地方政府投融資問題思考

中央財經大學 李 麗 羅四平

一、地方政府在地方投融資中角色定位問題

公共投融資在一國經濟發展戰略中發揮關鍵作用，在涉及長期發展方面尤其如此。我國實施可持續發展戰略過程中，公共投資不可或缺。我國目前處于經濟社會轉型的關鍵時期，人均財富較低，經濟社會發展所必需的基礎設施普遍存在不足，公共投融資力度還需加大。此外，地區間經濟發展嚴重不均衡是實現經濟社會平穩較快可持續發展的桎梏。統籌區域協調發展將是我國長期的總體戰略，要形成東中西優勢互補、良性互動的區域協調機制，推動地區經濟發展，必須發揮地方政府公共投融資的宏觀引導作用。

地方政府具有兩重性：獨立性和依附性。一方面作為管理一定范圍地域和人口的地方政府要保證本地區社會經濟持續、穩定發展。另一方面要在政治上和經濟上服從中央政府的管轄和指導，完成國家規定的計劃和各項任務。因此，地方投融資調控的宏觀政策和目標，應由中央統一決策，體現中央調控權的集中和全局利益的統一性，但是在具體實施過程中也要采取分級管理，體現地方政府的權力和局部利益的靈活性。這就決定了地方政府在投融資領域中，既是投資主體，又是投資行政管理者；既是被調控者，又是調控者。作為被調控者，地方政府在投融資活動中，要起到傳導國家宏觀調控政策，支持地區內國家重點項目的建設的作用；作為調控者，地方政府應承擔區域內公益性項目投資，對全地區范圍內投融資活動進行管理，創造良好的投資環境，為投資主體提供服務。在貫徹統一決策，分級管理原則的基礎上，分清職責，合理劃分和規范地方政府公共服務投資范圍，以減少地方政府亂投資行為的發生，減輕地方政府公共融資的負擔。隨著市場化進程的推進和行政管理體制改革，地方政府逐漸擁有選擇發展本區域發展模式和路徑以及自主處理地方性公共事務的權利。圍繞實施區域發展總體戰略和實現區域經濟協調發展目標，地方政府在公共投資中應明確區域協調發展的著力點，明確本區域的功能定位，引導全地區調整發展理念、方向和模式，增強區域發展過程中的協調性、平衡性。因此，地方政府主要投資領域應為基礎設施建設、民生工程、環境保護與生態建設及新型工業化道路建設等方面。

二、地方政府投融資行為規范問題

目前我國地方政府投融資活動中出現的重復建設、效益低下、潛在風險加大等一系列問題，顯示出加強公共投資管理，規范地方政府投融資行為的緊迫性和必要性。通過制度規范，提高地方政府資源整合能力，增加政府債務透明度，在調控公共投資總量的基礎上，優化公共投資結構。從根本上講，就是以公共財政為導向，規范地方政府投融資行為。

目前地方政府通過各種形式進行的投融資活動，之所以出現規模失控、效益低下等問題，根本原因是缺乏統一的財政管理。從投資的決策、論證、實施、監督以及資金渠道都缺乏嚴格的財政管理機制。以目前我國地方政府投融資幾種主要形式為例：如城市建設投資公司的運作情況。在實際中，城市建設投資公司是以企業化方式運營的，由于地方財政能力有限，財政對城市建設投資公司的投入有限，因此，利用銀行打捆貸款和政府土地綜合開發成為其最常用的兩種融資方式。通過這兩種融資方式獲得的資金占到其融資總額的70%左右。打捆貸款的前提是地方政府財政的擔保或者承諾性投入，容易造成投融資決策和風險責任承擔之間的不一致，在地方政府不知情的情況下加劇地方財政風險。此外，土地儲備整理中心的運作也存在著決策、運營和風險承擔等方面的脫節，這種形式以政府投資企業擔保、地方財政擔保或者儲備土地抵押等作為主要風險控制措施，以政府財政預算、儲備土地轉讓收入等作為資金償還來源。很顯然，土地儲備的特殊性加大了投資的風險。至于其他公共部門的投融資活動就更加隱晦和間接，有的根本就沒有納入財政管理范圍之內。以公共財政為導向，規范地方政府投融資行為，就是在社會經濟領域內處理好政府與市場的關系，在公共領域內，財政應該代表政府實行科學的理財觀念。規范地方政府投融資行為，根本途徑是通過制度規范提高地方政府投融資行為的自我完善。投融資體制的本質是確定投融資決策權的歸屬。在此前提下，制定投資的運行和監管機制。

在投融資的決策方面，地方政府投資決策機制主要涉及四個問題：一是地方政府的投資范圍，二是地方政府投資項目決策范圍和決策程序，三是地方政府資金決策范圍和決策程序，四是投融資資金都應納入財政統一管理。只有這樣才能提高政府對社會公共服務的財政保障能力，提高政府公共經濟資源的效用。這方面需要避免前期的改革中所產生的政府體制內的行政性放權的做法，切實把決策權和責任制相聯系，堅持誰決策誰出資的原則。加強政府投資項目規劃的科學評估，嚴格履行項目審核程序，嚴把環保、技術、能效、質量等方面的標準，將現有的項目“審批制”改為“備案”制，項目決策者要承擔決策失誤的責任。

在項目執行過程中，認真落實各項工程建設管理制度，加強項目建設質量、安全、功能等方面的監管。對那些投資規模較大、對經濟社會發展影響重大的項目，應及時組織開展項目后評價，評價結果應向社會公布，增強政府投資的透明度。對完工項目的運行加強維護管理，確保政府投融資真正發揮作用。

三、地方政府投融資效益考核問題

地方投融資效益的考核一直是地方政府投融資的難解之題。由于地方政府投融資涉及的主要領域是基礎產業、公共基礎設施，如道路、交通、學校、公共衛生等，短時間內單純從一個項目考察其效益是不可行和不現實的。但是，地方政府投融資效益的考核又是不可回避的問題。已有的研究結果顯示，我國地方政府的投融資存在著激烈的競爭，地方政府投融資的水平與地方經濟增長步調并不協調。各地方政府在做投融資時，忽視了地方政府的投融資體系的整體結構的協調發展，從而導致了有的公共物品提供超前、有的卻不足。從有關政府公共投資、經濟增長與市場化進程的實證分析中得出的結論是，政府公共投融資對我國市場化進程的影響較經濟增長更為顯著。這也說明地方政府公共投融資效益的考核需要考慮的因素更復雜。

由于我國目前正處在經濟社會轉型的關鍵時期，產業結構需要升級，發展模式急待轉變。需要在自主創新和結構調整、節能減排和生態環境建設以及農業農村發展方面進行大量的投入。同時，區域差距問題是我國經濟社會發展面臨的重大問題之一，地區差距過大、區域經濟結構失調，并且有加劇之勢。另外，基本公共服務水平低下和不均等是今后一個時期，我國經濟社會發展的主要難點。基本公共服務的差距顯著，特別是中西部地區農村公共服務還比較落后。改善基本公共服務供給，可大幅度提高民眾可支配收入，進而拉動消費，提高人民群眾生活質量，促進產業結構優化。長遠而言，也有利于社會可持續發展。財政向這個方向投資是最有效率的。公共物品供給狀況體現著地方政府競爭的優勢，在我國未來的發展階段中，地方政府應通過加大基本公共服務的供給提升本地區的競爭力。

因此，應該從地方政府投融資是否有利于本地區產業結構優化、是否有利于促進區域經濟協調發展，是否有利于推進本地區基本公共服務均等化，是否有利于公共投資大幅度帶動民間投資等主要方面來考核地方政府投融資效益。充分調動地方政府投資與社會投資的良性互動。通過地方政府投融資的“擠入”效應促進私營經濟活動。但是，地方政府的投融資實際發生的作用可能有兩個方向：處理得好，就會在經濟低迷階段產生乘數效應，以政府自己的投資拉動社會資本、民間資金跟進，幫助經濟走出低谷。反之，可能有事與愿違的擠出效應，即在政府在沒有必要過多干預經濟運行的時候，而去過多地干預，由于政府的介入擠出了民間資本和社會資本，即因為政府的介入，把他們本應發揮作用的領域擠出去了，這就降低了資源配置的整體效率。

為進一步深化我國經濟體制改革，不斷推進市場化進程，保持經濟持續較快增長，地方政府應積極穩妥地利用公共投資，在經濟發展中不斷探求制度創新，并通過制度創新來推動我國經濟發展，實現制度創新和經濟發展的良好互動。

［1］劉星、劉誼：《中國地方財政風險及其控制與防范》，中國財經出版社2006年版。