農民分化、地權訴求與農村土地制度設計

劉 濤

（鄭州市社會科學院，鄭州 450015）

土地變革歷來是農村發展過程中不可回避的內容，更是影響農村發展的根本性問題，其中地權又是土地制度變革中的核心問題。所謂農民地權，就是農民對農地享有的權利。一般來講，地權指的是土地所有權。目前，相關研究和討論主要圍繞土地所有權展開，一些研究者認為“土地集體所有”概念非常模糊，農民沒有完全的土地所有權，就容易受到權力的侵害而導致農民地權受損，因此應該給予農民更大的地權，或者說實行農村土地所有權的私有。那么，是否所有農民都需要完整的地權？更大的地權是否可以保護多數農民的利益，并為農業生產提供便利呢？從中國一般農業型村莊的實際出發，發現事實并非如此，這源于相關結論多是基于個案村莊或部分農民群體得出，缺少了對農民類型的考慮及其利益訴求差異化的研究，形成的政策也就會與現實存在差異。本研究采取區域比較的視角，放棄在抽象層面對土地權利問題的討論，在對不同地域農民及不同類型農民劃分的基礎上，深入到土地制度運作的具體語境與處境中把握農民的差異化地權訴求，進而對農村土地制度的設計進行探討和定位。

一、經濟區域的差異及地權訴求

當前對農民的研究缺少類型學意義上的劃分，以至于對土地問題的討論容易以偏概全，以少數農民的利益訴求涵蓋大多數大田農民的實際訴求。賀雪峰從農民所處的經濟區域角度介入，認為可以將農民劃分為經濟發達地區的農民和一般農業型地區的農民（或大田農民）。前者主要是沿海發達地區和大中城市郊區農村的農民，后者主要是種植糧食這種大田作物的內地農民。目前，關于農民地權的爭論和政策設計過于強調城郊和沿海發達地區農民的地權訴求，忽視了多數大田農民的實際訴求，以至于在政策設計中出現了一些問題。要做出正確的政策設計，首先要理解這兩種不同類型農民的利益訴求，這就需要對沿海及發達地區農民的狀況與一般農業型地區農民的就業機會、收入結構等方面的狀況及差異進行比較。

與一般農業型村莊的農民相比，城郊與沿海發達地區的農民所處的區域位置較為有利，他們可以較為方便地獲得各種就業機會，他們的工作多為輕松的服務類或管理類工作，很少從事高強度的體力性勞動。工作地點離家較近，因此有著完整的家庭生活和舒適的生活環境。這些地區的農民在付出同樣勞動條件的前提下，可以有較高的收入和更高的保障。一般農業型地區的農民多會去大城市和沿海地區務工，他們沒有區位優勢，在城市的關系網絡有限，進城后難以獲得穩定的工作機會，隨時會成為經濟危機的犧牲品，而且由于外出務工會造成家庭結構的殘缺，使得生產和家庭生活分離，帶來留守問題，他們的生活狀態與城郊與沿海發達地區的農民差距較大。

兩類不同農民就業機會的差異也影響著收入結構。城郊村和沿海發達地區的農民收入頗為豐厚，主要由三部分構成：一是就地務工、經商帶來的收入；二是房租收入；三是土地補償。這些地區的農民能夠獲得集體收入的分紅，且他們的土地可以方便地種植高效經濟作物就地銷售。一般農業型地區的農民收入來源渠道狹窄，一般由務農和務工兩部分組成。從收入最大化的角度考慮，年輕夫妻舉家外出務工，年老父母在家務農和從事簡單的副業，一年收入也就3-4萬元。比較兩類農民的收入結構可以發現，即使務工收入持平，但是一般農業型村莊農民從土地上獲得的收入非常少，如果加上勞動投入有時甚至收不低支。而城郊和發達地區的農民所獲得的收入中，僅房租就遠超過普通農民的全年收入。

通過就業機會及收入結構的差別分析，可以看出“擴大地權”并不是兩類農民的共識，對于占5%的城郊和發達地區的農民而言，他們可以較為容易地獲得就業及經商機會，因此得到與城市居民等同的社會保障條件，他們迫切需要完全的土地所有權。一旦獲得完全的土地所有權，他們就可以通過房屋出租獲得收益，以土地非農使用獲得巨大的級差收益，而且有了拆遷談判中的本錢，可以無底線地索取賠償，因此這些地區的農民普遍盼望耕地盡早被“征用”，并為此早作準備，加緊違章房屋的建設，以在拆遷中獲得更多賠償。正是由于獨特的地理位置所帶來的級差土地收益，讓這些地區的土地糾紛和由此引發的上訪事件頻發，并使得一些研究者提出“土地糾紛成為當前影響農村社會穩定與發展的首要問題”，由此才會容易形成只有給予農民更大的土地權利才能夠真正維護農民利益的結論。這些地區的農民確實要求更為完整和徹底的土地權利，以分得土地非農使用產生的級差收益，但是這部分農民僅占到5%，雖然其所引發的群體性事件占據全國總量的50%以上，且發生烈性沖突的可能遠高于一般農村，但是如果過于突出這5%農民的利益表達，往往遮掩了多數農民的訴求，問題的放大也致使95%大田農民的真正需要被忽略。

大田農民目前的生存狀態決定了他們需要的不是現代意義上“清晰”的所有權，而是與地權利益密切相關的各種制度的完善，或者說如何更為方便地生產與生活。對于占95%的大田農民而言，他們不能像城郊村和沿海發達地區的農民一樣較為容易地獲得穩定工作，享有與城市居民一樣的社會保障，他們只是城市的過客，回到家鄉是他們的最終選擇。因此，土地成為他們維持溫飽的基本保障，通過擴大地權的方式來實現小康生活，根本不可實現，相反還容易帶來負面效果，因為擴大地權會導致農業生產成本提高，降低農民本來就不多的收入。而在農村社會中，即使部分農民上訪是因為生產及生活中的不便而產生的，但大多數農民并不是因為土地權力過小而選擇上訪。

徹底的土地所有權還會給大田農民帶來問題。從農村的基本生產情況出發，給農民徹底的土地所有權難以提高土地產出效益，而且會嚴重弱化村社集體的統籌能力，導致農民公共品供給出現問題。取消農業稅后，村一級缺乏建設基礎設施的資源，加上土地承包期不斷延長，“增人不增地、減人不減地”成為基本的規范，村級組織基本喪失了治理村莊的能力。在水利設施建設中，籌資籌勞制度因為少數農民的不配合而無法付諸實施，從而導致農田減產，以至于多數農民利益受到嚴重損害。在2011年調查的荊門農村，由于村集體治理能力弱化及市場化管理的高成本，導致大型水利缺乏管理主體，常年失修而無法使用，村民展開了一場打井灌溉的惡性競爭，本來農戶每年交20元就可以輕松完成灌溉的事情，現在需要花上千甚至上萬元打井灌溉。面對這一困境，目前一種觀點認為，這主要是土地所有權不明確所致，由于農民缺少有效利用土地的可能性，以至于農業生產問題不斷，因此必須明確地權所屬，并推動土地進入市場，依靠市場資本來利用土地，并有效組織農民。城郊土地可以利用資本開發，并讓農民獲得較高收益，但是大田農民的土地主要用于農業生產，或者說主要是用來種植糧食，而一旦資本進入，資本也不會在無利可圖的情況下為公共性強的農田水利提供支持，為謀取更大的效益，基本不會種植大田作物，而是想方設法轉為非農用地，這樣農村會因為資本介入而陷入更大的困境。

城郊農民的地權訴求背后的影響因素與大田農民有著非常明顯的差異，城郊和沿海地區的農民需要完整的地權，或者說需要徹底的土地所有權，以便于從土地中謀取暴利。而大田農民把土地作為基本的生存保障，他們需要生產的便利條件，以降低生產成本，提高土地產出率，而更大的地權會帶來相反的效果。不同類型的農民對地權需求的程度存在差異，而農村土地的政策設計是以保障農業生產和糧食安全為基礎的，因此農村土地制度設計應該區別對待兩類農民，更加注重大田農民生產與生活的便利，以真正實現農地經營的穩定，保護好大田農民的利益。

二、一般農業型村莊的農民分化及地權訴求

隨著村莊邊界的擴展和勞動力流動的加速，市場、傳媒、法治等外來因素對鄉村社會形成了極大沖擊，中國鄉村在治理模式、社會基礎、倫理文化等方面發生了前所未有的巨變，在一般農業型村莊，農民內部也發生了較大分化。一般農業型村莊內部有部分農民也有土地所有權的要求，但是他們已經不是真正意義上的農民，他們已經或者即將離開土地。這部分不再從事農業生產的農戶為何要土地所有權？土地權利的索要將會給真正的耕者帶來什么影響呢？要理解這一問題，就需要對一般農業型村莊的農民類型及其利益訴求進行辨析。賀雪峰根據農戶的收入來源、從業性質及其對土地的態度，把農戶分為純農戶、兼業戶和非農戶三種類型。純農戶家庭收入幾乎完全來自農業，家庭中沒有人外出務工經商。兼業戶家庭中有人在家耕種土地，同時又有人在外務工經商，根據收入比重，又可以分為以經營農業為主和非農產業為主的兩類兼業戶。非農戶是完全脫離農業進城，在城市務工經商維持生活，并且獲得城市戶口的農戶，按照在城市的生存質量，又可分為進城戶和半進城戶。非農戶和部分兼業戶對地權訴求的程度較為強烈，因為“永佃”的權利可以讓這些農戶成為不在村的地主。非農戶和部分兼業戶不再直接從事農業生產，卻可以憑借土地的所有權獲得收益。他們會將土地“流轉”給在村的農民耕種，并從中獲取租金，或者選擇閑置，以期待獲得更高收益的機會。

農民內部的分化形成了對待土地的不同態度，折射出了兩種類型農民生存理念上的根本差異。一種是通過土地來解決溫飽，真正從事農業生產的農民。這部分農民由于各種原因很難脫離農業生產，必須通過耕作維持穩定的生活；一種是可以從農村中轉移出去，在城市務工、經商來獲得穩定收入的農民。第二種農民其實并不指望土地帶來的收入，他們實質是把土地轉租給真正種地的農民來收取地租，并期望有機會在與政府的博弈中變現土地，以換取更大的收益。這種差異化期待和穩固的土地經營權導致農村政治生態發生了變化，形成了一種在城的強勢農民對在村弱勢農民的掠奪格局，在村農戶成為進城農戶的“佃戶”。在村農民為在城農戶提供租金，使城市生活的穩定有了保證，而這些在城農戶本來就非常富裕，而且有著穩定工作，或享受著城市的社會保障。一旦土地私有，農村這種強弱之間的關系會日益明顯，導致農村資源不斷外流而走向衰敗。

除進城的強勢農戶對在村弱勢農戶的剝奪問題外，地權私有容易出現永久性失地的情況，讓在村弱勢農民失去最后的生存保障。尤其是隨著城市消費理念的沖擊，一些農戶容易賣出土地而進城，而當前的農地難以賣出高價，如果沒有好的機會他們很難在城市生存下來，他們完全變現地權，將會喪失在農村的最后保障，難以再返回農村，他們就可能不得不忍受比農村生活更加不體面和無尊嚴的城市貧民窟生活。從農村實際來看，變現地權對兩類農戶沖擊最大，一類是貧困戶。這里所指的貧困戶多是農村中的弱勢群體，他們由于身體等方面的原因，主要從事農業生產，依靠土地維持生活，如果土地產權私有，一旦遇到大的疾病就可能變現地權，也因此會失去最后的保障，這對于貧困戶來說是致命的打擊。第二類是年輕的兼業戶。農村中年輕的兼業戶變現地權的可能性較大，因為他們目前有著超出一般農戶的收入，有著相對舒適的生活，對城市生活有著期望和幻想。但是他們賣地進城后并不一定獲得穩定的工作，并不一定可以支付城市高昂的生活開支，一旦失業或遭遇疾病時，他們很容易陷入困境甚至會失去理性，而成為危及社會穩定的因素。

通過分析發現，更大的土地權利僅對農村中的非耕者有利，他們脫離村莊卻仍然可以從村莊中抽取資源。他們之所以能夠保持土地的所有，主要是目前的土地政策所致。《農村土地承包法》規定耕地承包三十年不變，在三十年期限之內實行“增人不增地，減人不減地”原則，1993年，該原則在全國范圍推廣，將來可能被延長到七十年，甚至最終成為“永佃權”。這種制度讓土地使用權中賦予了更多的土地所有權內容，農民也逐漸從實質層面上獲得了農地的所有權。這種土地制度也帶來了更多的社會問題，以貴州湄潭為例，劉燕舞在調研中發現，因為土地不能再調整，湄潭一些村莊近1/5的村民沒有土地，個別村民組內有一半左右的人口失去土地，而全家遷入城市并且有著穩定工作和收入的農戶仍然占有土地。這種土地制度安排客觀上造成了兩個消極的后果，其一是農村內部土地分化明顯，少數人擁有較多耕地，而1980年以后出生的農民則基本成為失地農民；其二是農村出現了大量脫離村莊但卻繼續擁有村莊土地的滑稽人口。可以預測的是，隨著土地的利益越來越明顯且重要后，失地農民要求調整土地以及由此造成的沖突和不穩定因素必然會越來越多。

從當前的制度來看，取消農業稅之后，國家不僅不再向農戶收取稅費，而且給予各種補貼，農戶對土地上種植作物的選擇性增強，有著絕對的權利來管治自己的土地，并可以從市場上獲得完全歸屬于自己的收益。由此而言，農民種植的自由則完全取決于土地使用權，更大的土地權利對純農戶而言并無實質意義。而分田到戶以來的農地制度讓土地基本保持了使用權的相對穩定，多數村莊雖然沒有進行大規模的土地調整，卻經常進行小范圍的調整，即隨人口變動的“增減模式”，這種小調整不僅解決了增加人口的生存問題，而且方便了村莊基礎設施的建設，滿足了95%大田農民的生產和生存需求。穩定的地權雖然加快了農地流轉，卻使得土地調整日益變得不可能，土地耕作細碎化、分散化，農業經營成本極高，因此對于土地的耕者來說，徹底的土地所有權不一定有利于農業生產。

在中國鄉村復雜現實的圖景中，通過單一的產權改革來理清復雜的發展訴求，會導致更為復雜的社會問題出現。通過一般農業型村莊的農民分化及其實際需求的考察，已經讓我們認識到地權的私有及利益的變現維護的是少數強勢農戶的利益，多數農民的利益會受到損害。因此，我們在理論研究與政策設計時，不能以小范圍的局部試點來代替全局，要充分意識到微觀成功經驗與整體結構制約之間的關系，尤其是在中國仍有9億農民的現實基礎上，通過制度變革來全面復制個別村莊的微觀成功經驗，需要謹慎進行。

三、有效的土地制度安排：前提與方向

在農民出現了高度分化的基礎上，理解農民的地權問題時，就不能夠用統一的“農民”來代替所有農民的利益訴求，也不能夠用所謂的“地權訴求”代替農民的實際所需。一般農業型村莊內的普通農民占到農民群體的95%，這部分農民的地權訴求與城郊和沿海發達地區的農民有著極大區別，他們真正需要的是方便的農業生產條件及其表達權利，并不是給農業生產帶來不便的私有地權。因此，農地制度設計也要從多數大田農民的實際需求來設計，以為農民提供方便的生產條件為基本原則，確保農業生產的穩定，實現耕者有其田。我國農村土地經營一直實行以家庭承包制為基礎、統分結合的雙層經營體制的基本制度，賦予了村社集體土地調整的權力，可以防止非耕者對土地的占有和對耕者的剝奪。但是隨著土地權屬的穩定及村社集體統籌土地分配的能力弱化，導致耕者不能真正享受到土地的收益。為此，必須在堅持當前基本經營制度的基礎上，對農村土地政策進行微調，讓耕者能夠享有土地帶來的收益。

清晰把握農村土地制度調整的方向，必須明確兩個基本問題：一是立足于中國現代化發展的大局。因為在第三產業發展緩慢還難以提供充分的就業機會狀態下，9億農民不可能短期內進入城市，地權的私有將會導致失地農民的增多，大量農民會進入城市尋求生計，被迫進城帶來的可能是大規模的城市貧民窟，這會給中國現代化建設與社會穩定帶來極大危害。因此，中國的農地制度安排一定要以國家穩定發展和農民的生存安全為前提。二是充分意識到小農家庭經營的重要性。由于我國人多地少的矛盾將長期存在，小農家庭經營不僅可以有效緩解這一矛盾，而且能夠讓農民在農村過上相對體面的生活。目前，農村家庭一般是年輕人在外務工，中老年人在家種田和照料家庭內部事務，務農收入的存在，讓農民可以溫飽有余，能夠自由往返于城鄉之間，這無論是對于農業生產本身的發展，還是對于整個社會的穩定都具有重大意義。

在國家不能為農民進城提供保障、小農家庭經營長期存在的前提下，給予農民徹底的土地權利，將會使農民組織與合作的成本極高，農業生產中的基礎設施建設合作建設難度增大，加之土地使用權的延長、土地調整的禁止及基層組織治理能力的弱化，村莊公共事業發展艱難。因為土地權利固化（更大的農民的土地權利），而使集體組織的基礎設施建設幾乎不再可能，農戶合作因為無法克服高昂的集體行動成本也難以達成。其結果就是，農民有了更大的土地權利，他們仍然在這片土地上種植農作，但他們卻因為土地利益的固化而使集體行動更難達成，致使農作更加不便。而土地的集體所有卻有重要意義，土地集體所有制可以有效保障農村中的弱勢群體，因為農地屬于村民集體所有，而不是國有，國家征用農地就必須給予農村人適當經濟補償，并擔負起為失地農民安排未來生活的道義責任。同時，農村土地集體所有可以防止土地的非常規集中，在土地集體所有的情況下，集體具有發包耕地和分配房基地的權利，可以在必要時刻以合適的方式保障貧弱農戶的地權，集體也可以將離開村莊的農戶土地承包給弱勢農戶，抑制強勢力量對村莊弱者的剝奪，維護村莊基本的穩定狀態。由此看來，中國“統分結合”的雙層經營制度仍然是最好的安排，如果能夠有效發揮村社集體的治理功能，提高村社集體的統籌能力，便可以解決農民生產與生活中“辦不好和不好辦”的事情，使得中國小農生產得以順利進行。

通過農民分化及地權訴求差異的考察，目前的農村土地政策要維護大田農民的利益、維護農業生產的持續和高效，需要在產權明晰與村社集體治權之間尋找適度的平衡。一是堅持家庭經營的基礎上賦予村社集體土地調整權。允許村莊集體根據人口變動情況與村莊實際，對土地進行五年或十年一次的微調，以有效化解“增人減人”導致的貧富分化，同時能夠強化農戶之間的合作，解決農戶原子化、地塊細碎等帶來的公共品供給難題。村社集體這種實在的公共權力，也可以讓各種土地糾紛在村莊內部順利解決，從而維護村莊的和諧穩定，增強國家在農村的基礎權力，為相關政策的有效實踐提供保證。二是依據農民分化情況進行制度設計。由于不同類型的農民對土地經營權的流轉、抵押等權利的需求差異明顯，政策設計就需要靈活。村莊中的非農戶和兼業戶土地流出意愿較強，而純農戶則希望流入土地。因此，可根據農戶的職業、收入、居住等對土地產權結構進行分類安排，收回在城市有穩定收入的非農戶土地，鼓勵兼業戶的土地流轉，讓土地流向純農戶手中，并適當鼓勵兼業戶和純農戶之間的合作，發展農民主導的合作經濟組織，提高農業的集約化、現代化經營水平。三是保護農村中弱勢群體的土地權益。農村中的弱勢群體主要包括貧困農戶和離地的返鄉農民工。農村貧困戶主要是身體原因導致沒有外出務工能力，土地可以說是他們的生存之本，失去土地將帶來致命打擊。返鄉農民工是因為追求城市的美好生活，而將土地長期流轉出去，但是當他們在城市的生活難以維持下去時，回到村莊又沒有土地作為保障，他們將陷入生存困境。農村土地制度應該充分保障這兩類農民的權利，讓他們隨時能夠回到土地、回到村莊。因此，在土地流轉合同簽訂時，要保障流出方能夠在特殊情況下收回部分土地，或者村集體能夠在市場中優先購買土地，低價轉讓給貧困戶和返鄉農民工，當他們有收益時再逐漸返還，以真正維護好農民的土地經營權，保障他們的基本生存權。

四、結論

“擴大地權”的觀點看似抓住了問題的要害，認為只有土地私有才能維護社會和諧，而實際恰恰與之相反，地權私有論忽略了農民的分化與耕者的真正所需。城郊和沿海發達地區的農民及農業型村莊的非農戶不再從事農業生產，土地也不是生存的保障，他們要求所有權就是為了獲得土地升值的巨大暴利。對于一般農業型村莊而言，一旦私有將會失去村社集體這個土地利益的平衡方，導致土地糾紛、社會矛盾迅速增多，也會讓更多的農民失去應有的土地經營權。農村土地制度的基本功能是對農村人口的社會保障，只有農業生產便利、土地經營高效，農民的保障才有可能。因此，對于95%的大田農民來說，農村土地權屬的

不明確并不會影響農業生產和農村穩定，相反地權的私有將會弱化村社集體的公共品供給能力，并影響農業生產、農民生存保障和農村穩定。而“統分結合”的雙層經營制度是一個穩健的制度安排，它考慮到了已經高度分化的農民群體的地權訴求差異，能夠為農村中弱者和耕者提供必要的保護。現在迫切需要解決的問題不是土地私有制度的完善，而是農民生產中的實際需要及村社集體治理能力的提升問題。

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