意大利養老金制度改革考察報告

王朝才 劉軍民

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

一、意大利養老金體系概況

（一）意大利養老保險體系的組成

意大利養老金制度最早起源于1898年的“工人傷殘年老保險國家基金（CNAS）①CNAS當時為一種自愿性保險計劃，接受國家和雇主單位的資金補助。1919年期間，轉為國家強制性計劃，1933年在此基礎上改名組建成立了國家社會保險局（INPS），1939年保障的內容擴大到失業保險、結核病保險、遺屬養老保險等，1952年建立了基于家計調查的最低養老金補助。”，并在第二次世界大戰后逐步發展完善起來的。意大利1947年的憲法第三十八條規定，“每個勞動者在年老、殘廢、患病、遭遇工傷事故以及非自愿性失業時，均有權得到足夠的保障和保護，獲得與其生活所需相應的資財”，“國家將這些責任委任給政府部門和國家設立的公共機構，由他們來負責建立并運行這種保障體系”。

2010年，意大利包括醫療衛生在內全口徑的社會保障支出占GDP的比重達到26.7%，占據全部公共支出的半壁江山。其中分為現金形式支出的社會保障和以服務形式開支的社會保障，養老金支付占GDP比重達15.3%，加上傷殘金、失業金、家計調查困難救助（Means-tested allowance）等達到GDP的19.3%。

意大利社會保障體系在管理體制具有一定的“分割型”特征，即根據保障對象的不同而實施分類管理，依此設立了不同的機構來負責各塊社會保障基金的運行和管理，各個系統的籌資政策、養老金待遇和管理要求也都不一樣，國家層次的養老金管理機構主要有：

1.國家社會保險局（INPS-Instituto Nazionale di Previdenza Sociale）。主要負責廣大普通勞動者（在企業、私營部門工作）的職工養老金業務。INPS所掌管基金的是社會保障主體，這一體系中覆蓋的人群最廣，超過2千多萬，負責超過80%以上的社保職責和支出，保障內容包括養老金給付、傷殘保險、失業保險、社會救助、遺屬撫恤等等。在繳費上，從1995年改革到目前政策，為勞動報酬的32.7%，其中雇主23.81%，雇員按8.89%的比例繳費。2010年，INPS的收支規模達到2400億歐元，在意大利國家部委中，其預算規模排名第二。

2.國家雇員保險局（INPDAP Istituto Nazionale di Previdenza peri Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica）。負責包括國家公務員、警察、教師、醫生等國家雇員的養老金和其他社會福利。2010年這一體系中覆蓋了340萬在職人員和274萬退休國家雇員，支付的退休金達到580.03億歐元。國家社會保險局在全國20個大區均設有分局，全國共有475個社會保險代辦處，3.2萬名雇員，負責國家雇員社會保險基金的收繳、支付和社會服務等業務。繳費比例為32.95%，其中雇主繳費24.2%，雇員繳費8.75%。INPS和INPDAP合計覆蓋的人群占社會群體的95%左右。

3.針對專業技術行業和自由職業者的各種養老計劃。這些特殊職業包括律師、會計師、工程師、公證員、演員、運動員等，共21類，由相應的各行業協會來組織管理。目前，這類專業技術行業養老金計劃共有130萬左右的參保人數。

4.各類企業補充養老保險、退職金、私人養老基金。前述三類機構所管理的社保基金都屬于政策規定的強制性社會保險，除此之外還有勞動者個人自愿性參與的補充養老保險和商業養老保險，以及“退職金”（TFR）。補充性養老保險具有幾個特征：自愿參與、基金積累制（資本化）、聘請專業機構進行投資運營和管理。在意大利，補充類、商業類養老保險基金總體上發育還很不充分，目前只覆蓋全部人口比例的13%。至于純商業性私人養老保險（PFs），只有為數不多的高收入階層，如經理層、銀行和保險從業人員購買，不到總勞動人口的3%。上述這些補充和商業養老保險基金由專門的獨立機構COVIP來監管，該機構成立于1996-1997年間。

（二）初步形成了多層次的社會養老保障體系

經過歷次改革和發展，意大利已基本形成了三個支柱構筑的養老保險體系框架，盡管目前第二支柱和第三支柱發育都還不夠充分。

1.第一支柱為強制性的公共養老保險計劃。這是意大利養老保險體系最主要的部分。包括兩個層次：第一層次屬于養老社會救助，對于從未工作過的65歲以上意大利國籍的公民（后來擴大到在意大利居住超過10年以上的歐盟居民），給予每年5317.65歐元的養老保障（按13個月計發，每月409.05歐元），這一層次與繳費無關聯，具有貝弗里奇體制的特點。第二層次的公共養老保險計劃以繳費為基礎（勞動者根據收入按比例繳費，普通勞動者繳費比例為32.7%；國家雇員繳費比例為32.95%；特殊行業根據所屬行業的不同繳費比例也不同，如律師為13%、建筑師為14%、公證員為30%，總體上約為20%），雇主和雇員繳費都可在稅前扣除。公共養老金計劃覆蓋了所有的就業人口，保障的內容包括退休、傷殘、遺屬撫恤等。盡管1995年以來對養老金計付方法進行了改革，引入了名義賬戶制，但基金財務管理上總體來說還是屬于現收現付制模式。

2.第二支柱為補充性的職業保險計劃。為自愿性計劃，通常也由雇主和雇員繳費。根據其屬性，補充養老保險計劃為完全意上的繳費關聯型（DC）的積累制。1993年的第124/93號法令為補充性職業養老保險發展規定了制度框架目前補充養老計劃有兩種主要形式：行業封閉性的契約型職業養老金（closed contractual pension fund）和開放式的職業養老金，截止2009年6月，前者覆蓋大約有204.8萬人，后者覆蓋大約有80.6萬人。此外，補充養老保險計劃另一個重要部分是TFR（Trattamento di Fine Rapporto），即“退職金”或稱“解雇金”制度。TFR 由1982年意大利法律規定企業應設立，其實質上是法律規定的一種工資延遲支付制度，由雇主將勞動者工資的6.91%的部分暫時留存，待勞動合同結束時一次性支付給雇員，從而使職工在離職或被解雇的時候獲得一筆流動性保障。TFR積累增值計算為1.5%的固定利率加上75%的通貨膨脹率。在意大利2300多萬的勞動人口中，大約有540萬進入了TFR體系。補充性養老保險繳費可享受免稅政策，即在稅前予以扣除，最高扣除比例可到達工資數的12%，但年度內不超過5000歐元。

3.第三支柱為自愿性商業養老保險計劃和私人養老保險計劃（PIPs）。實行完全的積累制或基金制度，由分散化的金融機構進行投資運作和管理，退休后進行資本化給付。截止2009年6月，參加這一體系的純商業性養老保險計劃的社會成員僅有77.7萬，不到總就業人口的3%。

（三）意大利養老金體制的幾個基本特點

1.形成了以勞動關系為基礎的社會保險體制。意大利在戰后建立了民主共和國，屬于社會型體制。意大利憲法的第一條就明確指出，意大利是“以勞動為基礎（fonda sul lavoro）”的民主共和國。意大利的社會養老保險體制的建立受德國模式的影響，屬于俾斯麥（Bismarck）型，即建立在雇傭勞動關系的基礎上，雇主和雇員同時繳納社會保險金，體現著社會互助的價值理念。在意大利，政黨中的中左派特別是極左派，主張勞動者應該享受高福利待遇。相對于貝弗里奇式（Beveridge）的福利體制，繳費型的養老保險體制下企業和職工繳費負擔比較重，也會出現“黑工”比較多的問題。

2.行業分割（segmentation），體系“碎片化”。如前所述，意大利按職業、行業的不同設立不同的養老金計劃和管理機構，企業私營部門等普通勞動者參加“國家社會保險局（INPS）”組織管理的養老金計劃；國家雇員參加INPDAP管理的養老金計劃；自由職業者及特殊行業參加各行業養老金計劃（共21類）。各類計劃的繳費和待遇水平都有顯著差異，總體上國家雇員的養老金繳費和待遇都較高；自由職業和特殊行業繳費率較低，但養老保障待遇也較低。分割化的體系不利于勞動力在公共部門與私營部門、不同行業間的流動。

3.現收現付型制（PAYG）的公共養老金運行模式。意大利在1957年-1968年間確立了現收現付制的養老金財務模式，并實行以工資（收入）關聯型的計付方法，主要目的是為了增強社保的再分配功能。在1995年的改革之前，職工養老金待遇與其退休前工資和收入水平相掛鉤，盡管在1995年引入了“名義賬戶制（NDC）”，但總體上公共養老計劃仍屬于現收現付體制，而非積累制。

4.高繳費率。現階段，普通勞動者的公共養老金計劃（INPS）按工資的32.7%比例繳費，公職人員養老金繳費率為32.95%。據相關機構的統計，2007年意大利社會保障稅率達到43.3%，2006年為42.1%，超過2006年歐洲平均稅率為39.8%，歐元區稅率為40.4%。

5.高替代率。二十世紀六七十年代是意大利工業經濟發展的黃金時期，由于經濟增長幅度較快，制度給予的養老金待遇十分“慷慨”，對勞動者退休給予了過多的權益。1969年，意大利頒布的第153/69號法案進一步確立了收入關聯型（DB型）的養老金給付計算給付方法，養老金替代率曾經一度高達95%。即使到20世紀90年代初，根據OECD的數據，意大利退休職工養老金的總和替代率平均達到78.8%（凈替代率達到88.8%），遠高于OECD國家同期平均水平的56.9%（凈替代率68.7%）。

（四）面臨的挑戰

總體來看，近一個時期以來，意大利養老保險體系面臨的主要挑戰是不斷增長的人均預期壽命、生育率的不斷下降，以及原有制度中高待遇政策難以短期扭轉，使得基金出現入不敷出的壓力，制度運行面臨著不可持續風險。

一是人口預期壽命的增長。人均壽命基本上以每10年增長30個月的速度在增長。1990年，意大利女性和男性的人均預期壽命分別為80.2歲和73.6歲，2011年分別上升到84.5歲和78.9歲，預計2060年將進一步上升到89.7歲和85.5歲。

二是人口老齡化趨勢不斷加深。在人口預期壽命不斷增長的背景下，加上二戰后“嬰兒潮”出生的人口也漸次進入退休年齡，使得老齡化程度不斷加深。2011年，意大利65歲以上人口數占總人口數的比例為20%，2060年將上升到32%，即每3個人里面就將有一個65歲以上的老人。

三是贍養比將不斷上升，社保負擔加重。低出生率和高預期壽命導致贍養率不斷上升。生育率指標（每位育齡婦女平均生育孩子數）從1961年的2.41下降到2004的1.33，遠遠低于世代更替率水平。贍養負擔不斷加重，2010年，65歲以上人口數/15至64歲人口數的比例為30.8%，到2060年將大幅上升到56.6%。總撫養比指標，即（0至14歲人口數+65歲以上人口）/15至64歲人口數，將從2010年的52.2%上升到2060年的78.9%。

如果制度不發生變革的話，預計到2050年，意大利將成為世界上首個領取養老金的人口數超過工作繳費人數的國家。

四是高繳費率和高替代率，導致一個時期低齡退休、提前退休狀況十分普遍。由于舊制度允許提前退休且無任何懲罰措施，而高繳費率對勞動工作產生扭曲性激勵（因為工作時間越長就意味著要繳費越多，盡早退休可避免高比例繳費）；再加上養老金的給付水平與退休年齡之間缺乏精算關系，多繳費并不能多受益，導致在各工業國家中意大利退休的年齡最早。

二、步履蹣跚的意大利養老金制度改革歷程

1960年-1970年代是意大利工業發展的黃金期，戰后嬰兒潮人群大量入職帶來顯著的“人口紅利”，在這一時期，基于現收現付制的養老金制度運行良好。但自進入20世紀90年代以來，隨著生育率下降、人口老齡化和經濟增長的放緩，意大利養老金體系面臨著越來越嚴峻的壓力，改革也就由此展開。

（一）1992年的阿瑪托改革（the Amato Reform）

在1992年以前，意大利養老金制度總體上過于“慷慨”，替代率很高，覆蓋范圍廣，養老金支出占國內生產總值的比重由1960年的5.0%上升到1992年的14.9%，在工業國家中高居榜首，如果不加以改革控制，預計到2030年將接近25%。養老金支出迅速攀升，加劇制度不可持續性和財政風險。

1992年養老金改革提上了日程，議會通過了503/1992號法案，改革第一支柱以平衡養老金的支出。政府采取了一系列的改革來抑制公共支付并協調適用于不同勞動者的管理條例。如，基于人均預期壽命的不斷調高，改革決定提高退休年齡，在10年內，女性由55歲提高到60歲，男性由60歲提高到65歲，并將個人獲取養老保險保障的最低繳費年限從15年提高到20年；將公共部門的資歷退休金①資歷退休（seniority pensions），即只要雇員繳費滿35年（公共部門之前為20年），則不管其實際年齡，即可退休領取全額養老金。這一規定刺激了過早退休，以及退休后的非正規就業以便逃避繳費。（也可稱為工齡退休金）從20年逐漸提高到35年；改革還提高了用于計算可領取養老金額度的參考年限，并把養老金待遇指數從與工資增長掛鉤轉換與物價指數掛鉤（通常工資增長快于物價增長）。1992年的改革為之后的1995年全面改革鋪平了道路。

總體來看，1992年改革實際上只是一項“參數改革”（即只是調整了養老金計算的有關參數），而繼續維持了原來DB型的現收現付制養老金的舊制度結構，沒有根本觸及到養老金制度的實質；盡管如此，改革仍在幾方面取得了突破性進展：加強了當前繳費和未來給付之間的聯系，推遲了退休年齡，延長了繳費年限和參考工資水平所涉及的年份，規定了養老金待遇實行物價指數化，引入了職業年金和個人養老金計劃，以此作為國家公共計劃的補充。

（二）1995年迪尼改革（the Dini Reform）

1995年開始的“迪尼改革”是更具有里程碑意義的重大改革。2005年8月初意大利議會通過了335/1995號改革法案，該法案實質性地修訂了養老金待遇的計付方法，將老齡退休與資歷退休合并，允許低齡退休但在養老金給付待遇上予以“懲罰”，并出臺措施彌補以往制度中存在的一些漏洞。

一是改革了養老金的計付方法。將養老金的計算從以往的“以退休前工資或收入為基礎”（DB）轉向“以繳費為基礎（DC）”，即將養老金待遇與勞動者的職業生涯的社保繳費貢獻相掛鉤，以5年移動的GDP增長率作為指數進行資本化（capitalized at a five-year moving average of GDP growth）。職工退休時候，其養老金待遇由職業生涯繳費積累額乘以一個“轉換系數”來決定，“轉換系數”由人均預期壽命與經濟增長率兩個變量決定（如57歲退休的人系數為4.7%，65歲退休的人系數為6.5%），轉換系數須每十年修訂一次。

二是開創性地引入新的養老金模式——“名義賬戶”（NDC，notional defined contribution） 制。NDC模式可以被看作是現收現付DB模式和DC模式的混合物。NDC模式的資金源于當期繳費，用于當前退休人員的養老金支付，實質上仍屬于現收現付制。但不同之處在于，NDC模式建立了名義個人賬戶，并將其繳費一部分（私營部門為繳費的33%，公共部門為繳費的20%）積累計入名義個人賬戶，但實際上并沒有真實的資產對應，未來退休后以繳費年金形式計付待遇。相對于現收現付模式而言，NDC強化了繳費與待遇之間的關聯，NDC計劃激勵職工保持更長的工作時間，工作時間越長，退休后的待遇就越高。

根據迪尼改革以繳費為基礎的養老金計算方法，一位職工退休后，其初始退休金待遇Pt可用下式來計算。

上述公式中，β為轉換系數；c為繳費率；Wl為該職工全部工資；α為繳費年數；w為該職工職業生涯中收入的年均增長率；g為真實GDP年均增長率。

三是推行彈性退休制。勞動者可以選擇57-65歲之間退休（但57歲退休需滿足繳費滿35年的條件），但待遇上有差別，如果選擇57歲退休金，則拿到的退休金比65歲退休的少，不同的退休年齡對應不同的計算參數；對提前退休實施懲罰措施。1995年迪尼改革后，由于確立了養老金給付水平與退休年齡直接的內在精算關系，許多勞動者為此推遲了退休年齡。在新制度中，對那些原本想62歲退休而改變至65歲退休的人來說，他們的養老金給付水平每年將增加6%。這毫無疑問增強了制度的激勵，由此使得打算在57歲退休的人數下降了15%。

改革還設定了過渡期安排。改革后，勞動者分三組向新制度進行過渡：第一，截止到1995年12月31日，在舊體系中工齡18年以上的“老人”養老金給付待遇完全按照收益確定（DB）規則來計算；第二，截止到1995年12月31日，已參加工作但不滿18年的“中人”擁有選擇加入“名義賬戶”的權利，但一般說來按照分段來計算，即分為兩部分：一部分是95年底以前的繳費仍按收入關聯型計算，另一部分是95年后的繳費部分則按新方法即繳費關聯型積累；第三，1996年1月1日以后參加工作的“新人”養老金計算完全按照新制度進行。

迪尼改革的重大意義在于抑制了養老金成本的持續快速上升，并建立了部分基金制，扭轉了以往制度存在的不良激勵，減少了過早退休現象。當然，由于改革并沒有適用于大規模的養老保險者，并且設置了較長的過渡期，因此其短期效應也是有限的。

（三）1997年普羅迪改革（the Prodi Reform）

1997年，意大利中左聯盟在大選中獲勝，時任總理普羅迪（Prodi）在對當時社會形勢和勞動力市場政策進行仔細評估之后，通過了449/97號改革法案，對公共養老金改革提出了明確的要求：第一，迅速執行“迪尼改革”的所有措施，把“迪尼改革”有關措施從原計劃的2008年執行提前到2002年推行；第二，將不同的養老金方案一致起來；第三，繼續推行養老金新模式——“名義賬戶（NDC）”制；第四，建立“轉換系數”自動修訂機制；第五，加快協調公共和私人部門之間的養老金計劃，大力發展企業補充養老保險計劃。1997年“普羅迪改革”旨在深化1995年的改革成果，繼續推行“名義賬戶”制改革，大力鞏固養老金制度中引入個人因素的成果，更加嚴格提前退休的各項要求。

（四）2004年馬洛尼改革（the Maroni-Tremonti Reform）

為應付日漸龐大的退休金開支，意大利政府2004年通過第243/2004法案，規定自2008年起，男性職工須工齡達到35年的并同時滿足年齡滿60歲條件，或者工齡屆滿40年的情況下才能退休領取退休金。到2010年，男性的最低退休年齡提高到61歲，2014年將提高到62歲。

同時，政府還采取措施鼓勵職工晚退休，給那些到了退休年齡而又決定繼續工作的職工予以加薪，在此期間職工還可以免繳保險費，但是也不能領取養老金。由此實現了個人國家的雙贏，個人收入水平不下降，國家也減少了一部分公共養老金負擔。

2007年，Damiano改革進一步取消了“工作屆滿40年后即可于任意年齡退休”的規定，進一步減低退休金的替代率，改革同時還取消了兩院議員在退休待遇上的特權。①在意大利，國會議員們的工資待遇和養老金待遇都很高，目前參、眾議員的最低月工資在5000歐元以上，每月基本薪資為1.1萬歐元，遠高于其他歐盟大經濟體的同行（一個由政府委任的議員薪酬調查委員會發布調查報告顯示，2011年意大利議員平均月薪酬為11283歐元，荷蘭為8503歐元，而西班牙議員的薪酬只有2813歐元），同時意大利議員只要擔任兩年半以上時間，就可退休并獲得相當于最后一筆工資的85%以上的退休金。

此間，2004年意大利對第二支柱進行了一次重大改革，決定將TFR改造成為完全積累制，具體辦法是：工人享有一個6個月的選擇期，在6個月之內必須決定他本人是將其累積的“退職金（或解雇費）”繼續留給雇主，還是將其轉移到新型的完全積累制的第二支柱職業養老計劃之中，或是將其轉移到第一支柱社會保障制度當中，以改善其未來的退休金待遇水平。如果在6個月之內工人不作任何選擇，TFR的積累余額就必須轉移到新的社會養老基金之中。但是，把TFR并入公共養老金計劃遭到了一些質疑，勞動者并不愿意，而并入對于雇主來說也意味著喪失了這部分流動性資金的使用權，因而普遍反對。從實際改革結果來看，2007年189億歐元的TFR基金中，有36.6%用于私人養老基金，31.7%轉為政府基金，31.7%留存企業。

（五）2011年的蒙蒂改革計劃

2011年10月，蒙蒂組建了技術型政府，內閣成員大多都是教授、專家組成。蒙蒂政府上臺以后強調，新政府的首要任務是確保經濟增長，并提出養老金改革是意大利整體福利體系再建的第一步。蒙蒂改革的措施包括：改革養老金體系，上調退休年齡（從65歲提高至67歲），將退休工齡要求從40年提高到41-43年，縮短改革的過渡期，養老金給付兩年內不進行指數化；削減公共部門開支；重新征收被前政府廢除的首套房的房產稅，增加稅收（如一般商品增值稅從21%提高到23%，食品增值稅從原來的10%提高到20%；對年收入超過30萬歐元的富人，對超過部分征收3%的資產稅），提高燃油價格，反偷稅漏稅，打擊地下經濟（現金交易從2500歐元調低到500歐元）等等。2011年12月15日，意大利社會保障局INPS的負責人Antonio Mastrapasqua表示，意大利政府當前的養老金改革措施實際上暗示體制變動的結束。Mastrapasqua在采訪中表示，他們將結束很長的改革計劃。

總體來看，20世紀90年代以來，意大利對養老金制度的改革一直在積極努力地向前推進，引入了多種費用控制手段和激勵機制，但福利制度的改革很難一蹴而就，是一個艱巨和長期的過程。當改革的步伐仍不足以抵擋快速增加的人口老齡化和慣性支出壓力時，若再遇上某些外部性沖擊如金融危機，則整個養老金體系就將面臨著不可持續的巨大風險，并拖累國家經濟。

三、啟示與借鑒

歐債危機的爆發為歐洲福利國家敲響了警鐘，在此次債務危機中，包括養老金制度在內的福利制度是其重要誘因。過于慷慨的社會保障福利使國家不堪重負，加上“老齡化成本”不斷顯性化和貨幣化，逐漸使福利國家亦步亦趨深陷債務泥潭，一旦經濟下滑和財政短收，就很容易釀成債務危機。

（一）正確處理經濟發展與社會福利的關系，確保財政可持續性

經濟發展是養老社會福利體系的物資基礎，作為公共養老金計劃不宜提供過度福利。一個時期以來，意大利DB型的養老金給付制度，給予了很高的替代率，使得養老保障制度總體上過于“慷慨”，某種程度上降低了國民努力工作的意愿，助長了慵懶，降低了經濟活力和創新動力。這種過于“慷慨”的公共養老金待遇勢必依賴高繳費率來維持，而過高的社會保障繳費率和稅收率，盡管有助于社會再分配的實現，但對勞動市場的負面激勵和扭曲性影響也是不可忽視的，它損害到經濟長期增長的動力，最終使得社會福利體系的運轉不可持續。一個時期以來，意大利出現了不少低齡退休、就業意愿不強的現象，再加上日益加深的老齡化，“生之者日寡、食之者日眾”，使得養老金越來越成為國民經濟的難以負擔之重。

意大利的實踐啟示我們，在國家福利制度的建設中，并不是福利越高越好，作為政府主導的公共養老金計劃應重新定位到“保基本”上，不宜包攬過多的改善性需求。事實上，任何福利制度對勞動力市場彈性或多或少都會產生負面影響。否則，一方面可能導致財政負擔過重，債臺高筑；另一方面過高的繳費或納稅負擔也會影響到企業的競爭力，降低經濟活力，對勞動力市場帶來扭曲性影響，挫傷社會成員努力工作的積極性，最終拖累經濟增長，并使財政減收。上述兩個方面的影響相互作用，最終就會使得養老金體系的難以為繼。因此，對福利支出的剛性特征必須要充分的認識，需著眼長遠，加強經濟政策與福利制度設計的協調，使經濟發展、民生改善和財政運行都更具可持續性。

一旦形成過度社會福利，其調整和削減無疑將是一個十分痛苦的過程，易引發政治風險和社會的不穩定。訪意期間，在羅馬，我們數次遇到市民成規模的集會和示威活動，抗議政府的福利削減政策。執政17年的貝盧斯科尼政府已經在這場福利和財政預算改革中倒臺，而蒙蒂新政府也仍舊面臨著社會反對福利制度改革的巨大壓力。根據美聯社和捷孚凱（GFK）民調機構2011年11月22日發布的民意調查，高達93%的意大利人表示，政府必須處理國債問題，但支持改革勞工法的民眾卻只有大約1/4。意大利最大工會組織領導人蘇珊娜·卡穆索表示支持蒙蒂領導新政府，但她希望“政府不要優先考慮（削減）養老金”。而在談到要對養老金制度進行大刀闊斧的改革時，意大利勞工和福利部部長埃爾莎熱淚盈眶：“我們……我們確實很痛苦地做出了這個決定……我們不得不呼吁民眾做出犧牲……”。所有這些都充分表明社會福利具有很大的剛性，輕易不可逆轉，政府必須要有充分的智慧，前瞻性地做好制度設計，協調好經濟發展、社會結構變化與社會福利的關系。

（二）適應老齡化進程，養老金制度改革應未雨綢繆，特別是在現收現付制下

現收現付體制，是以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養老金的保險財務模式，即由在職的一代人負擔已退休一代人的養老費用，而在職一代的養老則由下一代人進行代際負擔。現收現付制可以避免完全積累制下基金遭受通貨膨脹而貶值的風險，也具有很好的收入再分配功能。這種制度模式在人口年齡結構年輕、保障范圍較窄、支付標準較低的情況下，可正常運行；但在經濟不景氣、人口老齡化、支付范圍和標準不斷提高的情況下，就會出現繳費比例過高，當代負擔沉重，資金籌集困難等問題。當養老基金的規模與增長率遠遠不能滿足人口老齡化高峰期的退休金支付需求時，其可持續運轉就會出現問題。一般來說，強制性社會養老基金出現缺口時，通常要由政府財政予以彌補（也即兜底），但是當這種缺口越來越大，政府財政將不堪重負，不得以就只能靠發行政府債券來融資，這樣的結果就可能導致債務不斷累積并釀成債務危機。

意大利社保制度長期以來執行現收現付模式，但又是歐洲老齡化最嚴重的國家，在世界上僅次于日本位居第二。目前每5個意大利人中就有1人的年齡達到或超過65歲，而80歲以上人口數量已達到總人口的5%。據預測，2020年意大利65歲以上的人口將超過2000萬。基于此，在意大利，國家統計局要以每3年為一個周期對人口壽命變化做出專門報告，供意大利財政部和勞動部共同分析測算進入退休年齡的人數變動和對退休金的需求，以便適時調整法定退休年齡等社會保障的相關政策。

（三）適度轉向積累制、資本化將是養老保障發展的重要方向

在全球人口步入老齡化的背景下，建立一個可持續的社會養老保障體系已成為各國當務之急。總體來說，現收現付制度不利于儲蓄，無法應對人口老齡化問題。以現收現付模式運行的強制性公共養老體系作為主要支柱，要實現可持續性運轉目標，改革就勢在必然。與此同時，商業養老保險應不斷突破創新，積極發揮補充作用，為完善個人養老計劃提供重要支撐。

在應對老齡化的挑戰面前，社保基金可持續性發展的前途在于對現收現付制進行改革。具體思路是：降低現收現付制度公共養老制度的作用，實施以繳費為基礎的養老金待遇計算；增強私人部門在養老金計劃中的作用；引入股權基金制形式，基于現收現付制的公共養老金部分用于養老金的代際支付，基金那部分用于個人賬戶的增值和退休待遇的補充。未來改革，需要考慮將股權基金規定為強制性，并把現收現付財務運行模式下的強制性社會養老保險的繳費比例適當調低，一方面降低企業負擔，增強其活力，另一方面要大力鼓勵個人購買股權式的退休基金，以彌補公共養老金替代率下降后的待遇。

總體來說，社會養老保險制度的改革需要兼顧養老和社會公平雙重目標。養老社會保險制度的社會目標包含兩個內容，即通過保險達到養老的目標，同時達到分散個人風險、社會公平或再分配的目標，兩者必須并行不悖，這是養老社會保險區別于商業保險的本質之所在。現收現付制度的養老社會保險制度既可以產生同代人間貧富差別的再分配效應，更可以由代際間的再分配使退休人口分享經濟增長的成果。而私人積累賬戶制無法實現再分配職能和促進社會公平目標。

（四）公共養老金計劃也應注重增強制度的激勵性設計，加強繳費與權益的內在聯系

即使是公共養老金，在主要關注社會再分配目標時，也應注重繳費與待遇的關聯，否則很容易產生逆向激勵（disincentive）。20世紀90年代改革以來，意大利養老金改革旨在加快從給付受益確定型體制向繳費關聯型體制的轉變，目的就是要改變傳統制度中一些不合理的逆向激勵和勞動市場的扭曲性影響，如多工作的人反而隱形稅負更重。同時，意大利在改革中推行了彈性退休年齡，目的就在于增強養老金制度中的權益與責任的對應，增強激勵與約束。此外，還包括鼓勵增加繳費年齡，鼓勵退休后繼續工作，以減少公共養老金的支出壓力。歐洲的有關比較研究發現，激勵性較差的養老金制度的支出水平要高于激勵性較好的國家。在我國，也存在千方百計提前退休、通過斷保和逃費把繳費年限縮至最低限等現象，這嚴重侵蝕養老金制度的長期收入與長期支付潛力。

（五）加快建立多層次的社會養老保障體系是面向未來的發展之需

在降低公共養老金替代率的同時應大力發展第二支柱企業補充保險和第三支柱私人養老金。意大利在改革過程中雖然也試圖這樣設計，但第二和第三支柱的發展還是不盡人意，覆蓋面始終過小，尚未形成真正的“支柱”，不能有效發揮多層次保障的作用。與此相比，法國比較成功地建立了三支柱的體系。首先是以強制性的現收現付體系為基本支柱；第二支柱是現收現付式的補充性制度，由各個行業來組織；第三支柱是2003年建立的一種退休儲蓄，這種體系鼓勵人們應盡早建立儲蓄賬戶，并且把資產放在風險更小的投資中，越接近退休年齡，投資風險就要越低。

發展商業性、企業年金等補充養老保險，可以降低公眾對公共養老金的依賴，降低公共養老金運行的風險，同時相應降低強制性公共養老保險的繳費比例，也有利于增強企業活力。因此從適應形勢的發展方向來看，非常有必要加快建立多層次、多元化的社會養老保障體系，將公共養老金系統和私人養老金計劃結合起來，以現收現付制的公共養老保險作為保障社會公平和實現再分配的主要手段，以補充養老保險、儲蓄性養老保險和商業養老保險增加社會成員的養老保險待遇，兼顧效率和社會公平的需要。

（六）解決債務危機問題除改革社會福利外，還需歐盟國家攜手以對

盡管我們并不能說意大利日愈沉重的養老金負擔是引發其主權債務危機的直接原因，但兩者存在內在邏輯關聯卻是顯然的事實。很長一個時期以來，意大利存在著社會高福利政策與人口結構變化、經濟發展之間的不協調、不相適應的固有矛盾，2008年以來金融經濟危機加速了這種矛盾的顯露。意大利現政府已充分認識到這些問題，正努力實施痛苦的調整和改革（如前所述，其實從20世紀90年代，這種改革就早已上路，但是受政治體制等因素制約，改革魄力總是不大，推進速度不快，導致矛盾不斷積累）。應該看到，這種艱巨的改革仍然是很難一蹴而就，成效并不會立即顯現，也即要渡過目前迫在眉睫的債務危機問題，不能單指望福利制度改革來解決和實現。