我國人力資源服務業的發展思路*

陳玉萍

我國人力資源服務業的發展與改革開放的進程同步，是從逐步推進勞動人事制度改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的人力資源配置模式的基礎上發展起來的。經過多年的努力，目前基本實現了從計劃向市場的轉變，初步形成了公共服務與經營性服務并重，各類人才服務機構并存的多層次、多元化的人力資源市場服務體系。但發展過程中也還存在一些需要解決的問題，本文結合介紹國外的經驗和做法，提出促進我國人力資源服務業發展的思路。

一、人力資源服務業的發展歷程、成就和問題

我國人力資源服務業從上世紀70年代末開始，初步打破了計劃經濟的人力資源配置模式，人力資源配置領域的服務開始發端，市場出現萌芽。三十多年來，伴隨著人力資源配置方式從計劃分配向市場配置改革進程的不斷深入，人力資源服務業逐步形成并日益發展壯大，從最初的職業介紹、職業培訓、流動人員人事檔案管理等業務起步，逐漸發展成為包括人力資源培訓、人員測評、人力資源信息網站、高級人才尋訪、人力資源外包、人員派遣、人力資源管理咨詢等內容的服務體系。人力資源服務業的形成與快速發展，極大地提高了人力資源市場化配置的程度，推動了人力資源的優化配置，促進了社會人力資源開發。

目前，我國人力資源服務業的市場已經形成了國有機構 (包括國有企業和事業單位)、民營企業和中外合資企業三類主體競爭發展的格局。涌現出了中智、上海外服、北京外企等一批規?；l展的國有企業，還有前程無憂、中華英才、智聯招聘、萬寶盛華等一批實力日漸壯大的民營和中外合資企業，多元化的人力資源市場服務體系初步形成。到“十一五”末，上海市對外服務有限公司的母公司上海東浩國際服務貿易公司、中國國際技術智力合作公司和北京外企服務集團有限公司等三家企業進入了中國企業500強榜單。

從人力資源服務業的規模來看，到2008年底，全國各類人力資源服務機構為2.74萬家，從業者逾15萬人，人才服務企業總營業收入超過500億元人民幣①《中國人力資源服務行業30年發展報告》，http://www.fesco.com.cn/222/2012_7_5/3_222_50949_0_1341472389453.html。到2011年全國人力資源服務機構達到5.66萬家，從業人員37.8萬人，全年營業收入超過了2300億元。

目前，全球人力資源服務機構三大著名集團，德科、萬寶盛華和任仕達及全球排名前十位的人力資源企業，如光輝國際、海德思哲等都已進入中國。500家大的國際人力資源服務機構中，已經有492家在上海落戶。近年來外資企業與中國企業的合資和對中國企業的兼并時常出現。

由于外資的進入，中國人力資源市場競爭主體由三部分組成，分別是外資企業、國有企業和民營企業。目前，在市場分額方面外資公司和國內大的國企各有優勢。外資公司在戰略咨詢、獵頭，尤其是高端獵頭服務市場占據著主導地位。這主要是由于首先外企具有全球渠道，可以在國外接全球單。其次，跨國公司要求全球的國際視野，在整個服務過程中能夠在多個國家進行作業。而這些都是中國企業做不到的。目前一些大的公司在國內可以做到全覆蓋，但還不具備國外的渠道和操作能力。國內大的人力資源服務機構，特別是國企的優勢主要表現在與政府和其他國有企業的天然聯系及由此而來的外包業務。

按照營業收入來劃分，國企是絕對的市場主力。比如上海市，2011年人力資源服務業總營業收入907億元，其中國有人力資源服務機構為677.6億元，占全行業收入的74.7%;外資人力資源服務機構為162.2億元，占17.9%;民營人力資源服務機構為67.6億元，占7.4%。但從企業數量看，民營機構是人力資源服務業的主力軍。比如北京市2011年經營性人力資源服務機構總數為646家，其中國有企業41家，占機構總數的6.3%;民營機構568家，占機構總數的87.9%;中外合資機構12家，占機構總數的1.85%;港澳獨資機構25家，占機構總數的3.87%①北京市人保局:《建立統一規范靈活的人力資源市場調研報告選編》，2012年，第44頁。。

總的來說，在外資進入的環境下，競爭市場上中小企業是直面外企，有的甚至被兼并。他們具有比較強烈的危機感，生存壓力也比較大。市場的低端競爭，經營不規范，產品的同質化等問題在這里表現得更加突出。問題突出地表現在:

(一)人力資源服務企業規模小，專業人才不足。根據人力資源社會保障部的數據，到2011年全國人力資源服務機構有5.66萬家，從業人員37.8萬人，平均每個機構從業人員為6.68人。以發展較好的上海為例，到2011年，上海從事各類人力資源服務的機構共有1143家。其中，國有人力資源服務機構96家，占機構總數的8.4%，外資人力資源服務機構80家，占機構總數的7%，民營人力資源服務機構967家，占機構總數的84.6%。從業人員2萬人左右，平均每家機構從業人數為17.5人。上海人才服務行業協會2011年對上海市286家人力資源服務業從業人員情況調查結果顯示，有127家企業的員工人數在20人以下，約占調查機構數的一半，員工人數在20—50人、50—200人的機構分別為71家和31家，少數機構員工人數在200人以上②上海人才服務行業協會:《上海人才服務行業發展白皮書》2012年，第254頁。?？偟膩碚f人力資源服務企業平均員工數量比較少。

從業人員學歷和具有人力資源服務從業資格證書人員的比例也比較低。上海人才服務行業協會2011年對上海市286家人力資源服務業從業人員情況調查結果顯示，從業人員中有碩士及以上學歷的人數較少。其中，員工有碩士及以上學歷人數的比例為10%以下的有131家 (占調查機構總數的55.3%);有碩士及以上學歷員工的比例為10—20%和20—40%的分別為56家 (23.6%)和27家 (11.4%);僅有一家機構中碩士及以上學歷員工數量超過80%。持證人員比例為20%以上的有96家 (占調查機構總數的40%);持證人員數量比例為20%—60%的有91家(37%);持證人員數量比例為60%以上的有55家 (23%)。另外，行業機構中人力資源管理專業畢業或受過人力資源權威部門培訓和認證的從業人員數量在80%—100%和60%—80%的分別為29家和28家 (占調查機構總數的12%);比例為10%以下、10%—20%和20%—40%的機構分別為58家 (24%)、36家 (15%)和49家 (21%);比例為40%—60%的機構為39家 (16%)。

北京市2011年的數據顯示，從業人員中碩士及以上學歷人員812人，占從業人員總數6%;本科學歷7306人，占從業人員總數52.2%;大專學歷4388人，占從業人員總數31.4%;高中及以下學歷1480人，占從業人員總數10.4%。2010年的調查表明，在1.2萬名從業人員中，具有人力資源服務從業資格證書的人數為6000人，持證率為50%。這說明人力資源服務業從業人員的素質還有待提高①北京市人保局:《建立統一規范靈活的人力資源市場調研報告選編》，2012年，第257頁。。特別是企業急需高級管理人才、市場策劃和開發人才和內部專業顧問，但人力資源服務業從業人員素質不能滿足市場需要。

(二)人力資源服務企業專業化程度不高。高級人才不足，導致人力資源服務企業專業化程度不高，開發中高端服務和產品的能力比較弱，提供個性化、綜合型服務的能力不足，與跨國人力資源企業在綜合服務能力方面存在明顯差距。并由此導致人力資源服務企業提供的產品同質化嚴重，在經營中無法形成市場優勢，常在低端市場以拼價格的方式進行無序競爭。

(三)缺乏統一的行業服務規范和標準。比如在網絡招聘領域，有的招聘網站向小招聘網站及培訓機構出售求職者信息;小型招聘網站通過定期付費獲取其他人力資源服務機構的資料庫;一些招聘網站上發布的招聘信息并非真正招人，而是變相的企業廣告。有些虛假的招聘信息往往來自于假的“獵頭公司”，網絡招聘成為他們大量收集求職者資料的重要渠道。在獵頭服務方面，有些公司存在專業化程度不高，操作不規范的問題。比如有些公司很少面試應聘者，也有的公司事先進行了面試，但面試報告不能實事求是，有的甚至幫應聘者造假，還有的公司在遞交了幾份簡歷后，發現客戶單位不滿意，馬上又會轉投其他客戶?？傊?，服務的能力、水平和規范性、專業性方面都還有比較大的差距。

(四)部分機構違法經營。除了不規范的經營活動外，還有些“黑中介”機構屬無照經營或超范圍經營。比如有的機構提供虛假信息，欺詐求職者。特別是在派遣就業領域，在監管不力的背景下，一些勞務派遣機構惡意競爭，違犯法律進行派遣，損害了勞務派遣工的合法權益，也嚴重擾亂了市場秩序。

二、發展我國人力資源服務業的思路

(一)完善人力資源服務業的法律法規。應細化《勞動法》、 《就業促進法》、《勞動合同法》等法律中有關人力資源市場發展和管理的內容，制定《人力資源市場管理條例》，以立法形式建立人力資源市場的基本管理框架，建立健全人力資源市場管理制度。目前，世界上很多國家都制定了規范人才服務業的法律法規，如英國、瑞典、德國、澳大利亞、新加坡等分別制定了《就業機構條例》、《私營就業機構法》、《就業機構法》、《職業中介行為條例》、《就業安置服務法》等。國際勞工組織也于1997年通過了《私營就業機構公約》，對人才服務業的發展起到了積極的推動作用②International Labor Organization.Guide to Private Employment Agencies.Regulation，Monitoring and Enforcement.Geneva:International Labor Office，2007.。

(二)制定人力資源服務業發展規劃。目前，在國家層面上人力資源服務業已寫入國民經濟和社會發展規劃綱要，并作為鼓勵類發展產業正式列入國家產業目錄。人力資源服務業作為一個獨立的服務行業門類的地位確立起來，在經濟社會發展中的重要性日益提升。下一步應制定具體的人力資源服務業發展規劃，明確人力資源市場的發展方向，提出人力資源市場建設的目標、發展思路和主要舉措，形成促進人力資源服務業發展的指導意見和具體政策，采取多種措施對這一新興產業加以扶持。具體來說這些措施應該包括:

——加大對企業的投資、融資支持力度。從國外和我們的實際經驗看，有些人力資源服務業態，如網絡招聘網站的創建和維護及人力資源服務新產品的開發和研究需要大量資金投入。應出臺扶持政策促進金融機構與人力資源服務業項目的對接，支持人力資源服務企業利用資本市場進行直接融資，提高融資能力，多渠道籌措發展資金。鼓勵各類創業風險投資機構進入人力資源服務業，促進中小人力資源服務企業的發展。加大對人力資源服務業基礎設施的投入力度，改善人力資源服務業的投資環境。鼓勵民營資本以獨資、合資、收購、參股、聯營等多種形式，進入人力資源服務領域。

——加大對中小企業的財政、稅收支持力度。人力資源服務業里小規模企業所占比重很大，在它們建立和成長的初期應當在財政和稅收方面予以扶持。對于比較有發展前景的人力資源服務企業，安排服務業發展專項資金和引導資金，綜合運用貸款貼息、經費補助和獎勵等多種方式支持它們發展壯大。

——鼓勵人力資源服務企業擴大經營規模。從國外人力資源服務機構的發展歷史看，激烈的市場競爭促使人力資源服務企業主動整合、優勢互補、形成合力，因此，企業間的兼并、重組等方式是企業擴張和產業發展的重要途徑。同等規模企業的強強聯合，大企業對小企業的收購、兼并等這樣的例子處處可見。比如，2010年1月韜睿咨詢公司 (Towers Perrin)與華信惠悅咨詢公司 (Watson Wyatt)合并，組成了新的公司——韜睿惠悅 (Towers Watson)。合并前韜睿咨詢和華信惠悅的人力資源咨詢服務就都在世界排名前列，合并后由于實現了優勢互補，其競爭力進一步提升。目前，韜?；輴偱c財富500強中75%的企業有業務聯系，是全球人力資源市場數據的主要提供者，其數據中心覆蓋全球的近百個國家。

再比如，1996年Adia公司和Ecco公司合并為德科 (Adecco)集團。合并前它們是當時世界上排名前三位人力資源服務機構中的兩家公司，合并后全球分支機構達到2500家，年營業額超過了54億歐元。到2000年四年的時間里，集團業務迅猛發展，年營業額超過了116億歐元。2011年，德科集團以162億歐元的年營業額在全球人力資源服務機構中位居第一。

2008年任仕達和維迪歐 (Vedior)合并也是成功的案例。這兩家規模相差無幾的公司在人力資源服務的不同領域各有所長。任仕達在短期用工和服務外包方面擁有優勢，維迪歐則在高端人才以及IT、財務/金融、健康、教育等專業化服務上占據領先地位。合并之前，維迪歐行業排名位列全球第四，僅次于任仕達。兩家巨頭的合并，文化相同、業務互補，任仕達很快實現了全球化運營的飛躍①http://www.randstad.com/about－us/company－information/mission－core－values。

——提高人力資源服務企業的專業化水平和自主創新能力。從目前國外人力資源服務業的發展趨勢看，企業推出的服務產品技術含量越來越高，高品質、專業化的產品是直接關系企業生存和發展的核心競爭力。要加強產業體系建設，引導企業發展中高端服務項目，側重客戶導向，增加服務的技術含量和附加值。支持具有競爭優勢的人力資源服務企業實現規?；?、品牌化發展。

(三)推行統一的人力資源服務業從業人員職業資格制度。發展人力資源服務業需要建立具有較高專業素質的從業人員隊伍，應統一從業人員培訓工作，建立人力資源服務專業領域的職業資格水平認證制度，不斷提升人力資源服務業從業人員的專業化水平。同時要加大人力資源服務業國際化人才引進與培養力度，建設一支具有國際視野，熟悉掌握人力資源服務專業國際化知識和國際慣例，具有較強專業研究能力和市場開發能力的國際化人才隊伍。

(四)加強人力資源服務業行業協會的作用。在市場化運作體制下，它是聯系會員與會員、會員與政府的橋梁。國際經驗表明，各國的行業協會與國際私營就業機構聯合會一起，在促進私營就業服務業發展方面起到了積極的推動作用。私營就業服務機構從發展初期被嚴格禁止到初步放開直至合法化并得到政府的支持，這個過程固然與全球勞動力市場變化的外部條件有關，但同樣重要的是上世紀60年代國際私營就業機構聯合會的成立及其積極呼吁加快了這個進程。國際私營就業機構聯合會一直與國際勞工組織和其他國際組織保持著密切聯系，積極與相關各方進行協商，反映會員的意見和要求，保護會員的利益。這些活動對勞工組織制定與私營就業機構有關的國際勞工公約產生了重要和深刻影響②Ciett.Adapting to Change［M］ .Brussels:International Confederation of Private Employment Agencies，2011.。

(五)鼓勵人力資源服務企業加強自律。企業自身的自律是樹立企業形象，維護市場健康發展的重要因素。國外人力資源服務業在發展初期很長一段時間里受到限制，甚至被廢除，其中一個重要原因是由于有些企業在提供服務時沒有做到規范經營，甚至有虛假和欺詐行為。為了生存和發展，企業不得不重塑形象，加強自律。現在，制定和遵守從業人員行為規范成為各級行業協會和企業的共識和通行做法。

在國際一級，國際私營就業機構聯合會制定了全體成員一致同意并共同遵守的《行為準則》。主要內容包括私營就業機構必須遵守的十項行為規則;遵守社會倫理和職業操守、遵守法律、與勞動者合同條款透明、不向求職者收取費用、重視工作崗位的安全和遵守公平競爭的原則等。

在國家層面上，很多國家成立了全國性的協會組織。比如加拿大成立了加拿大尋訪、就業和職工安置服務協會 (ACSESS)，其重要目的之一是保證行業內的職業道德標準和良好行為。有的國家在規律、法規中也作出了相應規定。比如澳大利亞昆士蘭州制定了《私營就業機構行為準則條例》，英國制定了《職業中介行為規范》。愛爾蘭企業、貿易和就業部于2005年對《就業機構法》1971年生效以來的執行情況進行了總結和評估，在廣泛聽取了雇主、工會組織和私營就業服務公司意見的基礎上形成了關于私營就業服務業發展情況的白皮書。白皮書建議推出涵蓋私營就業服務企業行為標準的行為準則，并且規定嚴格遵守行為準則的要求是獲得經營許可證的前提條件。

企業制定內部行為規范是普遍做法，并且構成了企業文化的重要組成部分。如韜?；輴倧娬{誠信正直，在公司內部有一個行為準則，而且公司規定每個員工都必須通過這個行為準則的考試，以保證在服務全過程中的誠信正直。再如，萬寶盛華(Manpower Group)集團的商業行為和道德準則要求全體員工按照最高道德標準開展業務，及時舉報違反道德準則的行為，決不容許對誠實舉報行為進行打擊報復。不允許公司任何人發起、參與、批準或縱容任何違反反壟斷法或競爭法的行為，管理人員不僅要對自己的行為負責，還要對其團隊的行為負責①http://files.shareholder.com/downloads/MAN/1990256589x0x538575/b6ebe8c4－8fec－4eae－86cb－0ac42e5724df/MANNews_2012_2_1_General.pdf。

國際勞工組織專家認為，人力資源市場越成熟，立法就越有條件更加寬松，因為政府可以更多地通過社會對話方式和行業企業的自律行為維護市場秩序②中國就業促進會赴歐洲考察團考察報告.2007年.http://www.lm.gov.cn/gb/faqs/2007－10/10/content_199914.htm。

(六)推進人力資源行業標準化建設和加強人力資源市場管理。目前，我國人力資源行業標準化建設已經取得了一定成績，比如國家質檢總局在2010年3月批準發布了人力資源服務行業首個國家標準，《高級人才尋訪服務規范》。這些是很好的開端，還應進一步完善。

政府應加強市場監管，依法取締無證經營的黑中介及超范圍經營的違規中介機構。健全完善人力資源服務許可證制度，開展人才服務機構年度檢驗，實現人力資源服務機構的規范化運作。嚴厲懲處違規行為，直至吊銷營業執照。在這方面也可以借鑒國外的做法，比如英國對違法企業最多可罰款5000英鎊，最嚴厲的懲罰是10年內禁止進入人力資源服務行業。通過嚴格執法創造人力資源市場健康、穩定、有序的發展環境。