科學推進蘇州新型城市化的思考

萬智慧

蘇州研究

科學推進蘇州新型城市化的思考

萬智慧

主持人 方世南

城市化既是通過要素集聚實現資源節約、集約發展的過程，也是人類文明由低級向高級不斷發展、社會不斷進步的過程。城市化是人類發展的必然趨勢，二十一世紀是“城市的世紀”。貫徹落實科學發展觀，推動蘇州經濟社會又好又快發展，必須加快推進新型城市化進程，最大限度地發揮城市在轉變經濟發展方式、調整經濟結構、統籌城鄉發展、強化輻射帶動能力等方面的作用。

一、蘇州城市化的發展歷程

蘇州有人類活動的歷史可以追溯到一萬年以前，有兩千五百多年的建城史，在歷史上很長一段時間內一直是江南的區域中心城市，明清時期曾經位居世界十大城市之列。但近代以后逐漸衰敗，地位逐漸下降，到解放時，已落魄為一個畸形的消費城市。解放以后，在計劃經濟年代，蘇州的城市化水平有所提高，但速度不快，到一九七八年，城市化率只有16.6%，尚沒有達到20%這個國際公認的城市化快速發展的臨界點。

改革開放以后，蘇州的城市化進入了加速發展的軌道。這一過程大致可以分成以下三個階段：

鄉鎮企業造鎮階段 （一九七九－一九九〇年）。蘇州城鎮化的快速發展得益于鄉鎮工業的大發展。改革開放以后，蘇州的鄉鎮企業異軍突起。一九八五年，鄉鎮工業產值占全市工業總產值的“半壁江山”，一九九〇年更是形成了“三分天下有其二”的局面。鄉鎮工業的發展，為小城鎮的建設提供了有力的資金支持，而國家允許農民自帶口糧進城經商務工以及降低建制鎮、縣級市設立標準的政策，也促進了小城鎮的發展。這一時期，蘇州的城市化率上升到24.9%,年均增長0.75個百分點。該階段蘇州城市化的特點是農村工業化、就地城鎮化，俗稱“離土不離鄉、進廠不進城”。

開發區造城階段 （一九九一－二〇〇〇年）。蘇州經濟再上新臺階在于抓住了開放型經濟發展的歷史機遇。相應地，這一階段城市化的動力由鄉鎮企業推動轉為外資推動。蘇州第一個開發區是一九八四年自費設立的昆山開發區，進入九十年代以后，蘇州緊緊抓住浦東開發開放的機遇，先后設立了5個國家級開發區、12個省級開發區以及一大批鄉鎮開發小區。由于這些開發區大多依托老城區設立，在開發之初就作為現代化新城區（新鎮區）規劃，開發區的建設，有力地推進了蘇州的城市化進程。蘇州中心城區在此階段初步形成了“古城居中、一體兩翼”的格局。二〇〇〇年，蘇州的城市化率提高到42.9%，年均提高1.8個百分點，增幅明顯高于全省全國同期水平。

市域城市群發展階段 （二〇〇一年至今）。進入新世紀，蘇州明確提出了城市化戰略，通過吳縣撤縣分區，蘇州中心城區形成了 “五區組團”（園區、新區、吳中、相城和老城區）的城市新格局，在全市則形成了由一個區域中心城市、五個縣級市城區、十個左右中心鎮和若干一般鎮四級組成，梯度發展的城市集群。二〇一〇年蘇州的城市化率躍升到70.5%，年均增長2.76個百分點。

二、蘇州城市化發展的特點

蘇州城市化發展有以下幾個特點：

發展速度快。從時間上看，西方國家城市化快速發展時期經歷的過程比較長。如英國大約用了一百年（一八〇〇-一九〇〇），美國是八十年（一八九〇-一九七〇），日本是四十年（一九三五-一九七五），而蘇州只用了三十年。從開發面積看，九十年代以前，蘇州中心城區的格局基本沒有跳出老城區范圍，也就是說，自伍子胥開始，兩千五百年開發了14.5平方公里，而一九九〇－二〇〇九年二十年間，建成區面積就擴大到324平方公里，全市則達到了635平方公里。從城市化率看，一九七八－二〇一〇年提高了53.2個百分點。

協調程度高。有人形象地說，中國一些地方“城市像歐洲、農村像非洲”，存在“黃河邊的中國”與“黃浦江邊的中國”的對立，①郎友興：《認識“黃河邊的中國”》，新加坡《聯合早報》2002年12月31日。而蘇州沒有這一問題。一是中心城區與縣級市城市化發展比較均衡。蘇州五個縣級市全部位居百強縣前十位，各縣級市的城市化率最低的太倉為61.6%，最高的昆山為68.6%，全市差別不大。且城市之間的關系是共生共榮，這與環渤海地區城市之間層層吸納資源與層層邊緣化現象形成鮮明的對比。②趙偉：《工業化與城市化：沿海三大區域模式及其演化機理分析》，《社會科學戰線》2009年第11期。二是城鄉差別較小。二〇一〇年蘇州農民人均純收入在全國二十個大中城市位居首位，城鄉收入比為2:1，明顯低于全國（3.3: 1）、全省（2.5:1）的水平。在人均收入提高和生活質量提升的同時，蘇州農村居民與城市居民在政治、經濟、社會、文化、基礎設施、人居環境等方面的差距，在總體上呈不斷縮小的態勢，并且已經出現由發展性縮小轉向體制性縮小的趨勢。

經濟效益好。城市化的發展，極大地提高了土地的利用效率。新增建設用地平均投資強度由“九五”期間的73.9萬元/畝，持續增加到“十五”期間的103.8萬元/畝、“十一五”期間的294.1萬元/畝，去年高達393.7萬元/畝。單位存量建設用地GDP產出則由二〇〇〇年的7.4萬元/畝，提高到二〇〇五年的16.1萬元/畝、二〇一〇年的26.1萬元/畝。蘇州節約集約用地各項指標位居江蘇省首位。

城市特色明。城市的個性與特色是城市過去和現在的縮影，是城市的精髓和靈魂，也是城市綜合競爭力的重要組成部分。千人一面的城市必然會遭到人們的拋棄，失去其固有的韻味。在經濟快速發展的同時，蘇州十分注意對古城風貌的保護，對歷史文化的傳承，形成了提升古城功能與保護古城風貌兩全其美，老城與新城各得其所又相輔相成，傳統文化與現代文明相得益彰的良好局面，得到了社會各界的廣泛贊譽。“蘇州古城保護與改造”項目獲得中國首屆人居環境獎、二〇〇二年迪拜國際改善居住環境最佳范例稱號，“蘇州古城保護與更新”入選上海世博園城市最佳實踐區案例。在當今中國，不乏如西安、洛陽這樣歷史悠久的古城，也不缺如上海、深圳這樣經濟發達的現代城市，但像蘇州這樣兼具這兩個特點的城市，卻不多見。或許這也是蘇州的最大特點之所在。

三、對蘇州城市化發展階段的判斷

總體來看，蘇州的城市化已經進入成熟階段。

從世界城市化發展歷史看，城市化率在20%以下為起飛階段，發展較慢，20－60%為加速發展階段，60%以上，城市化就進入成熟階段。國際上一些已經完成城市化的國家城市化率并不高，二〇〇五年，芬蘭、奧地利、希臘的城市化率依次為61.1%、66%、59%。

從蘇州城市化水平看，二〇〇五－二〇一〇年，城市化率上升了7個百分點，增長速度明顯放緩，且“逆城市化”這種西方國家城市化高級階段出現的現象也已經在蘇州悄然出現，近年蘇州還出現了農村戶籍人口增加的現象。

從蘇州城市化的動力看，城市經濟理論研究表明，城市化的發生與發展受到三大力量的推動與吸引：農業發展、工業化和經濟服務化。隨著城市化進程的深入，這三種力量依次處于主導地位。工業化是改革開放以后蘇州城市化的主要動力，近年蘇州已進入工業化后期并向后工業化轉變，工業化對城市化的拉動作用逐漸變弱，而服務業對城市化的拉動尚處于蓄積期。

從蘇州的資源環境看，蘇州城市化規模的擴張已經受到資源環境的瓶頸制約。單就土地而言，目前蘇州已經出現可用地面積與可用地指標雙短缺狀況，城市擴張的空間有限。二〇一〇年，全市建設用地占比為27.5%，如扣除大型湖泊水面，這一比例高達38.4%，是全國平均水平的5－7倍。按照戶籍人口計算的人均耕地面積只有0.53畝，按照常住人口計算更是不足0.32畝，遠遠低于聯合國糧農組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線。

可以認為，蘇州城市化進程已經到了一個拐點。在現階段,迅速擴大規模，大幅提升城市化率，既不應該，也不現實。當然，這并不表明蘇州的城市化可以就此打住，而是表明蘇州應當走更加注重提升產業層次，更加注重優化城市功能，更加注重提高生活質量，更加注重城市價值觀和城市精神構建與認同，更加注重城鄉一體化發展的新型城市化之路。

四、蘇州新型城市化的著力點

如前所述，蘇州目前城市化的主要任務已經不是大幅提高城市化率，而是大力提升城市化的內涵與質量。因此，蘇州新型城市化的推進主要應當抓好以下幾個方面的工作。

注重規劃引導。城市規劃既是指導城市建設和發展的公共政策，更是規范各項城市建設的規范性文件。科學地制定并實施好城市規劃，可以充分發揮規劃的引導、協調、控制功能，有效提高城市化質量。我們應當認真學習國外城市的先進經驗，強化城市規劃的前期研究，科學預測城市未來發展的方向、形態、規模，將城市規劃由單純的功能型規劃上升為綜合人文型規劃，進一步完善城市總體規劃、城鎮區域規劃、分區規劃、專項規劃，強化規劃之間的相互銜接，強化歷史文化的保護，強化城市的可持續發展能力，強化城市的功能特色，要把城市規劃的制定和管理納入法制化軌道，提高規劃的科學性、嚴肅性，使之真正成為指導城市保護與發展的“百年規劃”。

完善城市群組。從國際經驗看，城市群在一個國家與地區中的作用趨于強化。不少學者認為，大城市應當采用多中心模式或稱組團式模式，在一個大城市或城市化區域內部，應當有多個承擔一定城市功能的中心或副中心，這種模式有利于實現各種資源的最佳配置和集約利用，獲取發展的規模效益、集聚效益和極化效益。珠三角深（圳）（香）港合作、廣（州）佛（山）同城、湖南長（沙）株（洲）湘（潭）城市群的建設，實際上也是順應了這一趨勢。改革開放以來，蘇州在國內外的影響力逐漸提高，已經成為江蘇的品牌。但這是蘇州六大板塊疊加的結果，如果單獨把蘇州老城區拉出來，在全國是沒有什么位置的。在經濟全球化、區域一體化加速發展的條件下，蘇州應當在正確處理好與長江三角洲其他城市，特別是上海的關系，力爭成為區域次中心城市的同時，強化區域協調，積極構建與外部對接、開放，在內部有機合作的一體化城市體系，努力形成以特大城市為核心、大城市為樞紐，中小城市為基礎，國際化、現代化的區域城市群。這不僅有利于蘇州，更有利于江蘇。

做強中心城市。當今世界范圍的城市化，已經形成了以中心城市輻射帶動周邊次級城市的發展模式，大城市、城市群在一個國家與地區中的作用趨于強化。一九七五－二〇〇〇年，全世界一百萬人以上大城市人口比重從33.8%上升到37.4%，預計到二〇一五年，這一比例將上升到40.4%。中心城市是城市化的戰略重點，提升中心城市首位度是城市化的重要推動力。蘇州中心城市由“一體兩翼”發展至“五區組團”，已經實現了經濟總量、產業層次和發展空間的新突破，首位度得到了較大提高。但總體而言，蘇州“強市弱心”的格局并未根本改變。因此，發揮蘇州中心城區在區域城市化體系中的龍頭作用，全面提升中心城市的經濟首位度、產業首位度、科技首位度、人才首位度、文化首位度，增強中心城市的影響力、競爭力，應當是蘇州新型城市化的題中應有之義。蘇州中心城市首位度的提升、高端要素的集聚、服務功能的完善，也有利于有效利用大城市的規模效應，引領區域產業的轉型升級，加快實現發展方式的轉變。

提升城市功能。從城市的本意看，城市就是城和市的有機結合。在歷史上，除了軍事性城市以外，一般均是先有市后有城。當今世界，隨著經濟服務化進程的加快，城市化已由工業化作為主要推動力的階段進入由工業化和服務業化共同推進的階段。過去的城市工廠林立是標志，現在公司林立是實力。因此，提升城市化質量，走內涵發展之路，就要回歸城市的本意，強化城市基礎設施建設，加快市域CBD建設，大力發展金融、商務、會展、休閑、旅游等現代服務業，加速發展總部經濟、樓宇經濟，致力提升城市的綜合服務功能，力爭經過一段時間的努力，構建起與經濟社會發展相匹配、與先進制造業相融合、與城市現代化相協調、與群眾需求相適應，功能明確、布局合理、配套完善、特色鮮明的服務業發展體系，把蘇州打造成為現代服務業高地和服務經濟強市。

強化社會建設。城市化是一個綜合的過程，它不僅包括景觀層面的城市化、人口意義上的城市化、經濟方式的城市化，也包括社會層面的城市化。甚至可以說，如果沒有實現社會層面的城市化，沒有新市民對于城市社區的普遍認同、對于城市生產生活方式的普遍接受、對于城市文化的普遍融合，這種城市化是表面的、殘缺的甚至是虛假的。一是要努力實現義務教育、基本醫療、社會保障等基本公共服務的均等化，努力在財力許可的情況下，讓更多的人包括新蘇州人普遍享受政府基本公共服務的陽光雨露。二是切實加強城市文化建設。繼承與發揚中國傳統文化強調和而不同的歷史傳統，繼承與發揚兼容并蓄、開放包容的吳文化精髓，以海納百川的氣度積極引進、吸收其他國家和地區的文化，實現外來文化與本地文化的交會融合，實現“老蘇州人”、“新蘇州人”和“洋蘇州人”的和諧相處，避免出現美國著名學者亨廷頓所言的“文明的沖突”。三是強化社區特別是動遷小區、移民社區的社區建設，合理進行利益引導，積極發展居民自治組織和各種類型的民間組織，充分發揮它們在動員群眾、協調利益、維護穩定、承接政府職能轉變等方面的作用，重塑城市人際網絡，強化城市社區的歸屬感與凝聚力。

推進城鄉一體。高度城市化是城鄉協調的前提，成熟的城市化也要求城鄉協調發展。要搶抓蘇州被省委省政府列為省城鄉一體化發展試驗區的契機，破除體制機制障礙，積極引導工業企業向規劃區集中，農業用地向規模經營集中，農民居住向新型社區集中。加快推進農戶集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成集體資產所有權、社會保障、城鎮住房工作，鼓勵農民帶股、帶保、帶房或產權流轉后進城進鎮，實現農民向市民的轉變。大力促進城市基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，現代文明向農村傳播，率先形成城鄉發展規劃、資源配置、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理六個一體化的新格局，使蘇州既保持魚米之鄉優美的田園風光，又呈現先進和諧的現代文明，實現農民與市民共同富裕、農村與城市全面繁榮。

萬智慧，博士，蘇州市政府研究室副主任。