縣級權力公開透明運行的基本規律探析
——基于常熟實踐的思考

胡小君

蘇州研究

縣級權力公開透明運行的基本規律探析
——基于常熟實踐的思考

胡小君

黨的十七屆四中全會提出要 “健全權力運行制約和監督機制，推進權力運行程序化和公開透明”。縣級政權在黨的組織結構和國家政權結構中發揮著承上啟下的重要作用，在縣一級建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制具有十分重要的意義。二〇一〇年十一月，中紀委、中組部印發了 《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，縣權公開的試點改革在實踐中不斷深化。二〇一一年，地處蘇南經濟發達地區的江蘇常熟市被中央確定為黨的地方組織黨務公開工作聯系點，被江蘇省紀委確定為全省縣委權力公開透明運行的試點縣，開展了權力公開的試點改革。常熟在試點工作中，將市委和市政府的權力納入整體公開范疇，注重權責劃分的法治化、科學化與合理化，注重對關鍵權力監督制約的制度化，注重帶動黨務、政務公開深入發展，取得了顯著成效。常熟的改革實踐在一定程度上揭示了縣權公開的規律性要求，對今后進一步深化和推廣地方權力公開透明運行有重要的借鑒價值。基于對常熟權力公開改革實踐的調查與思考，筆者認為，縣級權力公開透明運行的規律性要求主要體現在如下五個方面。

一、系統化整合縣級政治權力，明確權力公開的完整主體

權力公開首先要明確被公開的權力主體。在各地縣權公開的改革試點中，多數完全按照上級部署，只對縣委的決策權力進行公開。但是，縣政權力具備一定的特殊性，如楊雪冬所言，“相對于中央來說，縣是最完整的微觀國家；而相對于社會來說，縣又是離其最近的現實國家”。①楊雪冬：《縣域政權改革的邏輯》，《探索與爭鳴》2009年第11期。縣政權力的完整性、承接性和基層性，使得僅將縣委權力公開難以發揮預期的效果。

就縣政權力的內部架構而言，縣委的決策權、縣政府的執行權、縣人大的監督權、縣政協的參政議政權是相互聯系、相互協調、密不可分的權力鏈條和有機整體。在中央集權和壓力型體制的背景下，縣級權力在性質上更多地屬于執行層次，即結合縣域實際貫徹落實上級政策。執行性的特點，使得縣級黨政之間決策權和執行權的劃分較為含混，多數表現為大事共同決策，執行中分工協調。強調落實到位，往往要求幾套班子共同去做，強調執行效率，要求在管理上減少層次，避免不必要的政治成本。常熟在權力公開的試點改革中，充分考慮到縣級權力架構和運行的實際情況，從規范縣級權力運行全過程的角度出發，把市委權力公開透明運行工作適度拓展，統籌考慮，延伸到市政府以及相關職能部門，一并開展，力求形成各方聯動的整體效應。在注重權力整體性的同時，也注重具體的職權設置和分工協調，堅持和完善黨政主要領導負總責和常委、副市長分工負責制。

就縣政權力運作的具體途徑而言，一是通過縣委和縣政府的職能部門及其在鄉鎮的派出機構直接行使，二是通過鄉鎮黨委政府甚至借助于村居委會、黨支部等基層組織協助行使，兩者構成了基層權力運作的條塊網絡。只有職能部門和鄉鎮村企的基層權力也在陽光下公開運行，才能保證基層人民群眾在權力公開透明運行的改革中獲益。在權力公開試點改革的深入開展階段，常熟進一步創造條件，將權力公開透明運行拓展到鎮級機關和職能部門，并與該市先前建立的市、鎮、村、企和基層站所“五位一體”黨務公開體系相契合。據此，常熟通過對市委、政府、鄉鎮等多方面、多層級權力的系統化整合，使之作為整體納入到改革試點工作的全過程，明確構建了權力公開透明運行的完整權力主體。權力主體的完整性和系統性不僅避免了因局部權力或個別環節遺漏導致試點工作陷入“短板效應”的弊端，而且賦予了常熟權力公開實踐在地方政治體制改革中更為深刻的探索意義。

二、書記限權和書記主動相結合，突出權力公開的重難點

權力過于集中是現行政治體制的主要弊端。縣委書記在縣級權力體系中事實上處于核心地位，尤其是在用人權和決策權方面，有的地方甚至形成了諸如書記辦公會之類的權力運行替代規則。縣委書記的權力還因為縣級組織黨政難以完全分開的原因而滲透到經濟、社會、司法等領域。縣委書記權力過于集中和難于監督，容易引發用人腐敗和權力濫用現象。與此同時，在規范意義上，縣委書記又是縣級黨政機構集體領導的成員之一，其實際擁有的權力并無完善的決策失誤責任追究機制加以制約。因而經常出現 “披著集體決策外衣的個人專斷”現象，①丁永勛：《讓虛假的集體決策無處遁形》，《領導科學》2011年第22期。書記專斷打著黨委決策的旗號，政策失誤后又用集體決策的名義去掩飾，逃避責任追究。因此，必須加強對縣委書記權力的監督和制約，以書記的自我限權、主動放權和陽光下行權作為縣級權力公開透明運行的改革重點。對于權力過于集中的問題，常熟早在二〇〇六年即制定了加強對黨政領導班子“一把手”監督管理的暫行辦法。在權力公開的改革試點中，進一步突出了權力公開的重點對象，明確了市委書記應當行使的十一項具體職權及其行使依據，包括工作領導權、決策參與權、干部推薦權和監督權等。市委書記對重大事項決策，實行“末位發言制”，避免事先表態阻礙正常的集體決策。同時明確市黨代會、市委全委會、市委常委會的二十七項職權，以黨內民主和集體領導制度對市委書記的權力進行約束和限制，防止越權現象。

另一方面，縣委書記在縣級權力體系中的特殊地位，又決定了其在改革中必須而且能夠發揮決定性的推動作用。縣權改革的謀劃離不開縣委書記的主動，縣權改革的啟動也必須依靠縣委書記的權力推動。改革必然會遭遇官場潛規則的巨大阻力，其成效很大程度上取決于作為“一把手”的縣委書記的理念、魄力和示范。只有縣委書記帶頭執行制度，以身作則，上行下效，才能破除阻力，形成示范作用，降低改革的難度。常熟在權力公開的試點中，尤其強調“書記主動”，以市委書記的態度、決心、勇氣和率先垂范，自我限權，以開放的精神、開明的態度、開闊的胸襟，推動改革運行。常熟實踐將書記限權和書記主動有機結合起來，以書記限權作為重點示范，以書記主動作為內在動力，既準確地抓住了政治體制改革的突出問題，又探索出基層政治體制改革有效運行的可行路徑，具有一定的規律性和借鑒意義。

三、法治取向和流程控制相結合，提高權力公開的制度化水平

書記主動是縣權改革的重要起始條件，但不能完全依賴書記推動，應以制度建設與法治化作為改革的長效保障，否則容易陷入人治窠臼，人離政息。人治往往也強調制度建設，但其內在邏輯是為保證權力而制定制度，落腳到維護權力。法治與之相反，首先確立制度的權威，以權力推動制度運作，落腳到制度的長效運作。縣權改革應堅持法治化的價值取向，以權力推動制度建設作為改革的起始點，而以制度規范權力運行作為改革的落腳點。常熟在權力公開的實踐中，首先著重建章立制，按照“職權有據可依、界定規范明晰、內容繁簡適中”的原則理清職權關系、職權界限，在此基礎上制定完整、規范、有效的規則體系。為此，常熟先后出臺了《市委常委會議議事決策規則》、《市政府行政決策程序規定》等四十余項制度，涵蓋了組織領導、規范職權、規范決策、規范用人、推進公開、強化監督等方面。這些規章制度使原先邊界模糊、運作不透明的權力被固定化，各類權力主體在行使各項具體權力時有據可依、有章可循，為提高權力運作法治化水平提供了必要的前提。

制度的有效運作還要求在各項規則之間形成環環相扣的嚴密程序，即流程控制。流程控制有助于增強規則的實際覆蓋面，力求所有事項都嚴格依照程序進行，盡量減少例外，避免重要事項程序外用權。流程還有助于增強規則的可操作性，做到規章制度統一簡潔、用權程序要求明確、流程環節易懂易行、用權效果便于監督。嚴格按照流程行使權力，可能會使干部在一開始有些不適應，也可能暫時影響決策和執行效率。但規范的流程管理使權力運作的每個環節都有章可循、責任清晰，是避免形式主義，保證制度貫徹落實的重要途徑。常熟在試點中非常注重對權力運作的流程控制，圍繞“三重一大”事項決策、干部選拔任用、重大行政決策聽證等編制了十一項工作流程圖。在決策權的運作方面，著重將決策前、中、后全過程中各項制度規則銜接起來，把提高決策的科學性、增加決策的透明度與開放性、明確決策責任結合起來。在人事權的運作方面，細化規定干部選任各個環節的操作程序，并以委員票決制度、民主評議制度、責任追究制度加以保障。各類制度的相互銜接，使常熟基本形成了決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構，以及能夠有效運作、自我延續的權力公開透明運行機制。這種以法治化為取向，以流程控制為關鍵的權力運作機制不僅解決了權力集中和濫用問題，也是法治國家建設和執政黨現代化轉型的重要環節。

四、權力公開和黨建科學化相互促進，增強權力公開的綜合效能

權力公開雖然也涉及政府行政部門，但總體上仍是執政黨的地方機構如何運用好人民賦予的權力的問題，在操作層面上與黨務公開、黨內民主、紀檢廉政等工作關聯密切，屬于基層黨建整體格局的重要部分。黨建科學化作為黨自身建設的重要目標取向，強調黨建活動要遵循政黨政治和政治發展的基本規律，要注重效率和效益，要以人民的滿意度作為評價的最終標準。權力公開透明運行有利于改善各類權力運作關系，系統化整合黨建資源，增強人民群眾對權力運用的滿意度，對于推進黨建工作科學化意義重大。黨建科學化水平的提升，有利于形成健康和諧的黨內氛圍，對于權力公開透明運行也起到促進和保障作用。

從權力公開和黨務公開的相互促進來看，體現了增量改革的原理和要求。現有的黨務公開工作為權力公開的改革提供了重要的基礎條件。權力公開可以充分借鑒黨務公開已經形成的做法經驗、規則程序、平臺資源，由于涉及到核心的、全局性的政治權力問題，還能夠對黨務公開已有成果起到帶動、整合和突破的作用。常熟自二〇〇五年起，在鄉鎮和機關部門全面實行黨務公開，二〇〇七年起，全面推行村務黨務網上公開，依托互聯網技術，形成了市、鎮、村、企和基層站所“五位一體”的黨務政務公開新格局。在權力公開的試點工作中，常熟制定了《黨務公開工作管理辦法》，不斷完善黨務公開制度、加大公開透明力度、整合黨務公開平臺、創建黨務公開示范點，整體帶動了黨務公開的深入開展。尤其是建立了常熟市黨務政務公開網，將各級各類黨務政務整合在一個平臺上集中公開，輔之以新聞發言人等制度，便利了地方黨和政府與人民群眾的交流溝通。常熟以權力公開帶動黨務公開，形成了明顯的增量聯動效應，為今后進一步的民主創新實踐也打下了堅實的基礎。

從權力公開與懲防體系建設、作風效能建設的相互促進來看，鞏固了改革舉措的綜合效應。權力公開特別強調對一把手權力的監督與制約，這也是完善懲防并舉的反腐倡廉機制的關鍵環節，有利于消除執政黨建設最大的難題。懲防體系建設對于權力行使多方面的監控，對于濫用職權的糾責，也有利于完善權力公開的制度運作環境。權力公開過程中對權力邊界、職責認定的明確，有利于化解機關工作中的官僚主義作風，增進行政效能。常熟積極把權力公開改革試點工作與推進懲防體系建設、加強機關作風和效能建設相結合，注重統籌兼顧，相互促進。在與懲防體系建設的結合方面，把構建權力運行監控機制的工作要求融入到試點工作之中，全面推進以“合理分權、規范用權、公開示權、科技控權、追究制權”為核心內容的五權防控機制建設。在與作風效能建設相結合方面，圍繞權力行使的重點領域、重點崗位和關鍵環節，扎實推進行政權力網上公開透明運行，建立專門機關監督和部門內部監督相結合的網上監察監控體系，提高行政效能，打造“效能常熟”。常熟通過上述做法，把權力公開透明運行納入市域黨的建設整體格局之中，探索和把握了地方黨建的內在規律，整合了執政資源和黨建資源，推進了廉政建設、黨內民主和效能建設，增強了市民群眾的滿意度，提升了市域黨建科學化的整體水平。

五、激活多方聯動機制，優化權力公開長效運作的執政生態

執政生態，一般指執政主體與執政客體相互作用并有機融合構成的系統。①徐玉生：《論執政生態及其對執政規律的解析》，《理論探討》2011年第1期。具體而言，執政生態包含了黨風、政風、作風等政治風氣問題，權力實際運作的潛規則問題，干部的權力觀念和政治心態問題等。不良的執政生態表現為信念模糊、權力私用、潛規則盛行、逆向淘汰、等級森嚴、官僚主義等。在形成良好執政生態的過程中，權力公開對官場風氣的塑造、權力運作的規范、政治系統的開放、民眾參與的達成都發揮著至關重要的作用。而良好的執政生態對于權力公開而言，也提供了深層次、長效運作的政治環境保障。把權力公開改革與執政生態優化結合起來，必須在地方政權內部構建系統性的動力機制，消除盲點、化解障礙、形成合力、多方聯動，打破權力運作的潛規則，營造健康向上的政治氛圍。

常熟在權力公開的試點工作中，構建了包括書記主動、市委帶動、黨政互動、上下聯動的綜合性動力機制，并以社會促動加以保障。市委書記以身作則、全力推動，市委成員帶頭履行，示范引領。市政府及各職能部門權力統一納入公開透明程序，市委和市政府職責明確、協調配合，相互推動、相互監督。權力公開透明進一步向鄉鎮、村企延伸下沉，并與黨務村務公開對接聯動，輔之以黨內民主建設的黨內情況通報制度、黨代表任期制度等。政權體系內部的整體性動力機制的構建，消除了權力公開透明運行的盲點和死角，使每一位領導干部都被置于陽光權力之下，淡化了官本位和權力私用思想。權力公開有效地破除了潛規則，強化了顯規則，減少了專行獨斷、暗箱操作的滋生土壤，對于干部作風轉變、官場生態優化起到良好作用。常熟在試點工作中，還堅持以群眾受益作為檢驗工作成效的基本要求，以保障人民的民主參與權利、增強人民群眾的滿意度和幸福感作為試點工作的最終落腳點，形成了人民群眾對于權力公開透明運行的社會壓力和促動機制，有效地保障了權力公開的改革成果不因地方領導人的更替和注意力轉換而削弱。

胡小君，法學博士，蘇州大學政治與公共管理學院副教授。