級風險，這些風險將對項目順利推進產生重大影響，應重點進行監控。另外政府審批風險、土地征拆風險、金融機構違約、通貨膨脹等風險屬于三級風險，由于項目前期有政府和金融機構大力支持，進展比較順利，這些風險基本上控制在預期范圍之內。由于項目屬于基礎設施開發建設項目，主要建設為土地一級開發，即按‘五通一平’或‘七通一平’標準進行整理，建設內容包括城市道路建設、綠化規劃和水、電、通訊管網鋪設，施工技術并不復雜，運營管理技術也比較成熟，因此技術風險和運營管理風險在此為最低風險級別。

（四）融資風險應對策略

大河西先導區項目分片區采取‘滾動開發、分期出讓’的開發模式，實行土地一級開發，項目具有規模大、建設子項多、周期短等特征，并且前期征拆投入大，土地開發收益滯后，使得項目前期面臨較大的風險。在項目建設推進過程中應加強風險管理，保證項目順利實施。

1、爭取政策扶持并合理安排土地出讓時序，以保證整理效益最大化

項目的主導產品是土地與基礎設施，設施的完善程度與土地位置好壞直接影響后期效益。另外，土地供給與價格及宏觀調控政策聯系緊密。為契合“兩型”社會建設，政府對項目區域規劃和用地給予較大政策扶持，由于項目自身積累有限，為了促進土地集約高效利用，管委會應制定科學合理的土地推進計劃，確定合理土地掛牌價，并爭取政府對“長株潭”區域整體土地供給總量控制和政策引導，優先保障先導區先行試點開發建設。

2、加強成本控制，以提升效益空間

四大片區前期開發資金以銀行貸款為主、輔以少量的財政支持，盡管預期效益可觀，在短時間內資金周轉還是比較緊張，因此應合理安排資金，調整資金余缺，制定嚴密的資金管理辦法，對建設資金支付設定嚴格支付程序和審批制度，對項目開發費用實行嚴格的預算管理制度，防止鋪張浪費，確保資金安全，控制財務成本。在開發成本中，征地拆遷成本占總成本的55%左右，征拆數量欠明晰，補償標準不透明都可能導致開發成本上漲，加強拆遷成本備案管理制度，做到一戶一手資料，嚴格按照補償標準支付征拆費用，控制征拆成本。對建設項目實行公平、公開、公正的招標制度，控制建設成本。

3、加強與金融機構聯合，以確保資金鏈良性運轉

大河西先導區項目是一項長期而復雜的工程，需與金融機構建立長期、穩定的戰略合作關系。在銀行整體授信基礎上，分次分期依據項目實際需要申請銀行信貸，并與銀行建立起戰略伙伴關系互信機制。管委會在銀行設置相應的償債準備金專門賬號和相應的償債預警系統。項目到期債務無法償付時先由管委會先行從專門賬號代付，然后從后續應付給片區配套設施回購資金或土地成本補償返還款中扣回。并依據項目資金流前緊后松的特點，與金融機構協商聯合申報一些創新金融產品，廣泛吸納社會資本，集合運用社會閑散資金，確保以項目為依托建立良性資金循環。

4、強化招商力度并優化招商方式，以保證項目可持續發展

招商成敗直接影響土地出讓價格和預期稅收的實現，從而影響到項目未來效益。依托先導先行優惠政策，確定功能分區和產業定位基礎上，對區域內招商資源進行整合，不再以行政區劃單獨實行對外招商，以防止為爭奪資源而發生不必要的內耗。共同打造并夯實政府投融資平臺，統一招商政策口徑，對不同區位不同條件的項目，按統一梯度標準招商，實現風險共擔、利益共享。招商過程中，從整體上利用產業鏈中的各種力量，引入有實力的開發商和行業巨頭，給予最給力的政策支持，利用他們的資本與資源優勢推動片區開發建設。

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