土地財政的村莊生成及其社會后果——以贛南布村為例

邢成舉

（中國農業大學，北京 100193）

一、問題的引出

當前學術界關于土地財政的關注已經超越了純粹經濟學和法學的范疇，政治學、社會學等學科視角下的相關研究讓我們在經濟學與法學視角之外更深入和全面地審視著土地財政的“前生”、“今世”和“未來”。對于土地財政問題的研究主要集中在城市化的進程當中，也主要以城市地域或城市化進程中的地域為主要的研究對象，但是對于農村新近出現的土地財政現象則沒有引起太多人的關注。當前已有的關于土地財政的研究成果主要是探討了其產生的原因、可能引發的風險以及應當采取的一些對策。從土地財政產生的原因方面看，大家的討論結果可以歸結為幾個方面：土地財政的肇始是分稅制改革（陶然、徐志剛，2005；劉守英、蔣省三，2005；中國土地勘測規劃院地政研究中心，2006）；地方政府的自利性引發了非制度化和非規范性的創收沖動（周飛舟，2007）；同一地域或是不同地域內地方政府為發展經濟而展開的激烈競爭，中央政府在政治層面的集權以及對下級干部的任命考核升遷制度是以土地財政推動GDP快速增加的重要誘因（周黎安，2004；張軍等，2007）；在土地交易過程中政府的壟斷性地位是土地財政的天然基礎（錢忠好、曲福田，2004；劉東、張良悅，2007；董再平，2008；岳桂寧，2009）；土地財政體現了一種虛幻的政治設想，是農民土地權利法律保障缺失的重要結果（陳國富、仰志瓊，2009）。

從宏觀層面與歷史角度看，土地財政的現象在改革開放初期就出現了，只是當時我們并沒有使用這樣的概念來描繪這一現象。土地財政的出現是中國市場融入世界資本主義市場體系過程的副產品。在改革開放初期，中國可以吸引外國投資的資本主要是兩個即土地和廉價勞動力。在吸引對外投資的過程中，土地本身也經歷了資本化的過程，這也使得土地增值的財政導向開始出現，如此就構成了我們今天所看到的土地財政的前身。本文對贛南布村的調查顯示，在新農村建設的過程中，該村也出現了土地財政的現象，但是相關的研究卻很不充分（米蘭，2010）。使用土地財政這樣的概念來描述和闡釋一個村集體及其干部們的行為或許不太合適，但是從土地財政這個概念本身所反映的問題來看，無論城市還是農村，其實質層面都是一樣的。土地財政為什么在新農村建設的過程中出現并成為地方上一種普遍存在的現象的呢？這正是本文所要嘗試回答的問題。

二、布村土地財政的生成

（一）布村的概況

布村位于閩粵贛交接之地，坐落于兩條綿延的高山谷地之中，形若布練，故名。布村是典型的山區，人口2800多人，有13個自然村，18個村民小組。“八山一水半分田，還有半分是道路與莊園”是對本地地形地貌的形象描繪。村中共有農田1098畝，山林23000畝，臍橙600多畝。距天心鎮8公里，安遠縣城60公里，離廣州、汕頭、廈門400—500公里，非常近便，所以“下廣東”成為當地人的家常便飯。

村莊有七個姓氏：劉姓（900多人），鐘姓（約600人），李姓（約 300人），易姓（約 250人）、謝姓（約250人）、林姓（約200人），何姓（約100人）。其中劉姓和鐘姓是大姓，宗族政治在村莊治理歷史中表現的非常明顯。各姓氏都有自己的廳堂（供奉祖宗之位），劉姓在北頭村有自己的祠堂。江西贛南為客家人聚居之地，古代士大夫為躲避戰亂舉族南遷。在人跡罕至，自然環境較差的江西贛南落腳，在與本地人長期沖突融合的過程中，一方面是融入當地生活，一方面是在本地人的排擠下更加近宗族建設和文化信仰保持，形成了鮮明的客家文化圈。客家文化是中國傳統文化最完整的傳承載體，被稱為中國傳統文化的活化石。其村莊生活與文化樣態的深入觀察使得我們發現當地的傳統文化已經出現了解體的趨勢，不少傳統的規范與儀式都已經在10年前消失殆盡。

（二）布村土地財政事件

2006年到2007年，布村村委會從高坑村民小組共征地約5000平方米，當時的土地是以12元每平方的價格征收的并將其規劃為了新農村建設點，該規劃點被稱為南頭。在為新農村規劃點提供基礎設施的基礎上，村兩委將征收來的土地劃分為20余個宅基地，出售給農戶。這個時候宅基地的價格是每平方米115元，在一年后這個價格上漲為每平方米180元。除去上級相關部門收取的費用之外，村兩委可以從每平方米宅基地的轉賣中獲得將近60元的收入，而5000平方米的宅基地共可以獲得30萬元左右的收入。再考慮到，村委會在征地之初給予農戶每平方米12元的補償，村集體就有了20多萬元的收入。

村級公共財政是如何實現的呢？這是需要我們重點關注的問題。村干部其實是處于村民和上級政府需要與要求之間的夾縫中而求得生存的。稅費改革之后，村干部的日常工作有所減輕，但并不意味著工作量和工作難度的下降。上級要求的各項工作，如新農村建設和文化大院等都需要村兩委有一定的資金投入，若是不能完成上級下達的各項任務，村干部的工資就會被克扣，村級建設項目也不會得到相關部門的支持。所以村干部是有尋找額外的集體收入來源的壓力的。而另外一個方面，稅費改革之后，隨著新農村建設過程的展開以及服務型政府思想的不斷灌輸，村干部也在面臨著村民們提出的越來越多的公共品供給和公共服務的需要。而這些愿望的滿足都不是憑空實現的，為了增加基層組織的權威性和號召力，村干部也必須想辦法增加集體的收入，以為公共品的供給充實財力。這是來自村民方面的壓力。來自上級政府和來自村莊內部村民需要的壓力形成了一股壓力的合流，這種合流使得村干部處境艱難，他們想盡辦法為集體增加收入，當然在這個過程中，村干部也可以多少增加自己的收入。增加集體收入的過程是隱性的，但是村民們卻都看得清楚，只是沒有什么證據。其實不僅僅是村集體，鄉鎮政府其實也面臨著空殼財政的問題，在宅基地收費的問題上，實際上就是鄉村兩級組織的合謀與利益分享。

南頭之所以能夠吸引原北頭的10多戶村民去購買宅基地，是與南頭被村干部運作為新農村規劃點的現實基礎分不開的。若是沒有南頭被規劃為新農村建設點，村民是不會愿意在這里花高價購買宅基地的。新農村建設規劃點意味著村民可以獲得政府諸多的財政支持與優惠政策，具體來講，主要包括：政府免費硬化規劃點內的公共道路；為農戶的庭院硬化提供水泥，其標準是每6平方米的面積補貼一包水泥；每戶的改廁是500元；每戶改水300元；房屋墻壁的粉刷或是貼瓷磚，每平方米給補貼5元；改建豬牛欄，每間補貼300元。這些優惠政策對于沒有搬出北頭的村民來講是可望而不可及的。也正是基礎設施的完善以及優惠政策的可及讓有經濟基礎的一些農戶陸續地搬出了原來居住地北頭。

當我們回過頭來重新思考，北頭為什么沒能成為新農村建設點時就存在了兩種解釋的話語。其一，是我們從村干部口中聽到的。他們講北頭之所以沒有被定為新農村建設點是因為空心房多，工作難度大，大家的思想不統一，協調工作不好做。這種話語下，村民的不配合與不支持成為了新農村建設的最大障礙。在我們的訪談中，我們也相信存在這方面的因素，但是這并不足以讓我們信服這就是新農村建設點沒有得到審批的原因。第二種解釋話語，是我們從一些敢于講話的村民口中聽到的。他們認為主要是因為村干部工作不得力，所以北頭才沒有被劃定為新農村建設點，更有甚者，一些村民說，沒有利益的事情，支書是不會下力氣去工作的。布村的村支書劉煥南就是北頭自然村的村民，當我們調查中發現村支書所在的自然村都沒有進行新農村建設而全村多數自然村進行了新農村建設的現象后我們就一直在思考，為什么北頭沒有能夠進行新農村建設？從訪談的過程中，我們對這個問題漸漸地有了較為豐滿的理解。上面談及的兩種話語，在現實當中是同時存在的。從村級土地財政的視角看，村干部在北頭工作不力是有原因的，要是北頭新農村規劃點獲得審批后，村民就大多是在自己老宅基地上建設新房子，村集體無法在這個過程中獲得什么收入，而對南頭新農村建設點的規劃就使得村民必須主動走出來，去尋找新的居住點，與此同時村干部提前征收的土地就轉化為了新宅基地。在這樣的一個轉化過程中，村集體就找到了增加收入的機會。所以，我們不得不懷疑，在北頭自然村新農村建設點規劃的事情上，村干部尤其是村支書沒有盡力工作是早有想法的。不然的話，在修建村部的時候，只要征地200平方建立村部大樓就足夠了，村兩委又何必征地5000平方米這么大的面積呢。布村的村委會大樓共2層，共占地260平方。村部的位置也是耕地，不過已經荒廢了5年，當時從村民手中征地時，給農戶的補償標準是每平方米30元。村部大樓的建設資金以及大樓內的辦公設備都是由縣委組織部提供的。

三、土地財政生成的村莊原因與基礎

導致村莊出現土地財政現象的原因并不與城市完全相同，但是這也并不意味著導致其產生的原因更少或是更加簡單。村集體沒有招商引資的壓力，沒有分稅制的影響，沒有上級考核經濟增長的壓力，沒有在土地交易中的壟斷性地位，沒有不同村莊之間的激烈競爭；但是村莊和村干部同樣有自利性的考慮，面臨著村民要求公共品的壓力，承受著上級政府下達的各種達標和考核任務，要進行新農村建設等等。正是這些迥然與城市的差異，也讓村集體在新時期開始了土地財政的實踐。

（一）村干部希望“找回過去”，也就是村集體以及村干部的自利性

從稅費改革前后，村干部的工資以及收入上看，村干部的灰色收入是減少的。從村干部所享受的社會地位上看，稅費改革后村干部都覺得已經沒有了原來的身份感和榮譽感，體會不到了“高人一等”的感覺。在調查中我們也常常聽到村干部自謂“服務型村干部”的討論和調侃。按照上級政府的規定，村兩委的正職干部每一個月的補貼為500元，其中的100元用來繳納社會養老保險。剩余的400元資金又分為兩個部分，其中一部分300元為村干部的固定補貼，另外的100元作為績效工資。為了調動村干部的積極性，縣鄉財政每個月可以最高配套200元作為村干部的獎勵收入。也就是說，如果村干部每個月的工作都干得很出色，上級政府的考核也相當滿意的話，村干部每個月可以獲得的收入是600元。這樣的工資水平，在全國來看都是比較低的。副職干部每個月最多可以獲得550元的收入。如此微薄的工資收入，對處于壯年的村干部及其家庭來說是不足道的。之所以村干部還能夠在其職位上工作就是因為在工資之外，村干部還有取得灰色收入的機會。在當前財政下鄉和資源下鄉的背景下，村干部獲取灰色收入的機會就相應地增加了。新農村建設更是在公共品供給的過程中讓村干部掌握了大量的建設物資和資金，正是從這個角度分析，我們才能夠看到土地財政是有其主觀愿望與客觀基礎的。

（二）后稅費時代農村當下基層治理的需要

稅費改革之后，農村集體的收入相比較以前縮水了一半。村民的負擔減輕了，但是村集體治理的能力卻下降了。布村在稅費改革之前，每年村集體可以支配的資金達到4萬元左右，而稅費改革之后，村集體獲得的轉移支付只有2.5萬元，前后相比，我們足以看到村集體當前的財政能力是相當的虛弱。

布村沒有任何的集體收入，沒有集體的機動地，沒有集體山林，公共開支全部都是依靠上級的轉移支付。而在獲得的轉移支付中，大部分就是村干部的工資。除此以外，村集體可以支配的公共開支就極少了。上級給予的轉移支付每年數量還不一定，但是基本上是2.5萬元。轉移支付中的主體部分是村干部工資，因為工資具有考核的性質，所以轉移支付也就帶有浮動的性質，村干部的工作做得好，村集體獲得的轉移支付資金就多，工作做得不好轉移支付資金就少。為了改善村干部的處境，從2010年4月份開始，村干部每個月獲得60元的燃油補貼。除了轉移支付收入之外，一些專項工作也可以得到上級的財政支持，如對新農村建設完成情況好的村莊多給予2000元的獎勵；在建黨節時下撥專門經費，搞民主生活會或其他活動；計劃生育收取的社會撫養費也按照8‰的比例進行返還。三八婦女節和八一建軍節的時候也會有幾百元經費下撥到村里。

（三）新農村建設提供配套基礎設施建設為土地財政提供了機遇

新農村建設在帶給村民實惠的同時，也確實成為了村集體獲取收入的重要機遇。正像我們在上文中提到的那樣，正是利用了新農村提供基礎設施建設的有利條件，村委會從村民手中征用了一塊地并將其運作成為新農村建設規劃點。新農村建設不僅僅是給村莊提供了進行基礎建設的物質條件，還給予了村干部進行新農村建設點規劃的合法性。布村的村支部書記是本村新農村建設工作的組長，鎮里的一位領導擔任了副組長，其他的村委會成員都是該小組的成員。在新農村建設的工作中，鄉村兩級是被緊緊地捆在一起的。在北頭自然村無法進行新農村建設的情況下，在新地點進行規劃就成為了一種現實的選擇，而從土地財政產生的角度看，新的規劃點也正好滿足了鄉村兩級提取收入的重要機遇和途徑。低價從農民手中征收土地，進行新農村規劃之后，又轉而以高價以宅基地的形式將土地轉化為金錢，這就是布村土地財政運作的基本邏輯。新農村建設規劃點的確定離不開鄉村兩級的共同努力，而這種努力的背后卻存在著利益關系。稅費改革似乎打破了在收取稅費時期，鄉村兩級形成的利益共同體，但是一旦有機會，兩者聯合為共同體的結果就會再次出現。因為，鄉鎮與村莊在稅費改革之后都面臨著同樣艱難的財政局面，為了增加收入兩者聯合就是很必要的選擇了。鄉鎮可以提供的是政策資源以及合法性授權，而村干部則憑借其村莊權威以及對熟人社會人際關系的掌握而較為輕松地從農民手中獲得土地。優勢互補之下，鄉村兩級就走到了一起。

（四）土地的集體所有制度讓村干部可以在土地交易中占有強勢地位

現行農地制度的相關規定賦予了村集體高于村民的土地收益權和處置權。在布村，發生土地糾紛的事件并不多見，因為村集體還有調整土地的權力。各個自然村的土地總量和人均占有量是不同的，但是自然村卻是土地調整的已給傳統單位。正像南頭新農村規劃點占用高坑自然村土地導致部分農戶耕地減少所導致的現象一樣，村集體可以在自然村的范圍內進行一些調整，從而導致人均的耕地面積大致均衡。而出現這樣一種情況的基礎就是土地的集體所有。盡管已經結束了確權確地的工作，但是因為地方性規范的存在，這里仍然可以在村民同意的基礎上進行小范圍的土地調整。到南頭購買宅基地的村民基本上都來自北頭自然村，而北頭自然村相對擁擠的居住環境和破損的基礎設施讓村民開始有意識地搬離。南頭規劃點的土地原本屬于高坑自然村，而來買地的則是北頭自然村村民。像北頭這樣較大規模的村民遷出是無法通過民間協調來達成的，所以村委會在南頭設立規劃點的行動在客觀上也迎合了一些希望從北頭遷出的村民的愿望。而村委會之所以處理好民間手段無法達成的問題就是因為其是公權力的一種代表，其具有公的身份，其背后有合法性的支撐。還有非常重要的一點就是，它是土地集體所有權的代言人和行使者，只有它才能夠調和超出個人、家庭和自然村范圍的公共事務。

（五）村民分化與建房選擇自由度的增加

南頭盡管已經是新農村建設的規劃點，但是它之所以能夠引來10多戶的農民前來建房也是北頭自然村內部的社會與物質基礎相結合的。北頭自然村全部為劉姓人家，以自然村內的一條主干路為界，道路北側為劉姓人家的老屋房，道路南側為新屋房。老屋房份的居住地內居住的老人偏多，空心房數量大，經濟水平也較低；而新屋房年輕人較多，經濟條件較好。老屋的建筑都是沿著山坡建造，道路狹窄且布局散亂，這樣的地形與地勢是很難在拆掉老房子后就改善道路水平的。無論老屋還是新屋，道路建設極差，雨天道路泥濘并且污水橫流，這樣的居住環境讓有點經濟實力的年輕人都厭煩了北頭內部的居住環境，都想著早點到北頭外面去建造新房。而南頭新居住點的規劃則正好迎合了這部分人的需要。就這樣，北頭自然村就新農村建設的問題上產生了分化。有能力而又想離開北頭的村民就選擇了北頭，或者是曲水塘、柏樹下自然村，而沒有能力又希望改造居住環境的居民則留了下來。搬出去建房子的村民自然是不愿意拆掉老房子，因為老房子一般都還有老年人居住，況且拆房屋也需要花費1000元左右。一些愿意拆房子的村民希望可以由國家進行拆除，但是對于穩定的考慮，政府是不可能采取這樣的行動的。一些老年人，他們已經與兒女分家，自己住在老房子里，他們心里雖然希望進行新農村建設但是考慮到拆掉老房后無力蓋新房，所以也不愿意拆房子。村莊內居民復雜的家庭狀況及其家庭經濟分化使得村民對新農村建設各有考慮，如此現實為南頭規劃點被村民接收提供了可以依賴的社會基礎。

四、土地財政的村莊影響

正象現有的關于土地財政的研究結果所顯示的那樣，土地財政是存在風險的。在城市化進程中，土地財政影響城市化進程的健康發展，也可能引發社會不穩定的問題。但是在村莊范圍內使用這些話語是不恰當的。

（一）土地財政影響新農村建設的健康發展

在新農村建設的過程中，土地財政的出現增加了村民生活的支出，也降低了中央惠民政策的合法性和權威性，減弱了村民對政府政策的認同與支持。土地財政讓新農村建設惠民和便民的目的發生了變異，村民盡管也得到了一定的實惠，但其在這個過程中付出了大量金錢和精力。土地財政的做法與新農村建設當中管理民主的精神是不一致的，這樣的新農村建設也難以獲得持續性的發展。在新農村建設當中也出現了非自愿性的拆房行為，類似的行為都為新農村建設埋下了危機。土地財政村莊宅基地的多占與閑置并存現象的出現，耕地被占用，如此也影響農業生產和糧食供應。

（二）土地財政加速的村民的社會分化

正如我們在上文中談及的，土地財政在村莊的實現是村民分化的一個結果，不同的村民對于建房的選擇能力是不同的。年輕人和有實力的家庭可以選擇搬遷到基礎設施好的規劃點開始新的生活，但是年邁和家庭經濟條件差的家庭只能坐守著破落與衰敗。村民分化是一種正常的現象，但是不合理方式或者是快速的分化容易在人們的心理層面引起波動，若是這種波動不斷強化的話就容易出現群體性事件和個體性極端事件。當越來越多的人離開北頭而搬遷到其他地方，北頭剩下的居民就有一種被忽視和被遺忘的感覺。在其自身無法健康調試這種感情的情況下，其不滿情緒就會找到一種非正常的渠道而發泄出來。事情若是發展到這個階段就容易影響農村的發展與穩定了。農民分化是土地財政的結果，同樣也會不斷地強化這種分化狀態，長期下去就會形成農民社會結構的固化。固化的社會結構缺乏足夠的流動，因而也就缺乏釋放社會不滿的“安全閥”，所以對此我們要引起足夠的注意。在城市，土地財政的這種分化效應則表現得更加明顯。

（三）土地財政黑化了村集體和村干部，進而削弱了基層組織的治理能力

在調查中我們發現，對于村干部轉賣宅基地的事情，村民們表面上沒有什么怨言，但是當遇到像我們這樣的外來人時，他們卻都對此事表現出了不滿。對于純農業地區的農村來講，土地財政并不是一種可取的“生財之道”，而布村的土地財政實踐更表現出了“一錘子買賣”的特征。村民的不滿表現為兩個方面，其一是村民對村干部高價轉賣宅基地的自利行為表現出不滿，其二是仍在北頭居住的大部分村民則對村干部沒有促成本自然村新農村建設規劃表現出不滿。這種不滿在宗族性村莊內因為宗族力量的對比而被壓抑，但是村民們內心卻對村干部的此種行為頗有微詞。土地財政降低了村干部的權威，也疏遠了與村民的距離。土地財政的后果是村民難以信任村干部的工作，在諸多的工作中表現出對村干部的消極抵抗即村民主要采取逃避、拖延和打折扣的方式應對村干部需要村民配合的工作。總體上而言，土地財政黑化了村干部的形象，也虛化了其實施鄉村治理的基礎，降低了其治理能力。

（四）土地財政扭曲村集體和村干部的增收觀念

在沒有產生土地財政以前，布村村集體的收入主要是通過轉移支付和向上級政府和相關部門“化緣”而獲得其可支配的收入。在進行公共品建設的時候，各個自然村的村民也都會集資一部分，這種模式的經濟收入雖然較少，但是卻讓村民保持了對村干部較高的評價。土地財政的出現則讓村干部看到了擴大集體收入的“第三條道路”。從原本規范模式下的增收渠道轉變為今天投機式的增收方式，這個過程中村干部的增收觀念發生了較大的變化，從制度化增收觀念轉變為投機性增收觀念。觀念轉變的背后是村干部工作理念的轉變，是從服務于民的理念轉變為取之于民兼服務于民。以上是我們在村莊中調查發現的土地財政的負面影響，當然土地財政也有其優勢和有利的內容，但是這并不是本文關注的重點。從負面效應出發，我們來更好地發揮其優勢同時規制其不良影響，這正是本文的基本出發點。分析問題是這篇文章的重點，提出對策則需要在充分認識本問題的基礎上才能夠完成，因此還希望本問題可以引起后來者持續關注和研究。

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