政府市場經濟的困境和路徑選擇

黃 建

政府市場經濟的困境和路徑選擇

黃 建12

（1.中央黨校， 北京 100091; 2.河南廣播電視大學，河南 鄭州 450053）

當政府在經濟的運行中扮演主要角色時，市場經濟體現出濃厚的政府主導色彩。政府市場經濟的困境是指由于政府在市場行為中的作用，使市場經濟的發展在提升一國經濟指標總量的同時，并沒有給國民帶來富足和福利。產生這種現象的原因一則是因為政府市場經濟中干預的主觀和逐利，二則是官民對市場規則的漠視。只有破除基于GDP主義的官員評價體系，完善行政審批制度，加大對權力尋租的懲罰，充分發揮公民的參與監督制度，市場經濟才能良性發展，經濟發展的成果才能真正為人民共享。

市場主義；官員經濟；GDP主義；政治參與

在市場經濟發展過程中，國進民退，經濟總量和居民個人收入沒有同比增長，有時甚至背道而馳，已不是一個什么新鮮的話題。根源于計劃思維的市場經濟，盡管在初期彌補計劃經濟造成的大面積空白上一度帶來很好的效果，但隨之便產生很多問題。市場自身的缺陷沒有因為干預得以避免，市場優勢卻因為干預得不到體現，甚至政府主導的市場經濟產生的GDP主義造成整個國民道德體系的解體。

經濟活動是靠市場調節還是政府調節，或者說主要是靠市場調節還是政府調節，是判斷市場經濟性質的主要標準。政府市場經濟就是政府在市場經濟的運行中扮演主要角色，具體表現為官員按照自己對經濟活動的理解制定規則和政策，并主導市場運行。根據公共選擇理論，政治家、官員和普通人一樣都以追求個人利益最大化為最基本的動機，亦即假定人都有經濟人的特點。“當個人由市場中買者或賣者轉為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品行不會發生變化”[1] （P341）當經濟活動被政治家或官員主導和控制時，經濟規律和公共利益不總是他們制定和執行政策的首要考量，個人利益最大化，如升遷、尋租，無疑成為直接的影響因素。

一、市場經濟中政府的作用

市場經濟，簡言之就是通過市場供給和需求配置資源的經濟，它起源于人類最早的自由貿易活動。顯而易見的是這種自由貿易活動的發展只有在財產權和合同履約能得到保證的前提下才能發展到現代意義上的市場經濟。這類保證，最終只有由國家出面提供，才有可能達到最優規模。政府和社會的互動以及政府通過制定規則對貿易的推動，對市場經濟的產生、發展和完善非常重要。因此，政府應在市場經濟發展中扮演一定角色，這是人們認可的，古典自由主義者也不例外。始于自發的貿易活動，隨著商人階層的興起而得到發展和規則化。當國家意識到商業對國家強大的作用時，“重商主義”便產生了。應該說17、18世紀的歐洲國家的普遍政策傾向卻都是“重商主義”的。著名經濟學家希克斯教授在《經濟史理論》指出，“重商主義”標志著一種發現，即經濟成長可以用來為國家的利益服務。他說，當君主們開始認識到可以把商人用來當作為他們的非商業的目的服務的工具時，他們變成“重商主義”者。[2]（P152）

“重商主義”的發展引起了一些經濟學家和政治思想家的擔憂。他們鼓吹市場秩序一旦建立，政府就應該退出對市場的干預。亞當·斯密堅決批判“重商主義”，他在《國富論》一書中，主張市場在一些狀況下，將能自然的調節自身的問題，并且能產生比飽受管制的市場更為有效的狀態，并把政府的職能限制在三個方面：保護社會，使其不受其他社會侵犯，即建立國防體系；保護個人，使其不受他人侵害與壓迫，即建立司法機關；建設維持公共事業與公共設施。[3]（P252）哈耶克也說，市場經濟的本質就是一種“自發擴展的秩序”。[4]（P58）國家在這個過程中基本上不起什么作用，或者毋寧說，國家起不到什么正面的作用。

從洛克闡述有限政府學說，到亞當·斯密對“重商主義”的駁斥，發展古典經濟學以來，思想家不斷發展這種經濟自由主義思想。減少政府對經濟和社會生活的干預，給經濟和社會以更大的空間，似乎已是學者和民眾的共識。雖然二戰以來，倡導國家干預的新自由主義在思想界產生重要影響，但這種思潮無非是為了克服市場過度自由帶來的弊端，緩解社會矛盾的一種福利制度意識形態，它是市場發展到一定階段和社會事務日益復雜化的必然結果。這種國家干預只是宏觀的調節，不會涉及具體的運作層面，和我們心目中的干預概念相去甚遠。雖然很多發展中國家已實現從集權主義到權威主義的轉型，但它們奉行的依然是一種政府全面干預的政策，市場經濟不過是全面干預政策積弊愈深時的一種自我調節。但無論如何，這種自我調節已成為大勢。市場經濟總不停歇的試圖掙脫政府的干預。

二、權力思維和政府市場經濟的困境

市場是個好東西，無數國家的發展提供了充分的證明。然而在權力思維依然根深蒂固的一些發展中國家，市場經濟的運行在給國民帶來福利的同時，也帶來了很多人不愿意看到的，有些甚至是很嚴重的社會問題，引起了人們對市場經濟的質疑。為什么在一國能良好運行的制度在另一國度卻往往很難有效運行？市場經濟是理性和法治經濟，當人們在經濟活動中遇到困惑或問題時，把本可訴諸市場解決的問題卻渴望訴諸政府解決時，而他們絕大部分時間又不得不這樣，市場經濟就無疑成為大家在公開場合的臺詞，而臺下誰也不愿意提及的詞語。市場和政府本身應該是邊界清晰的，當邊界模糊，甚至經常重合時，我們在正面看到就是市場經濟，背面卻是政府經濟、官員經濟。

完整的市場概念包括市場自身的運行規律與它和政府之間關系兩個部分。如果市場沒有按照自身規律去運行，或者說它和政府邊界模糊，那么市場經濟的發展在提升一國經濟指標總量的同時，可能會使社會中多數成員生活質量下降，他們得不到市場經濟帶給他們的富足，享受不到政府帶來的福利，這就是政府市場經濟的困境。我們在談論市場時，不能不談到政府在其中的作用。一個優良的社會狀態，市場的兩面性和政府的兩面性應該是互補的，政府應介入市場失靈部分，其自身的失靈應該交給市場和非政府組織解決。如果政府介入市場有效范圍之內，而沒有去關注自身和市場的失靈，那么社會多見的是兩者的弊端，而不是優勢。

著名法學家伯爾曼說過：法律只有具備了精神上的效力才能發揮作用。[5]市場機制也不例外。西方經濟發達國家的市場觀念首先發源于以亞當斯密為代表的思想家在展開的關于重商主義和重農主義的爭論，這種爭論使人們，不僅包括普通公民，也包括政府官員，明白了政府和市場的邊界以及各自的角色是什么，他們愿意按照，也希望別人按照這種規則做事。我國的市場經濟觀念的形成來自于政治權威的推動，而缺乏這種思想的啟蒙，人們都知道發展經濟是硬道理，但對市場的規則，尤其是市場與政府的關系知之不多。可以說，這種推動缺乏民眾思想認知基礎，尤其是沒有政府官員們從內心接受。從1992年小平南巡講話，市場經濟正式提出以來，我國經濟發展確實取得了舉世矚目的成績，國民生產總值躍居世界第，僅次于美國，但是經濟發展的成果并沒有為全民共享，部分人群生活質量并沒有得到提高，甚至有所下降。究其原因，問題就在于我國的市場經濟是政府推動的經濟，這種推動是按照官員們自己對市場化的理解來進行的，是建立在數字和工程項目基礎上的，它沒有按照市場的自有規律進行。在不該市場化的公共服務或公共產品領域，如教育、醫療和公共住房，推行市場化，在本該市場的領域，如一些壟斷行業，不愿市場化。

三、解決政府市場經濟困境的路徑選擇

（一） 破除基于GDP主義的官員評價體系

中國的經濟發展和增長以GDP來衡量，GDP主義也是經濟發展和增長的最主要政策根源。GDP主義是指政府刺激經濟發展的一整套政策。政府確立了一個量化的發展目標，再把這個目標“科學地”分解，落實到各級官員。很自然，GDP的增長成了官員升遷的最主要的指標。

新加坡中國問題研究專家鄭永年認為，GDP主義的核心就是促成所有事物的貨幣化，或者如馬克思所說的“商品化”。貨幣化導致了從“以人為本”到“以錢為本”的轉型，錢變成了衡量人的價值的唯一標準。強烈的GDP增長沖動使各級政府迫不及待的摧毀了舊的社會保障機制，而沒有建立起新的社會保障體制，使得社會成員全身赤裸裸地暴露在一個不確定的市場社會中去。官員們為了獲得更大的控制權和財富積累，在生產領域尤其是國有企業領域的私有化上以意識形態為理由不愿推進，而在包括醫療、教育、住房等幾乎所有的社會領域（政府本該承擔更大的責任）卻大搞市場化。可以想象，在GDP主義主導下的經濟發展，必然會出現如下兩種情況，一方面經濟增長率和經濟總量增長很快，另一方面老百姓生活水平日漸下降。在出賣廉價的勞動力不足以維持生計和生存的情況下，人們不得不出賣其他一切可以出賣的東西，包括身體自身。[6]

實際上，在GDP主義的政治環境中，人們很難指責各級官員，因為GDP指標是這些官員生活其中的政治體系運作的內在部分。對各級官員來說，GDP不僅有政治利益，而且也有經濟利益。盛行多年之后，GDP主義發展到現在已經成為一種牢不可破的意識形態。在GDP主義影響下，任何惠民政策都很難取得應有的效果。

從中國改革開放30年來取得的成就上分析，GDP主義無疑是最主要的推動力。今天，中國以經濟總量為核心的綜合國力已居世界前列，這個時候，該重新評價傳統把GDP增長作為官員評價唯一標準了。亞里士多德曾說：“對于民主政體和寡頭政體同樣適用的真正上策不是那種能確保民主和寡頭本身最大限度膨脹的政策，而是能確保它們最長久地延續壽命的政策。”[7]（P20）管理學的發展歷史也告訴我們，雖然其早期的理論和實踐都以強調效率為主，但隨著效率的提高，對公平的強調越來越勢不可擋，并總能在與效率的博弈中占據主導地位。結合我國實際， “效率優先，兼顧公平”的提法是不是該讓位“兼顧效率和公平”，或者“公平優先，兼顧效率”呢？

效率是可以通過數字量化的，而公平則更多是一種態度和評價。那么誰對公平最有發言權呢？是最廣大的人民群眾。因此，轉變傳統的GDP主義，就是要真正把轄區公民對政府的評價作為對官員考核的主要標準之一。民主社會中，態度和評價是通過選票體現的。因此，擴大基層政府的直接選舉范圍，落實差額選舉制度，是最行之有效，也最可行的辦法。

（二）改革行政審批制度

行政審批是行政部門擁有的對個人、法人和其他社會組織從事或不從事某種活動的許可。在我國，幾乎所有的部門都是有審批權的，這也是它們致力于維護和追求的。由于作為政治代理人的官僚機構擁有明顯的信息優勢，導致官僚自主性和權威擴展的自然性在很多時候可以影響甚至超越政治家的控制。有學者稱中國是“處長治國”，就是說很多政策和法規都是由各主管部門處長們制定，然后層層報批，最后以權威部門名義公開發布。行政審批制度改革之所有受到多方阻撓，與官僚機構對部門利益的維護有直接關系。

當前，微觀經濟主體從事任何經濟活動，幾乎都需要得到相關主管部門的審批。從事衛生醫藥的經營要得到衛生主管部門的審批，從事環保的經營要得到環保部門的批準，哪怕是自治性的非盈利組織也要得到民政部門的批準。凡此種種，中國經濟的審批范圍是如此之廣，審批項目又是如此之多，因此，中國的經濟體制又可以稱為審批制經濟。審批制經濟直接導致政府主導的市場經濟，并由政府或者說政府官員牢牢掌握和控制市場的運作和方向，這是與市場經濟的要求相矛盾的，市場經濟要求盡量少的行政干預。審批制下的政府市場經濟必然會帶來經濟資源的浪費，增加市場的運營成本，這些最后都要直接轉嫁到消費者，也就是普通的老百姓頭上。

改革行政審批制度，首先要正確認識基于部門利益的官僚機構的態度和行為方式，不然總停留在減少審批項目、簡化審批程序的說辭上，只能解決表面問題，治標不治本。在這方面，中央政府要付得起責任，要借助經濟全球化帶來的國際通行規則和市場的力量沖破來自部門利益的阻撓。正如李景鵬教授所說：“在市場與行政權力的博弈中，中央是站在市場一邊的，是‘替天行道’的，而各級國家機關則主要站在體現舊體制與政策的行政權利一邊的。正是因為中央與各級國家機關在改革政策上的博弈是行政部門權力與市場之間的更大的博弈的反映，所以中央在推行改革政策、沖破各級國家機關對改革政策的抵制和反對時，借助于市場的力量是完全應該的，這恐怕也是中央能借助的唯一的力量源泉了。”[8]（P11）

（三）加大對官員尋租行為的監督和懲罰

解決市場主義的悖論，首先需要政治權威基于清晰認知上對市場的引導，這種認知應該是遵奉市場規則的理性判斷，這種判斷是穩定的、可預測的，而不是主觀隨意的。對市場的引導不僅包括政府自身的約束和教育，關鍵是要對官員試圖從市場中尋租的行為進行監督和懲罰。

布坎南認為，政府的尋租行為來源于“尋求租金”。“尋求租金”不是指地主收取地租，而是指人們憑借政府保護進行的尋求財富轉移而造成的浪費資源的活動，其本質在于獲得更大的利潤。他認為：“租金是支付給資源所有者的款項中超過那些資源在任何可替代的用途中所能得到的款項的一部分。”[9]（P112）由于政府的各項經濟決策往往以某種公共利益需要為解釋為某些利益集團服務，這些集團為謀取政府保護，逃避市場競爭，實現高額利潤，往往進行各種尋租活動，于是政府尋租行為就產生了。

對于政府尋租行為的監督，往往會由于政府官員壟斷或封閉決策信息，或者由于監督者主觀的原因，導致實踐中無法或沒有有效進行。這種情況常常會進一步加劇政府的尋租行為，進而導致政府權力濫用、行政受賄和資源浪費現象日益普遍。對于市場化初期產生的政府尋租行為，市場化本身不能解決問題。在我國計劃經濟到市場經濟的過渡中，政府應該對市場規則的培育負有責任，并對違反規則的市場主體和其他組織給予懲罰，包括其自身。

中國當前自上而下的行政模式在監督體制完備時會使監督更加有效。在這種體制下，中央政府的決心無疑是非常重要的。從計劃經濟到市場經濟的過程中，中國共產黨領導集體還是始終站在一定政治高度，把握大局，強力推動著經濟秩序的有序化和規范化。盡管在實踐中，這種干預遭產生了很多問題，但是它卻能扮演著推動中國改革和發展的強大動力。從2004年黨中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》，到2009年5月中紀委通過加強紀委書記的政治地位，增加紀委編制和提供辦公保障等一系列手段對縣級紀委的權力強化，都顯示出中央政府層面對自身監督的加強。這種決心，加上不斷完善的監督機制，以官員尋租為主要表現形式的腐敗必然會受到越來越多的懲罰。

（四）培育并呵護普通公眾的表達參與機制

盡管我國最高決策層正在日益加大對官員腐敗的懲罰力度，顯現出很強的決心，但是自上而下的官場文化卻讓置身于其中的官員獨善其身。“在官員眼中，一個清廉的異端遠比一個腐敗的同黨危險。他們最重要的事情是鏟除異己，而不是清除腐敗。”[10]這種官場文化有其生存的土壤，或者說特定的環境滋生出特定的文化。因此，對官員尋租行為的揭露和懲罰，僅僅依靠中央政府的決心和制度是不夠的。決心會因為決策者的更換和情緒而變化，制度會在實際的運行過程中被打折或忽視。尋租行為不能產生于真空之中，尋租行為帶來的后果不可能不被利害相關人知曉，因此重視來自他們的聲音表達無疑是遏制尋租行為的一條有效途徑。眾所周知，我國民間一直存在寧愿蒙冤也不告狀的底層文化，他們的表達往往是一種迫不得已的行為。這種表達可能有夸大其辭和扭曲事實之嫌，但其真實性比起好大喜功的報表顯然更具價值。

無需認真分析準確數字，隨意的搜索都能帶來一串因為百姓上訪、媒體報道和網絡曝光近年來被曝光并受到懲罰的官員的例子。制度有時并不能使官員害怕，這種無處不在的監督可能才是他們最后一根稻草。就像江西省原副省長胡長清曾說過一句很透徹的話，“牛欄關貓，進出自如”。[10]對上了一定級別的領導來說，監督只是形式而已。他完全可以隨意進出，暢通無阻。

基于表達的參與是一種監督，這種自上而下的監督是自上而下監督體制的有益補充，并且應該日益占據主導地位。十七大報告把監督權的行使看做是人們當家作主最有效，最廣泛的途徑，并且明確提出要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與。對于公民的政治參與和利益表達，政府應該制度化容納，而不能予以壓制。

[1] 布坎南. 憲法經濟學[M]. 三聯書店,1996.

[2] 希克斯. 經濟史理論[M]. 商務印書館,1987.

[3] 亞當·斯密. 國富論[M] . 商務印書館,1996.

[4] 哈耶克. 法律、立法和自由[M] . 中國大百科全書出版社,2000.

[5] 劉澎. 中國學者對話伯爾曼：法的背后是什么？[N]. 南方周末,2007-11-21.

[6] 鄭永年. 中國的GDP主義及其道德體系的解體[N]. 聯合早報,2009-12-29.

[7] 亨廷頓. 變化社會中的政治秩序[M]. 王冠華等譯.上海世紀出版集團,2008.

[8] 王浦劬,徐湘林. 經濟體制轉型中的政府作用論文集[C].新華出版社,2000.

[9] 布坎南. 尋求租金和尋求利潤[M]. 中國經濟出版社,1993.

[10] 反腐學者.“反腐不可過頭，重在制度科學” [N]. 南方周末,2009-6-25.

責任編輯：潘文竹

The Dilemma of the Governmental Market Economy and Its Solution

HUANG Jian
(Party School of the CPC Central Committee, Beijing 100091, China)

When the government plays an important pole in economic operation,the market economy embodies a strong element of governmental leadership. The predicament of governmental market economy refers to the fact that because of the role of government in market behavior,the development of market economy enhanced the total of economic indicators without bringing people prosperity and welfare. The first reason is that the government is subjective and profit-seeking in the intervention of the market economy; the second is that the officials and common people ignore market rules. Only by breaking through the official evaluation system based on the GDP principle,perfecting the system of administrative examination and approval,punishing more severely power rent and giving full play to the system of citizen participation and supervision,can market economy develop in a healthy way,and can economic development really benefit the people.

marketism; economy based on officials; GDP-orientation; political participation

F123

A

1005-7110（2012）01-0099-05

2011-12-18

黃建（1975-），男，漢族，河南淮濱人，河南廣播電視大學講師，中央黨校政治學博士研究生，研究方向為政治發展和政府管理創新。