老年福利立法的內涵與必要性探析

楊志超

（山東政法學院經濟貿易法學院，山東 濟南 250014）

老年福利立法的內涵與必要性探析

楊志超

（山東政法學院經濟貿易法學院，山東 濟南 250014）

"福利"的概念有廣義和狹義之分，根據我國的立法和中央文件，福利屬于狹義的范疇。我國已進入老齡化社會，但我國的老年福利立法體系中還存在許多不足之處。我國應修訂老年人福利的基本法并制定實施細則，出臺老年人教育權利和勞動權利保護性法規，鼓勵民間力量參與福利事業，完善社會護理制度，適時制定老年看護保險法。

福利；老年福利；福利立法

一、“福利”的內涵與我國“老年福利”范圍的界定

福利是一個跨越多個學科領域的概念，在經濟學、社會學、法學等任一領域都有著豐富的內涵，其外在表現為社會提供的各種公共補貼、資助或社會服務及設施，而本質在于國家基于特定國情和價值觀念而進行的利益分配，從立法上看，現代意義上的福利立法始于17世紀初英國女王伊麗莎白所制定的《濟貧法》，這種通過制度化的立法由國家對社會貧困人員進行最低生活標準的保障開創了福利立法的歷史，自此之后，德國俾斯麥政府通過一系列立法政策建立起德國的社會福利，英國通過立法建立起“從搖籃到墳墓”的龐大社會福利體系，美國也建立起了“社會安全”制度。具體到各國的法律制度中，福利又有著廣義和狹義的理解。廣義的理解以英國、瑞典為例，其“大福利”國家的概念在社會保障的概念之上，是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務，涵蓋了社會保險、社會救濟、社會優撫等內容；狹義的理解以美國、日本為例，其“小福利”國家的概念在社會保障的概念之下，限于國家對于特殊需照顧的人群如生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人等提供必要的保障，以滿足基本生活的利益安排。根據我國學者的理解，社會福利是指國家依法為所有公民普遍提供，旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質量的資金和服務的社會保障制度，應從廣義和狹義兩個方面理解社會福利，廣義的社會福利是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務，旨在解決廣大社會成員在各個方面的福利待遇問題。狹義的社會福利是指對生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人、慢性精神病人等的社會照顧和社會服務［1］。根據我國的立法和中央文件，社會福利屬于狹義的概念。黨的十七屆三種全會認為社會福利的內容主要包括“扶老、助殘、救孤、濟困和賑災”。而民政部門出臺的文件中多認為社會福利是專為社會弱者服務和提供基本的生活保障，如民政部制定的《社會福利機構管理暫行辦法》第二條規定：“本辦法所稱社會福利機構是指國家、社會組織和個人舉辦的、為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養護、康復、托管等服務的機構”。

老年福利作為社會福利中的一個領域，是與婦女福利、兒童福利和殘疾人福利等并列的內容。從我國老年立法的實踐考察，我國的老年福利屬于老年社會保障的下位概念。1996年制定的《老年人權益保障法》中第三章“社會保障”部分第二十條規定了養老保險制度，第二十二條規定了老年福利制度，第二十三條規定了對老年人的救濟制度。我國最新出臺的《老年人權益保障法（草案）》（以下簡稱《草案》）延續了這種立法的模式，《草案》第三章仍為“社會保障”部分，其中第二十八條規定了養老保險制度，第三十二條規定了對老年人的救助制度，第三十三條規定了老年福利制度（具體法條內容如下表所示）。可見，根據我國的立法，老年福利中不包括社會保險、社會救助等社會保障的內容，而是國家為保證老年人過上幸福安逸的晚年生活而提供資助或服務的立法安排和規范。狹義的老年福利是指根據老年人的特殊需求和老年人自身的特點，由社會提供給老年人的特殊的、照顧性的物質和社會服務［2］。老年福利的內容不應僅僅限于社會的資助，還應當包括社會服務的內容。國家和社會應當保障老年人享有社會養老服務的權利，應當建立和完善居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。國家還應當保障老年人享有社會優待的權利，應當根據經濟社會發展情況和老年人的特殊需要，制定優待老年人的措施，提高社會優待的水平。老年福利還應當包括加強老年人宜居環境的建設，為老年人居住、出行、就醫、休閑娛樂等提供安全、便利的環境。老年福利是一種社會服務措施，其目的在于提高老年人物質和精神生活水平，使之得到更多的享受。同時，提供老年福利也是政府的職責，是在老年社會保障的基礎上延續社會有機體生命力的一種社會功能。

二、我國老年福利立法體系的現狀與不足

我國政府重視老年人社會福利制度的構建和發展，經過多年的努力，我國已經形成了一個以憲法為基本依據、以《老年人權益保障法》為主要內容、由相關的法律法規組成的保護老年人合法權益的制度體系。總體而言，我國的老年福利制度的立法體系還存在許多不足之處，面對日趨嚴重的老齡化問題，我國還遠未完成法律和制度層面的建設，存在許多空白之處，沒有實現以法律確立老年福利制度的的目標，也使許多政策的具體實施無章可循、無法可依。

我國關于老年福利的法律僅有《老年人權益保障法》這一部法律，而且制定距今已有十五年，許多內容已不符合我國的現實情況，其中關于老年福利的規定明顯落后于現實的需要。該法中雖有一些有關老年福利的規定，但都比較簡單，而且缺乏老年福利中的重要內容，如缺乏老齡津貼的規定。即使在《老年人權益保障法》中規定有老年福利機構，但與老年福利相關的法律法規不健全，未涉及民營老年福利機構。盡管民政部在2001年2月出臺了《老年人社會福利機構基本規范》，但全國范圍內的養老機構并未形成統一的質量管理規范。政府的監督管理制度不到位，致使養老機構內部管理規章制度不健全、服務技術操作不規范、服務人員不專業，也造成了當前的老年福利服務效果不能令社會滿意。我國現有老年立法的操作性存在不足，中央層面和地方層面的老年人權益保障法都缺乏相應的實施細則和配套措施，即并未形成老年人福利制度的橫向法律體系。缺乏實施細則會使具體規定理解分歧，容易出現任意解釋，缺乏配套措施則使好的規定難以執行，操作性的缺乏致使老年福利制度的立法目的落空。當前，我國關于老年福利的規定大多體現在部門規章或者地方政府規章，而且多為意見、暫行性規范或者試行規范，如老齡辦頒發的《關于加強老年人優待工作的意見》、民政部制定的《社會福利機構管理暫行辦法》、北京市《特殊老年人養老服務補貼辦法（試行）》和濟南市《90周歲以上長壽老年人生活補貼發放管理暫行辦法》。而且具體福利內容在各地執行中不統一，差別較大，以高齡津貼為例，雖然各地在民政部的要求下開始發放高齡津貼，但在2010年時，“除了直轄市北京、上海、天津外，在省、自治區一級，只有寧夏做到了‘三統一’，即轄區內統一發文、80歲以上按月發”［3］。

我國還缺乏老年福利服務合同、侵權的特殊民事立法規定。《老年人社會福利機構基本規范》雖然明確要求福利機構應與入院老年人或其家屬簽訂入院協議書，但未對協議書的內容進行規范，導致各地福利機構中的協議書存在內容粗疏、權利義務不對等不明確等問題，另外，由于我國欠缺對老年人保護的特殊的歸責原則，因而一旦老年人在福利機構發生意外如財產損失、外傷、死亡或走失，法律無法有效保護老年人的權益。

今后我國在老年福利立法方面的首要任務是制定出涉及老年福利問題的專項法律法規，如權益保障法、福利法、保健法和看護保險法等，并且在相關法律中，將涉及老年人生活的各個層面，包括津貼福利、就業教育福利、養老設施福利、居住環境福利等內容納入其中。

三、我國老年福利立法的體系建構

縱觀其他國家和地區老年福利立法的體系，可以看出，老年福利立法的完善是一個漸進的過程，這要受到客觀條件的影響。客觀條件包括了經濟發展水平、科技進步程度、社會生活方式及傳統風俗習慣都會直接或間接地發揮作用。我國的老年福利立法也應提高老年人生活質量及實現老年人權利為核心，但老年福利制度應與我國經濟發展水平相適應，因而老年福利立法應當具有階段性，我們不能完全移植日本、臺灣和韓國的老年福利制度，把老年福利看作是能夠簡單地畢其功于一役的事情，而應在借鑒老年福利先進立法經驗的基礎上，結合我國國情，有階段地推進老年福利制度的演變。亞里士多德認為：法治的意義包括要有“良好的法律”和“已成立的法律獲得普遍的遵從”。只有在現實的基礎上制定出符合當前老年人需要的法律，才能構建出我國的老年福利法體系，真正實現老年福利制度的法治化。對于老年法學的體系構建，有必要從系統論的角度進行宏觀和整體意義上的研究。

首先，應修訂我國老年人福利的基本法并制定實施細則。《老年人權益保障法》是老年人福利的基本法，應當結合2011年9月發布的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，對老年人的福利內容予以完善。當然，修改法律應當在現行法律基礎上進行，尊重現行法律的既定框架和合理內容是修訂法律所需遵循的重要原則。修改《老年人權益保障法》需要明確其社會法、責任法和政策法的定位，確立和遵循特殊群體利益保障、社會公平正義等基本原則，應當明確政府的主導地位。應明確規定：國務院和各級政府應制定老齡事業發展專門規劃，應將老齡事業經費列入財政預算。新的《老年人權益保障法》中應當對老年人的養老服務、社會優待、宜居環境和參與社會發展等作出明確具體的規定。例如，對老年津貼的發放，應在保障法中有明確的規定，并應對發放的條件進行統一的規定。在新法執行一段時間后，結合實施中出現的問題，相關部門應出臺針對新法的實施細則，以對新法的執行和實際應用起到有效的保障，使新法落到實處。

其次，出臺老年人教育權利和勞動權利保護性法規，為老年人參與社會活動提供良好的條件。我國可以出臺終身教育的法律，以應對老年人提高生活質量的需求。終身教育是聯合國在教育領域中提出的一個重要理念，如能將終身教育落實于立法，將對老年人精神慰藉、情感交流、自身認知和提高等方面有著特殊的意義。滿足老年人教育的需要是當前世界一個重要的趨勢，也是保障我國老齡人口共享改革發展成果的重要社會法舉措。2002年7月天津市頒布了《天津市老年人教育條例》，這是我國第一部老年教育的地方法規。我國應當在完善地方立法的基礎上，制定全國統一的保障老年人教育權利的法律。我國也應當注意利用老年人力資源，合理開發老年人力資源，可以帶來巨大的社會效益和經濟效益，同時這也是解決人口老齡化問題的途徑之一。制定保護老年人勞動權利、反對年齡歧視的法律，可以減輕社會負擔和國家的財政壓力，可以為老有所為、老有所學提供動力，也為老有所醫、老有所養、老有所樂提供一定的物質基礎。

再次，鼓勵民間力量參與福利事業，同時予以立法規范。目前，我國大部分與老年人相關的福利設施由國家或地方政府承辦，但由于政府財力的有限性及管理體制的弊端，福利機構的經營現狀不令人滿意。我國應逐漸建立包括全體老年人在內的普惠型福利模式，提供福利的主體也應轉變為政府、盈利組織、社區和家庭共同承擔責任的福利多元主義模式。我國政府可借鑒日、韓和臺灣的福利機構經營模式，鼓勵私營福利機構的建設和發展，對于公辦福利機構也可通過承包經營、合資經營等方式進行公辦民營。在福利機構引入競爭機制的同時，政府應通過制定相關法律、條例對各類福利機構進行有序規范。我國應當對現行的《社會福利機構管理暫行辦法》進行修訂，明確投資主體，建立福利機構的公司化模式，引入對福利機構的定期的考核、指導和評估制度。我國目前還沒有法律對老年福利服務從業者作出專項規定，有必要建立從業者的資格認證管理制度，加強老年福利從業者的專業程度。另外，可以通過立法推進老年產業的發展，鼓勵社會力量參與老年產品的研究和開發，從而為老年人提供全面的老年福利。

最后，完善社會護理制度，適時制定老年看護保險法。隨著我國加速進入老年社會，生活不能自理的老年人越來越多，但由于人口流動化、女性職業化、家庭空巢化以及經濟負擔能力等原因，家庭照料功能逐漸削弱，家庭養老面臨困境。因而應當建立有效的社會服務照料制度，這對于保證老年人的晚年生活有著重要的作用。老年護理保險的首先目標是改善法律上的和經濟上的保障和建立門診或者家庭護理，可使保險人在臥床不起、癡呆等原因需要起居護理或需有人幫助料理家務和日常生活時得到護理保險服務。我國目前實施護理保險的條件還不成熟。目前，我國大約有1400萬老年人有進入福利機構養老的需求，而全國各類福利機構提供的老年人床位149.7萬張，僅占老年人人口總數的1%［4］；而居家護理服務層次低、不規范，無法滿足老年人的多樣化需求，基本停留在只能提供吃、穿、住等簡單服務的原始階段。所以，我國應在完善其他老年福利法規的基礎上適時制定老年看護保險法，使老年看護保險制度能真正為老年人謀福利、解決后顧之憂。建立老人看護保險制度是一項社會系統工程，并非一朝一夕即可成功。我國目前商業保險公司推出的商業性老人看護保險主要表現為支付老人看護費用，但這種保險無法從根本上解決我國的老人看護難題。老年看護保險法的制定還需要社會多個系統共同協動，這作為一個民生問題還應得到國家政策的大力支持。

［1］鄭功成.社會保障研究［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2009.221-223.

［2］彭華民.老人福利［M］.天津:南開大學出版社，2002.262.

［3］王紅茹.發達省份高齡津貼發放追蹤（J）.中國經濟周刊,2010,（6）:42-45.

［4］胡務.社會福利概論［M］.四川:西南財經大學出版社，2008.140.

D912.182.3 < class="emphasis_bold">［文章標識碼］ A

A

1671-5136（2012） 01-0057-03

2012-02-02

楊志超（1978-），男，山東威海人，山東政法學院經濟貿易法學院講師、碩士研究生。研究方向：社會法、老年法。