社會(huì)管理創(chuàng)新視角下地方政府促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的有效路徑研究——以C市A區(qū)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展為例

張旻宇

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院，湖南長沙410004）

要推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)“社會(huì)管理社區(qū)化、社區(qū)管理社會(huì)化”目標(biāo)，就必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體多元化，就需要積極培育、扶持和引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展，促使更多社會(huì)組織參與社會(huì)管理，不斷滿足社區(qū)居民多樣化和個(gè)性化服務(wù)需求。

一、地方政府促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展依據(jù)

1、理論依據(jù)

⑴社會(huì)資本理論

“社會(huì)資本的本質(zhì)就是參與網(wǎng)絡(luò)所具有的信任、互惠和合作等特征，信任、互惠、參與等構(gòu)成社會(huì)資本的三大基本要素”[1]。而社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展不僅能培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，而且還能培養(yǎng)居民之間的信任與互惠意識(shí)，為社區(qū)的和諧、文明、有序不斷積累更多社會(huì)資本，推動(dòng)社區(qū)良性循環(huán)發(fā)展。

⑵治理理論

“治理理論認(rèn)為治理是各種公共的或私人的、個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作”[2]。由此可見，要最大化實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益，滿足社區(qū)居民多樣化需求，就必需社區(qū)社會(huì)組織參與提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

2、現(xiàn)實(shí)依據(jù)

⑴中央推行社會(huì)管理創(chuàng)新

2004年6月，中共十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”；2007年，中共十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2011年2月，胡錦濤總書記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“社會(huì)管理及其創(chuàng)新”專題研討班上，再次將十七大報(bào)告中提出的三個(gè)“最大限度”作為社會(huì)管理創(chuàng)新的總要求，即最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，這為社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提供了良好的外部機(jī)遇。

⑵有雄厚的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

近年來，伴隨中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府的財(cái)政收入大幅度增加，這樣就為政府扶持社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提供了雄厚的財(cái)政支持基礎(chǔ)。本文僅以湖南省長沙市2005-2011年財(cái)政收入和GDP總數(shù)[]為例加以說明，2005年至2011年長沙市財(cái)政收入從139.38億元增加到668.11億元，見下表。

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二、地方政府促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的舉措梳理

1、降低了社會(huì)組織的注冊登記門檻

A區(qū)所在區(qū)政府先后制訂了《社區(qū)管理社會(huì)化扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法》[]和《社會(huì)組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理辦法》[]，明確規(guī)定：“凡在該區(qū)注冊登記的社會(huì)組織，屬于社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的，其注冊資金由規(guī)定的最低3萬元降低為3000元；社會(huì)團(tuán)體由規(guī)定的有50人以上的個(gè)人會(huì)員或30個(gè)以上的單位會(huì)員（個(gè)人單位混合組成的，會(huì)員數(shù)量不得少于30個(gè)）降低為有30人以上的個(gè)人會(huì)員或10個(gè)以上的單位會(huì)員（個(gè)人單位混合組成的會(huì)員數(shù)量不得少于10個(gè)），社區(qū)社會(huì)組織可以備案形式注冊成立”[]，同時(shí)免收其成立、變更登記公告、注銷等費(fèi)用。這些措施在一定程度上促進(jìn)了社區(qū)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展。

2、支持社會(huì)組織的成立與運(yùn)行

《社會(huì)組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理辦法》中也明確指出，社區(qū)居委會(huì)對社區(qū)社會(huì)組織的成立和發(fā)展給予指導(dǎo)，并提供人力、財(cái)力、物力上的支持。筆者在調(diào)查中也了解到了這一情況，社區(qū)居委會(huì)都為社區(qū)社會(huì)組織提供了一定的辦公場所與設(shè)備，在社會(huì)組織申請活動(dòng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，社區(qū)居委會(huì)也給予了力所能及的幫助，但并沒形成制度化和規(guī)范化的財(cái)政扶持制度。同時(shí)該區(qū)對社區(qū)社會(huì)組織嘗試以獎(jiǎng)代補(bǔ)舉措，支持鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，2012年做了100萬元財(cái)政預(yù)算，年終依據(jù)社會(huì)組織開展活動(dòng)效果情況評選并給予每個(gè)社區(qū)社會(huì)組織3000-5000元不等獎(jiǎng)勵(lì)。

3、鼓勵(lì)社會(huì)組織服務(wù)專業(yè)化

大力鼓勵(lì)支持社會(huì)組織走專業(yè)化發(fā)展道路，文件中明確提出：“鼓勵(lì)支持現(xiàn)有公益服務(wù)性社會(huì)組織引入專業(yè)社會(huì)工作，運(yùn)用社會(huì)工作理念、知識(shí)、技巧開展公益性社會(huì)服務(wù)”[]。同時(shí)“免費(fèi)為其社會(huì)工作專職從業(yè)人員提供繼續(xù)教育和職業(yè)教育培訓(xùn)，組織參加全國社會(huì)工作職業(yè)水平考試，并對被評為助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師的社會(huì)組織專職工作人員一次性分別給予800元、1200元的崗位獎(jiǎng)勵(lì)”[]。這些措施為促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展提供了外部激勵(lì)。

三、地方政府促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展存在不足

1、經(jīng)費(fèi)保障不足

目前政府雖然出臺(tái)了具體的扶持社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展舉措，但對社區(qū)社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)保障并沒有形成制度化預(yù)算撥款制度，即使進(jìn)行了一定的財(cái)政扶持，也難以滿足社區(qū)社會(huì)組織開展日?；顒?dòng)的需要，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織對社區(qū)居委會(huì)依賴性過大，多數(shù)情況下只能按照社區(qū)居委會(huì)的意圖開展工作，并成為社區(qū)居委會(huì)部分工作的承接者，而社區(qū)社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性則沒有得到體現(xiàn)，不能主動(dòng)根據(jù)社區(qū)居民的需要拓展服務(wù)項(xiàng)目和創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容。

2、政策配套滯后

社區(qū)社會(huì)組織日常工作開展缺乏政府明確具體的政策保障支持，沒有社會(huì)募捐資格，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)缺乏，開展活動(dòng)更多依靠勸導(dǎo)、說服等軟手段，活動(dòng)成效受到影響，如社區(qū)紅白理事會(huì)主要的工作是制止社區(qū)治喪搭棚擾民問題，由于缺乏全市統(tǒng)一的社區(qū)治喪管理規(guī)章，碰到不買賬的社區(qū)居民治喪時(shí)，也無可奈何，這在一定程度上影響了社區(qū)社會(huì)組織的威信問題。

3、宣傳力度不夠

地方政府在中央推行社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下已開始重視社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展與培育了，但筆者在座談中發(fā)現(xiàn)無論是通過廣播電視還是網(wǎng)絡(luò)對社區(qū)社會(huì)組織的宣傳都不夠，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)和社區(qū)居民對社區(qū)社會(huì)組織的知曉度和信任度都比較低，大部分社區(qū)社會(huì)組織開展工作得不到社區(qū)居民的支持與參與，直接影響到了社區(qū)社會(huì)組織固有作用的發(fā)揮及社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展壯大。

4、培訓(xùn)執(zhí)行不實(shí)

當(dāng)?shù)卣m然也制訂了對社區(qū)社會(huì)組織培訓(xùn)方面的規(guī)劃，但從實(shí)際執(zhí)行來看，對社區(qū)社會(huì)組織成員培訓(xùn)并沒有得到有效執(zhí)行與實(shí)施。筆者通過在A社區(qū)座談中了解到，無論是對協(xié)會(huì)會(huì)長還是對普通協(xié)會(huì)會(huì)員的培訓(xùn)都不到位，甚至根本就沒有培訓(xùn)，即使有培訓(xùn)也是浮在面上，專業(yè)性培訓(xùn)非常缺乏，培訓(xùn)內(nèi)容多集中在活動(dòng)開展安全及注意事項(xiàng)等方面，協(xié)會(huì)會(huì)長對于國家社會(huì)團(tuán)體相關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等專業(yè)知識(shí)了解不多。

四、地方政府促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的有效路徑

1、設(shè)置發(fā)展扶持資金

目前制約社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的最大困難是資金缺乏，無論是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定的“地方性社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上的活動(dòng)資金”成立登記要求，還是社區(qū)社會(huì)組織成立前的籌備及成立后的日常管理與運(yùn)行都需要最基本的經(jīng)費(fèi)投入與保障，而社區(qū)社會(huì)組織本來就是根據(jù)社區(qū)群眾生活需要而成立的，具有公益性，完全是在社區(qū)居委會(huì)協(xié)助下成立的，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人也是出于公益與熱心，如果沒有專項(xiàng)扶持資金支持，社區(qū)社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展肯定難以為繼，這種公益與熱心也難以持久，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展就成為一句空話。因此，政府應(yīng)設(shè)置社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展扶持資金，并納入到政府年度財(cái)政預(yù)算，對每個(gè)社區(qū)社會(huì)組織給予相對固定的扶持資金，引入社會(huì)第三方考核評價(jià)，以保障其正?？沙掷m(xù)發(fā)展。

2、注重運(yùn)行政策配套

社區(qū)社會(huì)組織的可持續(xù)運(yùn)行，除了良好的內(nèi)部管理外，外部因素影響也很大。社區(qū)社會(huì)組織開展活動(dòng)更多是建立在自愿基礎(chǔ)上，不具備強(qiáng)制性，更多的是采用勸導(dǎo)等手段，如果缺乏良好的社會(huì)政策環(huán)境保障，其活動(dòng)的影響與效果必將受到影響，如寵物協(xié)會(huì)與紅白理事會(huì)，如果缺乏全市統(tǒng)一的寵物（狗）管理和社區(qū)治喪管理具體規(guī)定，協(xié)會(huì)活動(dòng)開展就缺乏硬性的約束和執(zhí)行保障。因此，政府在大力扶持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展、讓其承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移出來職能的同時(shí)，也要考慮執(zhí)行這些職能所必須的硬性保障條件，切實(shí)為社區(qū)社會(huì)組織順利開展活動(dòng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

3、突出社區(qū)形象宣傳

社區(qū)社會(huì)組織的獨(dú)立運(yùn)行需要多方面保障，但社區(qū)居民的認(rèn)可與信任是社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行的必要前提條件。在目前社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)社區(qū)管理的情況下，政府應(yīng)加大社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)與作用的宣傳，可以通過報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體向社區(qū)居民推介宣傳社區(qū)社會(huì)組織，也可組織社區(qū)社會(huì)組織展、社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)日、社區(qū)社會(huì)組織愛心義賣、社區(qū)社會(huì)組織文藝匯演、優(yōu)秀社區(qū)社會(huì)組織表彰大會(huì)等多種活動(dòng)形式，展示社區(qū)社會(huì)組織的風(fēng)采與作用，擴(kuò)大在社區(qū)居民中的影響度與知名度，增強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)社會(huì)組織的了解與認(rèn)可，促使更多社區(qū)居民積極關(guān)注、支持、參與社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，不斷提升社區(qū)居民對社區(qū)社會(huì)組織的信任度，為社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)的生存與發(fā)展壯大奠定基礎(chǔ)。

4、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

（1）加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)

目前，社區(qū)社會(huì)組織更多的是充當(dāng)社區(qū)居委會(huì)的信息員、部分職能的承接者和社區(qū)問題的協(xié)助解決者角色，更多的是被使用和替社區(qū)居委會(huì)做工作，而對于會(huì)長及會(huì)員相關(guān)協(xié)會(huì)社團(tuán)知識(shí)、社會(huì)組織管理知識(shí)、活動(dòng)開展等方面的培訓(xùn)較少，這都影響了社區(qū)社會(huì)組織自主性開展活動(dòng)和獨(dú)立運(yùn)行。因此，街道辦事處或社區(qū)居委會(huì)可根據(jù)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r，定期組織舉行相關(guān)專題知識(shí)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)研討，不斷提高社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)開展質(zhì)量和日常管理水平。

（2）加強(qiáng)社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)社會(huì)組織的快速發(fā)展需要大批社區(qū)志愿者的積極參與，志愿者數(shù)量決定了社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)育程度及發(fā)展質(zhì)量?！懊绹鐓^(qū)非政府組織最突出的發(fā)展就是志愿者大規(guī)模參與社區(qū)服務(wù)管理、運(yùn)行和日?；顒?dòng)”[]。而社區(qū)社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展也需要志愿者隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，并與此相適應(yīng)。由此可見，政府大力加強(qiáng)社區(qū)志愿服務(wù)理念宣傳教育、培養(yǎng)志愿者隊(duì)伍勢在必行。當(dāng)友愛、互助、奉獻(xiàn)的志愿服務(wù)理念滲透到社區(qū)居民日常生活中每一個(gè)環(huán)節(jié)并被普遍接受時(shí)，社區(qū)志愿者隊(duì)伍的發(fā)展壯大也就水到渠成。同時(shí)在社區(qū)日常生活中，應(yīng)把志愿服務(wù)活動(dòng)制度化、多樣化、層次化，納入到社區(qū)日常管理的重要工作內(nèi)容，在活動(dòng)開展中傳播志愿服務(wù)理念，強(qiáng)化志愿服務(wù)精神，為社區(qū)社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展提供足夠的志愿者隊(duì)伍保障。

5、構(gòu)建社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)體系

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：社區(qū)居委會(huì)是基層群眾性自治組織，這種性質(zhì)就決定社區(qū)居委會(huì)不能領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織開展活動(dòng)，因?yàn)樯鐓^(qū)社會(huì)組織也是群眾性自治組織，兩者之間不能有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，所以根據(jù)目前社區(qū)的實(shí)際情況，只能構(gòu)建社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)體系，建立社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，社區(qū)黨委書記兼會(huì)長或理事長，各協(xié)會(huì)會(huì)長為理事，社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)就可以名正言順地領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織開展活動(dòng)了，對社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，這樣從政策和法律上都理順了社區(qū)社會(huì)組織的管理機(jī)制。

6、逐步實(shí)現(xiàn)日常管理規(guī)范化

依據(jù)中國城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)際情況，完全按照1998年10月國務(wù)院頒布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》要求、籌備建立社區(qū)社會(huì)組織是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可行的。在目前，要認(rèn)真考慮中國特有國情，認(rèn)可并承認(rèn)現(xiàn)有社區(qū)居民成立的社區(qū)社會(huì)組織的合法性，在做好現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，分階段逐步推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織走向規(guī)范化和制度化，這是比較理性的選擇。不能因?yàn)槠洳痪邆渖鐣?huì)團(tuán)體登記條件就一律給予否定或斷定其非法，打擊其積極性，而應(yīng)鼓勵(lì)其發(fā)揮積極作用，擴(kuò)大在社區(qū)居民中的知名度，等其運(yùn)轉(zhuǎn)1-2年步入正軌后，引入專業(yè)社工或?qū)ΜF(xiàn)有協(xié)會(huì)會(huì)長進(jìn)行專業(yè)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，逐漸過渡到相對規(guī)范的社會(huì)組織管理階段。

[注釋]

[1]周紅云.社會(huì)資本及其在中國的研究與應(yīng)用[J]經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較（雙月刊），2004,（2）：139.

[2]俞可平.民主與陀螺[M].北京大學(xué)出版社,2006.81-82.

[3]長沙市2006年政府工作報(bào)告[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn/xxgk/szfxxgkml/gzbg/201004/t20100426_118849.html,2006-04-18.

[4]中共A委員會(huì)辦公室、C市A區(qū)人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)《A區(qū)社區(qū)管理社會(huì)化扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的通知（試行）[Z].2010.

[5]中共A區(qū)委員會(huì)辦公室、C市A區(qū)人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)《A區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理辦法（試行）》的通知[Z].2011.

[6]中共A區(qū)委員會(huì)辦公室、C市A區(qū)人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)《A區(qū)社區(qū)管理社會(huì)化扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的通知（試行）[Z].2010.

[7]中共A區(qū)委員會(huì)辦公室、C市A區(qū)人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)《A區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理辦法（試行）》的通知[Z].2011.

[8]中共A區(qū)委員會(huì)辦公室、C市A區(qū)人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)《A區(qū)社區(qū)管理社會(huì)化扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的通知（試行）[Z].2010.

[9]劉瑩,肖志鵬.社區(qū)行政：非政府組織公共行政-美國社區(qū)行政非政府組織行政的啟示》[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2004,16(3).