地方政府債券融資渠道研究

河南大學 李曉婷

一、概述

（一）經(jīng)濟背景 國家審計署在2009年公布的《對地方財政和地方政府性債務管理的審計情況》表明地方政府性債務總體規(guī)模大、形成時間長，歷史遺留債務負擔仍比較重。總體而言地方財政和政府性債務管理還不夠嚴格和規(guī)范，具體體現(xiàn)在兩個方面：一是地方政府性債務總體規(guī)模較大，融資平臺公司的政府性債務平均占一半以上。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計1.45萬億元。二是部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險。上述地方政府性債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。

（二）研究綜述 具體如下：

（1）國外研究現(xiàn)狀。國際上對政府負債和赤字的研究是比較廣泛的，但絕大部分的研究起點是政府債務的成因和管理，研究對象主要是針對發(fā)達國家。涉及發(fā)展中國家的研究，主要是側(cè)重研究其債務危機，未見有對發(fā)展中國家地方公債和地方債務的研究實例。

（2）國內(nèi)研究現(xiàn)狀。在早期我國發(fā)行地方政府債券的可行性研究中，大部分學者對于我國發(fā)行地方政府債券持支持態(tài)度（孟麗，2002；賈康，李煒光，劉軍民，2003），研究認為：地方政府通過制度創(chuàng)新，結(jié)合資本市場的發(fā)展，逐步完善地方政府債券管理方法和流轉(zhuǎn)機制，有利于規(guī)范運作地方政府債務，深化財政管理制度改革。但是也有部分學者對于我國發(fā)行地方政府債券持反對態(tài)度（楊光，2001；曾忠生，2001；郭琳、樊麗明）。而近兩年，也有大量學者從我國當前發(fā)行地方政府債券的風險入手，認為只有解決了當前發(fā)行地方政府債券的償還風險、宏觀調(diào)控風險、政治風險。政府信息不對稱、財政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動、不合理的政績評價機制等風險，才能夠為我國發(fā)行地方政府債券掃清障礙，才更有利于發(fā)行的順利進行（王學忠，2008）。

二、地方政府債券融資現(xiàn)狀與不足

（一）新中國成立之前階段 清宣統(tǒng)年間發(fā)行了我國最早的地方政府債券出，而民國以來，除中央政府大量舉借內(nèi)債，省地方政府因裝備軍隊、從事地方建設、彌補政費不足等原因，也先后發(fā)行大量省債。特別是在軍閥混戰(zhàn)時期，廣東政局長期對中央政府保持若即若離的半獨立態(tài)勢，發(fā)行地方公債是統(tǒng)治當局籌措財政經(jīng)費的重要來源，次數(shù)多、債額大，且債券幣制特殊，有著較為獨立的體系。

（二）新中國成立后 1950年中央人民政府批準在東北發(fā)行采取折實形式計值的地方公債。1958年4月政府作出《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定從1959年起，不再發(fā)行全國性的公債，但允許地方在確有必要時發(fā)行地方公債。1959年后，只有黑龍江、安徽等少數(shù)幾個省份自行發(fā)行了少量的地方經(jīng)濟建設公債。

（三）改革開放后 在80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集基礎建設資金，都曾經(jīng)發(fā)行過地方債券。有的甚至是無息的，以支援國家建設的名義攤派給各單位，有的直接充當部分工資。這種情況在1993年被國務院制止，其重要原因是對地方政府承諾的兌現(xiàn)能力有所懷疑。

直到金融危機爆發(fā)后，由財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券，部分地方政府債券在上海證券交易所實現(xiàn)上市。這是我國地方政府債務在形式上的一次新嘗試。2009年地方政府債券，是指經(jīng)國務院批準同意，2009年發(fā)行，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的可流通記賬式債券。

從我國地方政府債券的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀來看，雖然我國地方政府債券的有較長的歷史，但是離符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代金融的要求的政府債券還有很大差距。這些不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）法律制度制約了地方政府債券的發(fā)展。地方政府在發(fā)行債券的過程中首先要解決的就是地方政府債券發(fā)行的合法性問題。根據(jù)我國《預算法》第二十八條的明確規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”因此，正如2009年財政部代發(fā)的地方政府債券也只能看作是中央政府一手“包辦”的發(fā)行行為，而不是真正意義上的地方政府債券。

（2）風險控制水平較差，甚至在很少考慮風險因素。由于我國是單一制國家，中央政府對地方政府承擔著無限責任，地方債券最后的責任和風險承擔方是中央政府。在地方風險意識相對淡薄，自我控制機制嚴重缺乏的情況下，各種風險將會向上一級政府轉(zhuǎn)移。這也是中央政府一直禁止地方政府發(fā)行地方政府債券的重要原因。

（3）缺乏有效率和成熟的債券市場。雖然我國資本市場已經(jīng)走過了20年的發(fā)展歷程，但是債券市場發(fā)展仍然十分欠缺。直接融資無論是對企業(yè)而言還是對政府，都還是其最主要的融資渠道，間接融資的比例仍然很低，這重要的原因就在于缺乏有成熟的債券市場，缺乏足夠的交易渠道，市場中介，制度法規(guī)等。

三、地方政府債券融資渠道構(gòu)建相關(guān)建議

（一）逐步解決地方政府發(fā)行地方政府債券的制度障礙，建立起一套以地方政府為主體的債券發(fā)行體系 在地方政府債券融資渠道的構(gòu)建中，必須堅持以地方政府為主體。要由地方政府來確定發(fā)行的規(guī)模，利率，期限，資金使用方向等一系列事宜。中央政府只能作為第三方進行監(jiān)管，并且立足于全國宏觀經(jīng)濟發(fā)展來進行相關(guān)協(xié)調(diào)。而不能越俎代庖，替地方政府決定一切。在制度設計中特別需要強調(diào)的是，由于地方政府在債券發(fā)行中處于主體地位，因此債券償付的最終債務人是地方政府，中央政府不能成為最后償還人。

（二）建立科學有效的風險控制體系 在債券融資渠道中，風險控制是其中最重要的一環(huán)，只有科學和健全的風險控制體系才能保證融資渠道的順利運轉(zhuǎn)。在這一體系中，地方政府是主體，中央政府要按照法律法規(guī)進行嚴格監(jiān)管，市場中介需要中立地將相關(guān)信息客觀、公正及時的反應給市場參與者。具體而言，地方政府需要有著較強的自律性，能按照風險控制的要求進行自我約束，避免短期行為。加強對地方政府債券發(fā)行行為的監(jiān)督與管理的核心是要加強中央政府對全國地方債券發(fā)行監(jiān)督管理，增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，改變地方政府的執(zhí)政導向。具體而言上就是要保證全國的地方債券的發(fā)行規(guī)模和國民經(jīng)濟發(fā)展，政府整體負債水平和償債能力相配合和適應，保證中央政府的宏觀調(diào)控政策的效果，抑制地方政府過度發(fā)債的沖動。與此同時，構(gòu)建健全的地方債券資信評估、信息披露、債券保險制度，需要市場中介提供專業(yè)和公正的服務。

（三）健全債券流通市場 為地方政府債券的流通提供高效的交易平臺，這是促進地方政府債券發(fā)展的市場動力。目前，我國的債券交易主要被分割在證券交易市場和銀行間債券市場進行，根據(jù)國際發(fā)達市場經(jīng)驗，包括企業(yè)債券在內(nèi)的債券發(fā)行與交易，95%以上都是在場外市場完成的。而從我國現(xiàn)階段的債券發(fā)展現(xiàn)狀上看，交易所市場明顯呈現(xiàn)邊緣化的趨勢，無論是投資者規(guī)模、債券托管量還是流通性都低于銀行間市場。從債券市場的發(fā)展趨勢來看，銀行間市場與交易所市場的統(tǒng)一是一個必然的趨勢，因此，建議地方政府債券未來主要流通市場應該選擇銀行間市場而非交易所市場。另一方面，一般而言，地方政府債券的流動性是低于中央政府債券，但又高于企業(yè)債券。因此，健全債券流通市場，保證中央政府債券，企業(yè)債券和地方政府債券協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于地方政府債券在目前還主要處于探索階段，所以在健全債券流通市場的過程中需要對地方政府債券進行相應扶持。

（四）清理地方政府違規(guī)的融資平臺，將地方政府的融資行為納入中央政府制度和市場監(jiān)管 在4萬億投資中，各地方政府為了解決配套資金來源，紛紛成立各種融資平臺。截至到2010年6月末地方融資平臺貸款達7.66萬億元，存在嚴重償還風險的貸款，占比23%。由于一些地方政府融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，操作程序不規(guī)范，責任主體不清晰，一旦融資平臺的項目投資不能收回成本，這些“隱性債務”將必然顯性化，而最終買單的必將是中央財政和商業(yè)銀行。因此，清理地方政府的違規(guī)融資平臺，引導其發(fā)行地方債券，這不僅有利于擴大地方建設資金來源，更加能有效地監(jiān)督地方政府的資金使用。

［1］陶雄華：《試析我國地方政府債務的債券化》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2002年第12期。