冷戰時期美國對阿富汗憲政改革的政策*

張樹明

2001年阿富汗戰爭以來，美國對阿富汗的民主改造沒有消除其內部沖突，反映了美國民主輸出戰略的有限性。其實，早在冷戰期間，美國就曾介入阿富汗的一場憲政改革并產生了較大影響。阿富汗的憲政改革發生于20世紀60到70年代，主要內容是仿效西方，建立君主立憲制，通稱“十年憲政”(1963—1973年)。

20世紀以來，支持他國民主改革、反對共產主義擴散是美國外交政策的基本原則之一，而力爭阿富汗對本國意識形態的認同和政治體制的模仿是美蘇冷戰的重要內容。阿富汗政治改革的主要動因在國內，但美國輸出民主的政策是重要的外部因素。本文在既有研究成果基礎上，依靠美國政府解密外交文件，試圖探討美國對阿富汗憲政改革的基本政策及其原因和影響。

一、冷戰時期阿富汗憲政改革概況

冷戰時期阿富汗憲政改革的重要標志是1964憲法的制定和實施。促成此次憲政改革的原因是多重的，主要有：穆罕默德·達烏德 (Mohammed Daoud Khan)任首相期間 (1953—1963年)的政治高壓引發普遍不滿;與巴基斯坦關系的惡化導致對外貿易萎縮和經濟停滯激發了民眾的怨氣;國內教育的迅速發展引發就業難等問題使中下層民眾對政府充滿怨言。1958年發生在伊拉克的流血政變使阿富汗查希爾國王認識到，傳統君主制的變革不可避免，必須自上而下地主動進行才符合王室利益。在查希爾國王的推動下，1964年9月阿富汗新憲法通過并實行，拉開了憲政改革的帷幕。有學者稱該憲法為“穆斯林世界最好的憲法”①［美］路·杜普雷：《阿富汗現代史綱要》，西北大學出版社2002年版，第152頁。。它建立和完善了君主立憲制度，限制國王權力，實行分權和制衡，自由選舉，給予民眾更多基本權利等。此次憲政改革引發了許多新的重要的社會和政治現象，如以1965年阿富汗人民民主黨(People’s Democratic Party of Afghanistan，PDPA)的成立為標志的左翼力量的發展，以左翼力量與伊斯蘭極端勢力的對立為標志的政治力量的分化，知識分子階層的壯大，自由媒體的涌現等。

但改革仍有諸多不成熟的地方。首先，國王仍處于政治權力頂層，不受議會限制，仍帶有絕對君主制色彩;其次，權力關系不順，議會權力過大制約了政府的行政效率和信心，“國會攫取了越來越多的權力，但很少用這種權力去作出富有建設性的成就”②［美］路·杜普雷：《阿富汗現代史綱要》，西北大學出版社2002年版，第236頁。;再次，民眾激情有余而理性不足，特別是青年學生對政治和國家前途抱有極大熱情和良好意愿，但缺乏政治經驗，不懂民主政治的運作，動輒以沖擊議會、發動罷課等方式表達意見，加劇了社會的動蕩;第四，作為現代民主制主要內容的政黨制度由于政黨法未被簽署而未能建立，導致阿富汗的政治生活很不完善;最后，官僚主義充斥政府機構，制約了民主改革的深入。阿富汗各階層和群體——自由主義者、工人、學生、保守主義者和伊斯蘭保守主義分子等對政府和憲政改革的不滿與日俱增，左翼批評政府改革力度不夠，右翼指責政府改革過于激進。出現這樣的局面，主要是因為阿富汗缺乏西方民主的社會基礎和運作經驗，阿富汗民眾極低的受教育率和文化素質嚴重限制了其對“民主”的理解、權利的享有和義務的履行，而70年代初阿富汗經濟形勢的惡化成為壓倒憲政改革的“最后一根稻草”。

各種矛盾的積累使民主改革陷入困境，“1970—1971年間，政治發展到如此復雜的地步，就連老觀察家都摸不著頭腦”③［美］路·杜普雷：《阿富汗現代史綱要》，西北大學出版社2002年版，第254頁。。1973年，達烏德發動政變，宣布廢除1964年憲法和君主制，建立共和國，阿富汗憲政改革結束。

二、美國對阿憲政改革政策的形成與基本內容

阿富汗的憲政改革不是美國政策促動的結果。1963年后美國才開始較多地關注阿富汗政局發展。美國國務院對外關系文件關于阿富汗憲政改革的最早記載出現在1963年9月，當時訪問美國的阿富汗國王應肯尼迪總統之請，介紹了即將啟動的憲政改革。此時，改革尚未開始，美國的政策并不明朗。20世紀60年代中期后，美國國家安全委員會、國務院等在廣泛討論的基礎上形成了美國對阿富汗憲政改革的政策立場。美國的政策不是一成不變的，而是根據改革的進展適時調整。70年代改革難以為繼時，美國政策調整的力度加大，由支持改革轉而采取了消極和否定態度。

(一)阿富汗憲政改革與美國政策的形成

1963年查伊爾國王訪問美國，爭取美國對改革的支持，在9月5日的首腦會談中，他向肯尼迪介紹即將進行的憲政改革時說，“(依據一部新憲法)阿富汗將要建立最現代化的民主政府，在這個民主政府里，民眾將可以參與更多的公共事務。在經過多年準備后，轉變將會平靜和順利地完成”①Department of State，Foreign Relations of United States，1961 －1963，Volume XIX，Washington，DC：U-nited States Government Printing Office，p.660。對于查希爾期待的美國的支持，肯尼迪沒有作出肯定性回應，只贊揚性地認為“國王陛下的行為是明智的”，并提出忠告說，民主改革“最關鍵的是平衡——在一個自由社會里，維持穩定是極其困難的”②Foreign Relations of United States，1961－1963，Volume XIX，pp.659－660。肯尼迪的態度表明了美國對阿富汗民主改革的關注和謹慎態度。一方面，支持第三世界國家的民主化符合美國的長遠利益;另一方面，鑒于政治改革的復雜性、敏感性，以及阿富汗憲政改革尚未開始，形勢尚不明朗，美國也不急于表明立場。美國擔心，阿富汗的憲政改革如果失控或出現失誤，會誘發社會沖突和局勢動蕩，威脅地區穩定，損害美國利益。這是美國對阿富汗憲政改革持謹慎態度的主要原因。

經一段時間的觀察，美國對阿憲政改革予以認可。1964年1月22日，美國《國家情報評估報告》講，“自1963年3月達烏德離職后，在一個30年來首次不是由王室家族成員領導的內閣推動下，現代化開始在政治領域啟動”，認為“民主改革至少有一半成功的機會”③Foreign Relations of United States，1964－1968，Volume XXV，p.1046。但報告同時認為，阿富汗的政治改革要避免發生暴力巨變，需要君主制政體持續保持改革勢頭，滿足人們對政治進步的愿望。報告明顯體現了保持局勢穩定，防止暴力革命的理念。

隨著阿憲政改革的推進，美國的政策日漸明朗。1969年8月，美國國家安全委員會負責近東和南亞事務的跨部門小組制定通過的《關于阿富汗的國家政策聲明》，全面、清晰地闡述了美國的政策。聲明首先認為，代議制在阿富汗是可行的，同時強調，美國政策的目標是“在一個正在經歷快速社會變革的傳統社會中，實現有助于政治穩定的政府制度的發展”。

美國對阿改革的早期政策可概括為“高度重視，予以鼓勵，但避免正式、直接介入”。具體內容是：

第一，鼓勵、支持憲政改革。阿富汗政治制度的西化有利于加強與西方的親近感，有利于擴大西方民主理念的影響，有助于阻止共產主義思想在阿富汗的擴散。美國政府認為，阿富汗的新制度處于發展初期，較為虛弱，如果缺乏美國的支持，憲政改革不可能取得成功。因此，聲明在論述美國的政策目標及實現手段時明確表示，美國應“鼓勵阿富汗民主試驗的持續進行”，防止改革出現意外。美國政府認為，“只要議會制試驗得到明智的指導，這個新趨勢很明顯是符合我們的利益的。從長遠看，代議制政府給予了阿富汗最大的靈活性和最好的前景，使它能應對由于在一個傳統社會中的快速現代化而帶來的社會壓力。”①Foreign Relations of United States，1969—1976，Volum e －7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07

第二，美國的鼓勵政策應保持克制，避免給予直接支持，避免引起蘇聯的激烈反應。聲明指出，“以任何方式直接卷入阿富汗的民主政治事務都不符合我們的利益，在這樣一個微妙和敏感的地區，我們促進對‘憲政改革’支持的努力應得到嚴格控制。”這一政策的制定與美國對阿富汗的戰略構想密切相關。在美國政府眼中，阿富汗只是隔離美、蘇勢力的緩沖國，不是關系美國根本利益的核心國家。同時，美國政府判斷，蘇聯暫且沒有控制阿富汗的戰略意圖，因而無須在阿富汗采取過于激進和冒險的政策。這一戰略定位導致了美國的對阿政策，包括對憲政改革的政策始終在一種有所保留的氛圍下制定和實施，努力避免在支持阿富汗民主化問題上與蘇聯發生直接沖突。

第三，美國以多種方式對憲政改革予以支持。首先，美國通過外交途徑，主要以個人方式表示支持。聲明說，“(駐阿)大使或其他經選擇的高級外交官員可以與阿富汗決策者——特別是阿富汗國王和支持改革運動的王室成員聯系和接觸，表達我們對憲政改革的道義支持”。1967年3月，阿富汗首相梅文瓦訪問美國，約翰遜總統表達了美國贊賞并愿意支持阿富汗政治改革的愿望。1970年1月，美國副總統阿格紐在與阿富汗首相埃特馬迪的談話中，也贊賞阿富汗1964年憲法和民主進程。其次，以提供經濟援助穩定阿富汗政局的方式表示支持。美國政府認識到，停滯的經濟是政治危險的重要誘因。70年代初，面對阿富汗旱災引發的嚴重經濟衰退和對政治改革的持續構成的威脅，美國兩次向阿富汗提供十幾萬噸小麥援助及財政資助，平息民眾對立憲政府的不滿，穩定政局，以便阿政府集中精力推動憲政改革。此外，美國在阿富汗一直進行信息、文化的宣傳活動，以多種方式對阿富汗社會進行西方式民主理念的宣傳，以此“為阿富汗的代議制政府發展作出間接貢獻”②Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。在這方面，一個好的基礎是阿富汗上層社會有大量受過西方教育的人士，他們在思想上是與美國和西方聯系在一起的。

(二)“憲政改革”的衰敗與美國政策的轉變

70年代，憲政改革呈現衰敗趨勢，政局動蕩，秩序失范。“1970年代早期，阿富汗已經處于危機的邊緣”①Meredith L.Runion，the History of Afghanistan［M］，Greenwood Press，2007，p.101。美國清楚地看到阿富汗局勢的新變化，開始對此前的政策進行大幅調整。

1.憲政改革的僵局與美國政府的認識

60年代末70年代初，憲政改革自身的矛盾和經濟形勢的惡化，阿政治改革陷入前進不能、后退不得的僵局;政府更迭頻繁，從1971到1973年三易首相 (埃特馬迪、阿卜杜爾·查希爾、穆罕默德·沙菲克內閣);各種政治勢力組織的罷課、罷工和游行示威遍及全國。面對亂局，1971年7—8月，美國駐阿大使羅·紐曼在給國務院的電報中表示了對憲政改革前景的擔憂，他認為，“阿富汗政治、經濟形勢日益惡化……現在處于危險中”。1972年5月，美國國務院巴基斯坦、阿富汗和緬甸事務辦公室的羅伯特·弗拉滕給辦公室主任蘭根的備忘錄將此界定為“漸進式危機”，其中講到，“幾乎每個人都同意，阿富汗出現了某種程度的政治危機”②Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。

面對危機，美國支持改革的積極性下降了。從已公開的美國外交文件看，美國沒有采取任何有效措施以打破僵局推動改革的繼續進行。而此時的阿富汗正急需外部支持以推動其停滯的改革。內部改革陷入困境，外部支持遙遙無期，“任何努力都無法挽救岌岌可危的君主制度了”③彭樹智、黃楊文：《中東國家通史·阿富汗卷》，商務印書館2000年版，第264頁。。阿富汗局勢面臨轉變。

美國支持對阿憲政改革，但沒有將自己與之綁定。美國的政策目標不僅是需要一個西化的阿富汗，更需要一個穩定有序的阿富汗。因為只有這樣的阿富汗才能真正起到緩沖國的作用。1969年國務院的《關于阿富汗的國家政策聲明》明確表明了這一點：“在我們與阿富汗的關系上，如果任何繼任政權表現出同樣的維持國家獨立、在蘇聯過于強大的影響力下保持自由和堅持不結盟政策的決心，我們也將維持同樣的 (支持)立場”④Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。這一原則為70年代初美國調整對憲政改革的政策預留了空間。

2.達烏德政變與美國的新選擇

美國確立新政策的機會很快出現。1972年3月，美國駐阿大使報告：阿富汗前首相穆罕默德·達烏德通過其親信、外交部前情報主任瓦希德·阿布杜拉聯系美國大使館，了解美國對達烏德重新掌權的立場。瓦希德詢問：美國對達烏德重新掌權的態度是什么?如果達烏德成為政府領導人，能否得到美國政府的同情?美國是否繼續從經濟、道義上支持阿富汗新政府?美國是否將保護阿富汗的國家獨立?⑤Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07

形勢已經明了，阿富汗國內對改革不滿的勢力正策劃反政府和反改革的政變，作為反對者之一的達烏德急于了解美國立場并得到美國支持，以加大獲勝幾率。這一事件也表明，美國對憲政改革的失敗及后續事態發展是了解的。美國的政策將會極大影響乃至決定阿富汗憲政改革的命運。

紐曼大使建議，美國目前應靜觀其變，根據阿富汗局勢發展以決定美國的反應，同時保持與達烏德的聯系，獲取更多信息。美國應明確告知達烏德，“美國政府對任何政府的態度都是建立在該政府對美國利益和對地區和平與穩定的政策和行動上”①Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07.。這相當于向達烏德施加壓力，促使其維護美國在阿富汗的利益。美國雖然一直支持阿富汗現政府的憲政改革，但改革已經開始破壞國內穩定和秩序，這種局面不符合美國維持一個穩定、緩沖的阿富汗的地區利益。達烏德的第一個任期展現過強硬的統治手段，是重建阿富汗秩序的最現實的力量。

美國駐阿大使館身居外交一線，對阿富汗歷史、文化、政治形勢有更詳細、全面、生動的了解，向美國決策者提供了大量有價值的建議，得到高層的認可和采納。利弊權衡之下，美國政府最終選擇了達烏德，放棄了對阿富汗現政府的支持。

在沒有美國反對的情況下，1973年7月達烏德發動政變。政變沒有造成大規模社會動蕩，秩序很快得以恢復。美國使館向國內報告了政變情況并建議美國政府不必急于承認達烏德政府，而將外交承認作為一種從達烏德手中換取更多好處的籌碼，同時以延遲承認保持對達烏德的壓力。使館的建議再次得到了美國務院的重視。國務院指示駐阿使館保持與達烏德的聯系，同時，以延續外交關系的方式表示了對達烏德政府的“默示承認”②“默示承認”是國際法和外交學概念，指承認國不明確表明對另外一國或一國政府的承認之意，而是實施可以推定為表示承認的一定行為所成立的承認。參見金正昆《現代外交學概論》，中國人民大學出版社1999年版第69頁。。1974年，美國國務卿基辛格訪問了阿富汗并簽訂一系列經濟技術援助協議，確認了對達烏德政府的支持。

三、美國對阿富汗憲政改革政策的影響

在阿富汗憲政改革的不同時期，美國的政策由早期的謹慎支持轉變為后來的放棄支持，如此大幅度的變化對阿富汗及地區和大國關系產生了較大影響。

第一，美國的“始亂終棄”政策對憲政改革產生了積極和消極雙重影響。美國的政策在早期推動了改革的持續進行，但也加速了改革的終結。改革初期，美國積極、謹慎的支持政策一定程度上削弱了改革面臨的困難，緩解了憲政改革遭遇的困境，有利于改革的順利進行。但事態出現轉折時，美國充分表現出靈活、實用、利益至上的特點。當達烏德事件預示著新的機會時，美國迅速抓住了它。這種政策選擇是對憲政改革的致命打擊，直接加速了改革的失敗。

第二，對阿富汗國家命運的影響。美國的默許和支持對達烏德政變成功起到了一定作用。達烏德上臺后改變了此前的親蘇反美立場，注重與兩大國同時發展友好關系。但達烏德與美國關系的快速發展引起蘇聯的不安，也是達烏德1978年被推翻的原因之一。此外，人民民主黨參與了1973年政變，沒有遭到美國的反對，從而走上了阿富汗的政治舞臺，主導了此后十余年阿富汗的國家走向和地區局勢。在這個意義上，美國對達烏德政變的支持對此后阿富汗的亂局有不可消除的責任。

第三，對美阿關系的影響。美國對興起于憲政改革過程中的左翼力量沒有重視，削弱了70年代后美國應對阿富汗局勢變化的能力，削弱了70年代的美阿關系。1965年，“阿富汗人民民主黨”(PDPA)成立，但發展緩慢，影響僅限于大中城市。同時，該黨長期沒有得到蘇聯的有力支持，不致構成對阿富汗政權的威脅。因此，很長時期內，美國對以人民民主黨為代表的阿富汗左翼力量沒有關注。在美國對外關系文件等檔案資料中不易找到對人民民主黨的專門政策。但70年代中期后人民民主黨迅速崛起，因參與1973年政變而登上政治舞臺，1978年成為執政黨。由于長期忽視，美國對人民民主黨知之甚少，形勢的快速發展使美國有些應接不暇，無法在短期內出臺適當政策予以應對，使自己陷于被動，很大程度上影響了70年代后期美阿雙邊關系的正常發展。

四、美國對阿富汗憲政改革之政策的成因

多方面的復雜因素主導了美國對阿富汗“憲政改革”的上述政策。

第一，對阿富汗民主改革的真正動機持懷疑態度。1970年12月，紐曼大使評估了阿富汗改革的性質，對改革的動機表示懷疑。紐曼認為，改革的目的不是要在阿富汗真正實現君主立憲制，而僅是阿富汗國王平衡國內不同政治勢力，鞏固君主統治的手段：“穩定對阿富汗國王意味著始終如一的、在國家多種力量間機智的平衡。……將近四年后，我傾向于將阿富汗的‘民主試驗’看成是這個平衡的一部分，而不是對阿富汗政府新穎的和革命性的改革。它傾向于進一步動員這個國家的政治力量，不將實際權力給任何人，但使每個人都很忙碌和困惑，并剝奪反對派以危險的方式組織起來的機會。”①Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07任職于美國國務院巴基斯坦、阿富汗和孟加拉事務辦公室的羅布特·弗拉滕的觀點也佐證了美國大使的判斷，他認為，“在任何情況下，國王也不可能允許實際權力落入‘平民’手中”②Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。

阿富汗憲政改革的副作用也阻遏了美國的積極性。西方式民主在阿富汗缺乏傳統和基礎。選民和議員、官員等大都沒有與現代民主相適應的政治素養，“下院議員肆意謾罵新首相和過渡內閣成員，甚至有人攻擊王室觀念和國王”③［美］路易斯·杜普雷：《阿富汗現代史綱要》，西北大學出版社2002年版，第179頁。。在1959年3月5日美國國家安全委員會的討論中，國務卿杜勒斯說，“已經非常清楚，‘議會民主’不是一個可向不發達國家輸出的商品”④Foreign Relations of United States，1958—1960，Volume III，pp.189 －190;威爾遜也曾講，“民主對嬰兒是毒藥，但對成人卻是補品”①Odd Arne Westad，The Cambridge History of the Cold War(Volume 1)，Cambridge University Press，2010，p.22。副作用在政治改革后很快顯現出來：內閣更迭頻繁，政局不穩。阿富汗復雜的政治局面和民主改革的亂象使美國對于大規模介入和支持“憲政改革”疑慮重重，不敢冒“干涉別國內政”的指責而涉入阿富汗政壇的渾水。

第二，70年代中期前，美國對別國民主改革的支持力度有限。越南戰爭消耗了美國的人力、物力，牽制了美國的主要精力，極大削弱了它在傳播和促進其他國家民主化問題上的政策和可投入資源，在這個時期， “在其他國家促進民主和人權……在美國的外交政策中占據相對次要的地位”。這種趨勢直到越南戰爭結束后的70年代初才轉變過來。“在1973年，潮流開始向另一個方向轉變。國會首先發起變革倡議”②［美］塞·亨廷頓：《第三波—20世紀后期的民主化浪潮》，上海三聯書店1998年版，第75頁。。在雙邊和多邊外交領域，美國加大了對別國內部民主化，促進人權運動的關注和干預力度。但當美國對海外民主化運動加大支持力度時，阿富汗的“憲政改革”已陷入停滯，錯過了這一時機。

第三，對阿富汗國內秩序和穩定的追求占據最優先地位。維持阿富汗的穩定是美國對阿富汗政策的戰略目標。1969年8月的“國家政策聲明”指出，美國在阿富汗的目標之一是“維持 (阿富汗)內部安全和政治穩定”③Foreign Relations of United States，1969 －1976，Volum e－7，http：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve07。美國認為，一個穩定的阿富汗才是合格的緩沖國，才能不被蘇聯乘亂謀利，給蘇聯提供介入阿富汗事務的機會。在穩定和民主之間，美國往往會根據利益最大化原則而靈活作出選擇。有學者指出，“在促進民主可以加強政治穩定，制造有利的商業機會，組織和削弱敵對國家影響的地方，華盛頓就樂于給予強有力的和持續的支持;但是如果促進民主會導致關鍵的盟國不穩定……美國促進民主的政策就是搖擺不定，至少一些決策者會傾向于放棄民主的目標而追求更加緊迫的目標，如穩定”④Abraham Lowenthal，Exporting Democracy：the United States and the Latin America［M］，Baltimore：Johns Hopkins University Press，?1991，p.236。轉引自王立新《意識形態與美國外交政策》，北京大學出版社2007年版第253—254頁。。美國政府的外交文件多次強調阿富汗及地區局勢的穩定更符合美國利益。“憲政改革”幾年后，阿富汗國內矛盾加劇，危機顯現，局勢日益動蕩，民主和穩定間出現了不可調和的張力。這種局面與美國的利益是不相符的，美國削弱乃至放棄對“憲政改革”的支持而選擇一個可能帶來穩定與秩序的新政權，正是基于對國家利益的理性分析。