農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)本權(quán)權(quán)源、實(shí)然及應(yīng)然解析

陶銀球

（湖南商學(xué)院 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205）＊

一、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)源

對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)源問(wèn)題的研究，旨在探究作為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人為什么可以獲得此項(xiàng)權(quán)利，其依據(jù)是什么，對(duì)于此問(wèn)題，大致存在以下幾點(diǎn)解釋?zhuān)浩湟唬谧诮探塘x的解釋。古希伯來(lái)法律認(rèn)為，土地所有權(quán)屬于上帝，上帝耶和華將土地賜予各族，再分配給各個(gè)家庭為謀生之用，不允許買(mǎi)賣(mài)，不存在土地私有。上帝的旨意：“地是我（耶和華）的，你們?cè)谖仪懊媸锹每停羌木拥摹薄Ｍ恋厮袡?quán)的概念不存在，人民只有土地使用權(quán)。摩西（希伯來(lái)公元前14世紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)人）規(guī)定：禧年要?dú)w還地業(yè)。（“禧年”即為“圣年”，指第50年）。從這種帶有宗教教義性質(zhì)的法律規(guī)定中不難看出，古希伯來(lái)人將人們使用土地的權(quán)利視為上帝的賜予。其二，基于自然權(quán)利的解釋。該理論認(rèn)為權(quán)利是天賦的、不可轉(zhuǎn)讓、不可剝奪的。英國(guó)哲學(xué)家洛克在《政府論》中論道：“人們……生來(lái)就享有自然的一切同樣的有利條件，能夠運(yùn)用相同的身心能力，就應(yīng)該人人平等，不存在從屬或受制的關(guān)系。”［1］這就表明個(gè)人先于社會(huì)而存在的，人類(lèi)所具有的諸多與生俱來(lái)的權(quán)利并非社會(huì)所創(chuàng)造，不是基于某個(gè)人或集團(tuán)或政府的恩賜，不應(yīng)由社會(huì)予以破壞或剝奪，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)就是這樣的權(quán)利。其三，基于民間法的解釋。所謂民間法，“是指獨(dú)立于國(guó)家法之外的，是人們?cè)陂L(zhǎng)期的共同生活之中形成的，根據(jù)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)某種社會(huì)權(quán)威和組織確立的，在一定地域內(nèi)實(shí)際調(diào)整人與人之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的，具有一定社會(huì)強(qiáng)制性的人們共信共行的行為規(guī)范。”［2］正如霍貝爾所言：這樣的社會(huì)規(guī)范就是法律，若對(duì)它置之不理或違反時(shí)，照例會(huì)受到擁有社會(huì)承認(rèn)的、可以這樣行為的特權(quán)人物或集團(tuán)，以運(yùn)用物質(zhì)力量相威脅或事實(shí)上加以運(yùn)用。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之于民間法不乏體現(xiàn)，如“民以食為天”、“食以土為本”，道出了“民”與“土”的先天聯(lián)系，又“食為政先”、“農(nóng)為邦本”，又道出了“食”、“農(nóng)”與“政”、“邦”的緊密聯(lián)系，若予違反或本末倒置，必將政不穩(wěn)、邦不寧，這是任何一個(gè)統(tǒng)治者都不愿意看到的。最后，基于耕作權(quán)的解釋。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，耕作權(quán)是指農(nóng)民在土地上直接從事耕作生產(chǎn)而取得收獲物之權(quán)，亦即在生產(chǎn)用地上從事農(nóng)牧漁獵之勞，以盡山林川澤農(nóng)畜之利的權(quán)。其不僅是歷代農(nóng)民的生存權(quán)，也是其上層社會(huì)統(tǒng)治者的生存權(quán)。該解釋參照羅馬法的規(guī)定，將利用行使的耕作權(quán)稱(chēng)為他物權(quán)，與土地所有權(quán)平等，不是作為所有權(quán)的派生，依物權(quán)法他物權(quán)的規(guī)定成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。［3］基于農(nóng)地所有權(quán)的解釋。持該種觀點(diǎn)的學(xué)者以《土地承包法》第2條的規(guī)定：本法所稱(chēng)農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。從而認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建立在農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地上，并將農(nóng)村集體土地所有權(quán)視為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要權(quán)源。

因此，將土地所有權(quán)視為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源難以解釋史前社會(huì)人們利用土地而該利用的土地并沒(méi)有明確其所有者是誰(shuí)，或說(shuō)所有者是誰(shuí)并不影響人們不可剝奪的利用土地的權(quán)利。同樣，這種學(xué)說(shuō)也無(wú)法解釋當(dāng)人類(lèi)發(fā)展到國(guó)家消滅、法律消亡時(shí)，所有權(quán)的概念也許因此而消失，但無(wú)論人類(lèi)社會(huì)如何發(fā)達(dá)，也不能失卻對(duì)土地的依賴(lài)和使用，而這種使用的權(quán)利如果仍以所有權(quán)的擁有為權(quán)源（或依據(jù)）的話(huà)，則難以證明自身存在的合理性。沈守愚先生有關(guān)耕作權(quán)不作為所有權(quán)的派生，依物權(quán)法他物權(quán)的規(guī)定成為一項(xiàng)獨(dú)立的、與土地所有權(quán)平等的權(quán)利的論述不失卓見(jiàn)。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺陷分析

1.承包人主體范圍的封閉性。這一點(diǎn)在《土地承包法》中表現(xiàn)尤為突出，如：《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款：農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式；第15條：家庭承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)等。

2.承包客體的細(xì)碎化。1999年《憲法修正案》第十五條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。由于家庭承包經(jīng)營(yíng)已作為一級(jí)獨(dú)立的生產(chǎn)單位，必然造成對(duì)集體土地以家庭為單位進(jìn)行劃分，特別是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶(hù)多達(dá)2億多戶(hù)，在每戶(hù)承包地不整體成塊的情況下，土地的細(xì)碎化不可避免。又如《土地承包法》第十條規(guī)定：農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則。此處的公平，至少包括以下兩方面可致土地細(xì)碎化的內(nèi)容，其一是農(nóng)村土地依人口多少平均分配，不論年齡長(zhǎng)幼，也不論身份、職位 、性別一律在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)平均分配；其二，公平還意味著每戶(hù)承包地的土地質(zhì)量要相當(dāng)，要“抽肥補(bǔ)瘦”，實(shí)現(xiàn)土地質(zhì)量上的平均分配。

3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的不完整、非充分性。《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的賦予是非完整，甚至是吝嗇的，該法第125條就承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能作了如下規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的非充分性則表現(xiàn)在：《土地管理法》第80條：（農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的）土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)掇r(nóng)村土地承包法》第32條：通過(guò)家庭承包取得的土地承包人經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。又該法37條：……采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。該法第41條：承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)……。顯然，“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)”、“穩(wěn)定的收入來(lái)源”不僅標(biāo)準(zhǔn)難以界定，也不免出現(xiàn)在流轉(zhuǎn)時(shí)穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)后不穩(wěn)定或現(xiàn)在不穩(wěn)以后穩(wěn)定的情形［4］。

4.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的弱保護(hù)性。首先，權(quán)利維護(hù)及權(quán)利救濟(jì)的依據(jù)方面，絕對(duì)、排他的物權(quán)卻運(yùn)用相對(duì)、非排他的債法原則，如《土地承包法》第22條：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第56條：當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。其次；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以無(wú)償收回。《土地承包法》第26條第2款規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方全家遷入轄區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，獲得承包權(quán)的承包權(quán)利人有權(quán)在承包期內(nèi)完整地享有該承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，其遷入城市也正是我們加快城市化努力的結(jié)果，誠(chéng)當(dāng)鼓勵(lì)，然而法律卻規(guī)定收回其承包地，與城市化之向往，鼓勵(lì)之導(dǎo)向相去甚遠(yuǎn)。再次，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的弱保護(hù)性還表現(xiàn)在土地征收時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利保障制度缺失。《物權(quán)法》雖對(duì)征收有所規(guī)定：承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。但并未將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的議價(jià)主體，沒(méi)規(guī)定必要的聽(tīng)證程序，對(duì)于補(bǔ)償多少、怎么補(bǔ)償、何時(shí)補(bǔ)償均不甚明確。最后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的弱保護(hù)性還表現(xiàn)在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記上。荷蘭政府前外交部長(zhǎng)、前農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)卓吉亞斯·范·阿特森（Jozias van Artsen）談及中國(guó)的地籍制度時(shí)說(shuō)：“中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度既不明晰也不穩(wěn)定，不但登記在冊(cè)的土地?cái)?shù)量不足，而且全國(guó)尚未具備一套完備的地籍管理系統(tǒng)。”［5］

5.影響承包經(jīng)營(yíng)權(quán)弱化的其他規(guī)定。第一，《農(nóng)村土地承包法》第4條：國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，由于長(zhǎng)期是一個(gè)十分不確切的期限，與農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性的期待難以相稱(chēng)。第二，《土地承包法》第14條第4款規(guī)定：發(fā)包方承擔(dān)執(zhí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，組織本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，如果缺乏農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是灌溉設(shè)施的建設(shè)，將導(dǎo)致地力下降、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏保障，前述規(guī)定并沒(méi)有充分考慮作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織的具體形態(tài)以及有無(wú)資源、有無(wú)能力以及有無(wú)動(dòng)力去履行這一法定義務(wù)。第三，《土地承包法》第18條第3款關(guān)于承包方案的確定，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。該規(guī)定在實(shí)踐中易導(dǎo)致多數(shù)人對(duì)少數(shù)人權(quán)益的“侵害”。在村、組的內(nèi)部，往往會(huì)形成“大姓”的農(nóng)戶(hù)（即同族的農(nóng)戶(hù)）或幾個(gè)“大姓”農(nóng)戶(hù)的協(xié)同，他們之間的聯(lián)合很容易致村民小組會(huì)議或村民代表會(huì)議所需的多數(shù)票而輕易通過(guò)農(nóng)地分配方案，從而侵害少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益。第四，《土地承包法》第28條規(guī)定：下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；（二）通過(guò)依法開(kāi)墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。但這種土地分配權(quán)只是一種期待權(quán)，難有成就的條件。這是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有可耕種的土地大多已窮盡分割，由于新增人口的非確定性，留多少、怎么留、怎么用機(jī)動(dòng)地法無(wú)明確規(guī)定。第五，《土地承包法》第33條有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)遵循“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”的限制不合理。因?yàn)閺姆缮隙裕茏屢环N權(quán)利以有民事權(quán)利能力為己足。從實(shí)踐中看，不乏有些家庭只有未成年的小孩或年事已高的老人，他們可能沒(méi)有事實(shí)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，但他們?nèi)钥梢允浅邪?jīng)營(yíng)戶(hù)，仍可以通過(guò)必要的形式受讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，至于如何具體去實(shí)施經(jīng)營(yíng)，則不應(yīng)是法律過(guò)多關(guān)注與干預(yù)的。

三、實(shí)然邁向應(yīng)然：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)建與完善

在法哲學(xué)論域中，應(yīng)然與實(shí)然（現(xiàn)實(shí)是怎樣的）構(gòu)成一組對(duì)應(yīng)關(guān)系，從實(shí)然能推導(dǎo)出應(yīng)然，但僅依實(shí)然自身決不能產(chǎn)生應(yīng)然，只有當(dāng)事實(shí)（實(shí)然）判斷與關(guān)于主體需要、欲望、目的判斷發(fā)生關(guān)系時(shí)，從事實(shí)（實(shí)然）判斷才能產(chǎn)生和推出價(jià)值（應(yīng)然）判斷，……這樣價(jià)值（應(yīng)然）便是通過(guò)主體需要、欲望、目的判斷以及事實(shí)（實(shí)然）與主體需要、欲望、目的關(guān)系判斷從而從事實(shí)（實(shí)然）判斷中推導(dǎo)出來(lái)［6］。把握了應(yīng)然與實(shí)然關(guān)系的基本原理，就可以使我們?cè)诶斫狻⒔鈽?gòu)、批判、完善乃至建構(gòu)我國(guó)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)制度時(shí)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前實(shí)然狀態(tài)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度及其運(yùn)行并不當(dāng)然會(huì)演進(jìn)為理想的土地承包經(jīng)營(yíng)法律制度，只有作為主體的人去判斷當(dāng)前這種實(shí)然運(yùn)行的制度是否符合我們需要、欲望與目的，并基于我們的需要、欲望與目的對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行人為的推進(jìn)與改造，才能完成從實(shí)然狀態(tài)的土地承包經(jīng)營(yíng)制度逐步向應(yīng)然狀態(tài)的承包經(jīng)營(yíng)制度的躍進(jìn)。而且，應(yīng)然狀態(tài)的制度設(shè)計(jì)并不是脫離當(dāng)前實(shí)然的制度實(shí)際，而是以之為基礎(chǔ)和根源的，依主體的需要、欲望和目的進(jìn)行人為的設(shè)計(jì)。值得說(shuō)明的是，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)法律制度的應(yīng)然狀態(tài)的認(rèn)識(shí)也不是一成不變的。處于不同發(fā)展環(huán)境及不同歷史階段的人們對(duì)其認(rèn)識(shí)是不一樣的。

那么，我們對(duì)應(yīng)然狀態(tài)的承包經(jīng)營(yíng)法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該秉持什么樣的理念呢？筆者認(rèn)為，首先，有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化主體意識(shí)與民眾意識(shí)，即應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足廣大農(nóng)民群眾的欲求，符合他們的利益，而不是違背他們的意志，甚至與農(nóng)爭(zhēng)利；其次，有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化批判意識(shí)，當(dāng)然這并不是為了批判而批判，批判是為了堅(jiān)持該制度的合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上本著實(shí)事求是的態(tài)度及完善制度設(shè)計(jì)為目的批判，沒(méi)有足夠的、充分的批判，相關(guān)制度的建設(shè)就會(huì)裹足不前。再次，有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有超越意識(shí)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)發(fā)生深刻變革及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民深刻轉(zhuǎn)型背景下要把握發(fā)展的趨勢(shì)，土地承包制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有前瞻的意識(shí)，如為農(nóng)民提供資金的支持僅依靠政策性貸款及數(shù)額較低的直接補(bǔ)貼往往難以起到實(shí)際的、普遍的效果，而土地的資本價(jià)值卻處在睡眠狀態(tài)尚未激活，固守實(shí)現(xiàn)土地抵押后農(nóng)民失去社會(huì)保障，忽略了農(nóng)民作為“經(jīng)濟(jì)人”的能動(dòng)作用，既是缺乏發(fā)展與超前意識(shí)的表現(xiàn)，也是政府越位干預(yù)行為的又一例證，亟需予以調(diào)整。最后，我國(guó)有關(guān)農(nóng)地制度的設(shè)計(jì)還應(yīng)當(dāng)具有問(wèn)題意識(shí)。如美國(guó)學(xué)者普魯斯特曼在對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度研究過(guò)程中歸納出以下幾方面的問(wèn)題：一是對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)有政策的規(guī)定，但缺乏法律保障；二是允許按人口變化不斷調(diào)整土地承包關(guān)系，農(nóng)民承包權(quán)實(shí)際上無(wú)法穩(wěn)定；三是對(duì)非農(nóng)業(yè)占用耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償太少，導(dǎo)致非農(nóng)業(yè)過(guò)量占用耕地；四是集體土地所有權(quán)者的身份不清，經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級(jí)侵犯組一級(jí)土地所有權(quán)益的現(xiàn)象；五是政策上允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎谕恋厥褂脵?quán)本身缺乏法律保障，因此實(shí)際生活中轉(zhuǎn)讓很少，造成土地使用權(quán)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)；六是鄉(xiāng)、村兩級(jí)沒(méi)有足夠的法制，鄉(xiāng)村干部在土地問(wèn)題上為所欲為［7］。這些問(wèn)題的提出，對(duì)于檢討、批判我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度及強(qiáng)化、充盈家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著良好的啟發(fā)與借鑒作用。

四、實(shí)然邁向應(yīng)然：完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)建的路徑

如前文所言，實(shí)然并不必然自我催生應(yīng)然，主體基于自身需要、欲求和目的不斷地探尋并促使實(shí)然無(wú)限接近應(yīng)然，這里的主體不僅包括農(nóng)民、農(nóng)戶(hù)，也包括國(guó)家乃至社會(huì)，正所謂“在國(guó)家社會(huì)生活的歷史過(guò)程，人們一刻也沒(méi)有停止過(guò)對(duì)法律目的進(jìn)行追問(wèn)”［6］，在諸多目的中，正義的內(nèi)涵最為豐富、最為根本，因而也居于目的群中的統(tǒng)帥地位。因此，在實(shí)然法律向應(yīng)然法律轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度要實(shí)現(xiàn)法律本體及適用的正義，具體表現(xiàn)在以下幾方面：第一，承包權(quán)人主體范圍確定的有限（相對(duì)）封閉，筆者并不反對(duì)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份與資格進(jìn)行土地的劃分，因?yàn)椴徽摮帧白匀环ā币嗷颉懊耖g法”乃至習(xí)俗元制度的人都不否認(rèn)自然生成的人地關(guān)系，但認(rèn)為這種封閉性制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)不致削弱承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利的正當(dāng)行使，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與他人合作時(shí)，不能僅僅將合作方限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的承包戶(hù)，因?yàn)檫@不利于資源互補(bǔ)的承包戶(hù)合作，犧牲資源優(yōu)化配置的正義。第二，逐步消除承包客體的細(xì)碎化，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，一方面要最大限度地鼓勵(lì)有能力的農(nóng)民進(jìn)城成為市民，農(nóng)民進(jìn)城或定居后不要?jiǎng)儕Z其在原集體經(jīng)濟(jì)組織的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（如30年不變），使其無(wú)后顧之憂(yōu)并將土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模，可以肯定的是，農(nóng)村農(nóng)口不“稀釋”，不轉(zhuǎn)移，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。另一方面則主要是技術(shù)方面的，即實(shí)行土地重劃。即克服耕地細(xì)分、經(jīng)營(yíng)分散、農(nóng)路缺乏、田間灌溉不便及排水不良的情形，通過(guò)改善農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)、改良農(nóng)業(yè)環(huán)境、促進(jìn)細(xì)碎土地合并集中及配置適當(dāng)農(nóng)路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地標(biāo)準(zhǔn)化、水利合理化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化及產(chǎn)品運(yùn)輸便利化的系列舉措。未來(lái)我國(guó)《土地承包法》的完善，宜將土地重劃納入完善的內(nèi)容。第三，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的完備、充盈。作為用益物權(quán)，其四項(xiàng)基本權(quán)能即占有、使用、收益及處分權(quán)能應(yīng)當(dāng)一體予以明確，盡管實(shí)踐中處分權(quán)能還有必要予以一定的限制，但還完全可以在立法技術(shù)上予以調(diào)整。當(dāng)權(quán)能完備，就有必要使其確實(shí)運(yùn)行，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，完全可以發(fā)揮土地的資本功能，由于土地的資本功能長(zhǎng)期被忽略，使得我國(guó)的這筆巨大財(cái)富不能作為資本要素投入經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。第四，強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，盡管《物權(quán)法》已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的立法終止了該權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)鳴，但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得仍以承包合同的生效為前提，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益及權(quán)屬糾紛仍適用《合同法》的相關(guān)原則與規(guī)定，使得其排他性、權(quán)能的獨(dú)立性大打折扣，以致于其處于“樹(shù)欲靜而風(fēng)不止”的頻繁調(diào)整中，更有甚者，在涉及農(nóng)村土地征收，危及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，征收單位無(wú)視附著于土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得農(nóng)戶(hù)的合理賠償請(qǐng)求得不到滿(mǎn)足。最后，要科學(xué)對(duì)待立法時(shí)宜粗不宜細(xì)的立法理念，由于市場(chǎng)不斷發(fā)育、成熟，農(nóng)戶(hù)利益日趨多元，相關(guān)法律也應(yīng)朝精細(xì)化發(fā)展。如“成員多數(shù)決”這一少數(shù)服從多數(shù)的原則應(yīng)當(dāng)十分慎重地予以適用，因?yàn)樵谵r(nóng)村農(nóng)口“稀釋”較快的地方，為數(shù)不多的農(nóng)戶(hù)可以輕易形成多數(shù)決，侵害其他承包權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益。

［1］［英］洛克.政府論（下）［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，1997：5－6.

［2］田成有.法律社會(huì)學(xué)的學(xué)理與運(yùn)用［M］.中國(guó)檢察出版社，2002：98－99.

［3］沈守愚.土地法學(xué)通論［M］.中國(guó)大地出版社出版，2002：651－655.

［4］高圣平.“穩(wěn)定并長(zhǎng)久不受”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造與制度重塑［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：261.

［5］何·皮特.誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：2.

［6］李光輝，文學(xué)平.實(shí)然與應(yīng)然——法律倫理之可能［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2004，（5）：42；43.

［7］張紅宇.中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策：持續(xù)創(chuàng)新——對(duì)農(nóng)地使用制度的重新評(píng)判［J］.管理世界，1998，（6）：168－177.