突出公益性強化城鄉基本公共衛生服務機構績效考核

羅 湘，吳海峰

（重慶醫藥高等專科學校，重慶401331）

突出公益性強化城鄉基本公共衛生服務機構績效考核

羅 湘，吳海峰△

（重慶醫藥高等專科學校，重慶401331）

《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》指出：著眼于實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。堅持公共醫療衛生的公益性質。促進基本公共衛生服務逐步均等化，目標是保障城鄉居民獲得最基本、最有效的基本公共衛生服務，縮小城鄉居民基本公共衛生服務的差距，使大家都能享受到基本公共衛生服務，最終使老百姓不得病、少得病、晚得病、不得大病。

目前承擔城鄉基本公共衛生服務的機構主要有公共衛生管理機構和基層醫療衛生單位，包含社區衛生服務中心（站），鎮衛生院、村衛生室，是實現衛生事業公益性的重要依托，是國家普惠城鄉居民公共醫療衛生服務政策的執行單元，加強公共衛生服務機構的績效考核，規范管理，突出公益性，具有十分重要的意義。

1 專業公共衛生和城鄉基層醫療衛生機構的公益性

公益性是公立醫療衛生機構價值體系和社會職責的重要組成部分，是在政府有效的保障和規范機制下所具備的以改進國民健康為宗旨，以提供公平、可及、高效、適宜的醫療衛生服務為手段，不以營利為目的并致力于滿足全人民的健康需要、提高社會效益的基本性質［1］。堅持公共衛生服務機構公益性，是老百姓享有平等醫療權和健康權的重要保證，也是我國醫療衛生事業健康發展的必要前提［2］。曾經在社會商業經濟浪潮的沖擊下，公立醫療機構的公益性淡化，主體靠以藥補醫和醫療服務收費維持，趨利行為較為嚴重，公共衛生服務的公益性方向被漠視，導致“看病難，看病貴”一度成為社會重要問題，黨的十七大和新醫改方案都提出了要回歸公益性，提出“堅持以人為本，把維護人民健康權益放在第一位。堅持醫藥衛生事業為人民健康服務的宗旨，以保障人民健康為中心，以人人享有基本醫療衛生服務為根本出發點和落腳點，從改革方案設計、衛生制度建立到服務體系建設都要遵循公益性的原則，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，著力解決群眾反映強烈的突出問題，努力實現全體人民病有所醫”。新醫改方案強調基本公共衛生服務均等化，指出每個中華人民共和國公民，無論其性別、年齡、種族、居住地、職業、收入水平，都能平等地獲得基本公共衛生服務。新醫改方案進一步明確基本公共衛生服務的內容，把建立居民健康檔案等10類基本公共衛生服務，免費向全體城鄉居民提供，同時針對弱勢群體實施7類重大公共衛生服務項目。公共衛生服務機構堅持公益性，責無旁貸。

2 公共衛生服務機構的績效考核和公益性

新醫改強調，加強和完善政府舉辦的城市社區衛生服務中心（站）和鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構的內部管理，建立以服務質量為核心、以崗位責任與績效為基礎的考核和激勵制度，形成保障公平效率的長效機制。績效考核是運用科學、合理的評價方法，對公共衛生服務機構一定時期內的社會效益、運作效率、服務水平、投放產出、醫療質量、發展能力等進行定量與定性的對比分析，以作出客觀、公正、準確的綜合測定。績效考核的權威性、公正性較強，有利于政府對公共服務機構的監管；是財政、物價和醫療保險等部門制定相關政策和進行評價監督的決策依據；是社會公眾了解和評價公共衛生服務機構服務質量的重要渠道和信息來源［3］。加強績效考核，科學評估公共衛生服務機構公益性實現程度和實現途徑，可以在制度層面促進其不斷改進運行質量，持續提高醫療技術，保證其公益性社會性目標的實現［4］。

3 積極探索體現公益性的公共衛生服務機構的績效考核體系

隨著新醫改方案的出臺和推進，全國各地紛紛結合地區城鄉實際情況，試行堅持公益性原則的公共衛生服務機構績效考核辦法，并將考核評價結果作為核拔經費、實施獎懲以及進一步完善和提高基本公共衛生服務項目管理和服務水平的要依據［5］。這些探索運用德爾菲法和“平衡計分卡”戰略績效管理辦法，研究論證了公益性績效考核的思路、框架、指標、權重和計分標準，逐步形成了公共衛生服務機構績效考核體系［6］。下面以重慶市九龍坡區城鄉基本公共衛生服務機構績效考核為例。

3.1 構建了雙層績效考核評價體系 公共衛生服務機構具有雙重身份，一要對政府負責，二要對機構內部進行有效管理，所以需要構建政府對公共衛生服務機構評估和公共衛生服務機構自評相結合的雙層績效考核體系，遵照“誰管理，誰考核”的原則，根據職責分工合理分配考評主體的權限，制定相應的考核標準［7］。重慶市九龍坡區出臺了《重慶市九龍坡區城鄉基本公共衛生服務管理辦法（試行）》《重慶市九龍坡區公共衛生與基層醫療衛生事業單位績效考核實施辦法（試行）》，側重于整體績效指標，包括成果目標實現情況及其對社會貢獻大小。重慶市九龍坡區各公共衛生及基層醫療衛生事業單位，也分別形成本單位的科室、職工績效考核辦法（試行），側重行為指標，體現成員素質和行為表現及成效。兩個層面的績效考核最終落實到績效工資發放，實現了統一性和整體性，從而客觀公正地評價各個公共衛生服務機構集體和個人提供的公共衛生服務的質量和社會效益［8］。

3.2 按考核對象職能和類別明確了考核標準 一方面，在對公共衛生服務機構的績效考核上分類別確定考核重點。對專業公共衛生事業單位考核注重重大公共衛生服務項目內容及對基層醫療機構基本公共衛生服務工作指導的工作量和工作質量；對基層醫療衛生事業單位考核注重基本公共衛生服務、基本醫療服務的工作量和工作質量。

另一方面，在對單位內部的績效考核上分類別確定考核內容。在《重慶市九龍坡區銅罐驛鎮中心衛生院績效考核辦法（試行）》中，職工的基礎性績效考核按照醫療、護理、藥劑、醫技、公衛、后勤6種崗位分別從工作紀律、作業作風、職業道德和履職情況4個方面進行標準制訂；而科室服務質量評價又按照預防保健科、公共衛生管理科、（內科、中醫科）、住院部護理部、婦產科、住院部護理部、理療科、藥劑科、醫技、門診護理部、手術室、村衛生室、財務科、總務科、辦公室等15個類別從科室職能管理、基本醫療質量、滿意度測評3個方面分別制定考核標準。按考核對象的職能和類別確定績效考核標準，豐滿和完善了績效考核體系，增強了考核的針對性，強化了績效考核在公共衛生服務管理上的導向作用。

3.3 考核方法更注重服務對象的滿意度調查 考核方法從過去的定性為主向量化考核轉變，考核方式包含了查閱資料、現場檢查、調查訪談、座談會等多種形式，對機構的工作數量、工作質量、滿意度調查及機構發展的運行保障情況績效考核更注重量化依據和評估的科學性。無論是政府對公共衛生服務機構還是公共衛生及基層醫療衛生事業單位內部的績效考核，都把服務對象滿意度測評作為重要內容。所占權重在10%～20%，數據通過定期測評和不定期的抽查獲取。績效考核方法日趨完善，服務對象參與績效考核，進一步凸顯社會對公共衛生服務單位的公益性要求。

4 進一步完善公共衛生服務機構績效考核體系的建議

4.1 設置第三方績效考核評價機制，確保考核結果客觀公正既管又辦的衛生主管部門行使考核評價權仍有“內部人”控制的嫌疑，如能實現管理和監督分離，則更能實現績效考核對公共衛生服務機構公益性的促進作用。比如，成立隸屬衛生部門的公共衛生服務管理機構，代表國家行使公共衛生服務機構的出資人和所有者職能，統籌管人、管事和管資產，而地方衛生部門負責城鄉基本公共衛生服務的監督和考核。2005年，上海市實施市級醫院管辦分開改革，成立上海申康醫院發展中心，作為政府辦醫的責任主體，負責23家市級公立醫院的重大決策、經營者聘任、考核、評估和監控，確保實現政府的辦醫宗旨和國有資產的安全有效運營。政府從繁瑣的管理中抽身，重點做好監督工作。通過5年的運營，上海申康醫院發展中心運營的23家公立醫院公益性發展取得顯著成效。此經驗值得借鑒。或者，經由衛生行政部門領導、授權和業務指導，通過簽訂合同的方式確定第三方績效評價機構。國外通常都有固定的機構，集中統一的部門對公共衛生服務工作進行評價，這樣更能體現考核評價的結果公正客觀全面，避免了既管又辦的考核主體缺位、越位、職能交叉不清等問題。

4.2 依托公共衛生信息系統建設，完善日常考核監督機制新醫改提出：要完善以疾病控制網絡為主體的公共衛生信息系統，提高預測預警和分析報告能力；以建立居民健康檔案為重點，構建鄉村和社區衛生信息網絡平臺；以醫院管理和電子病歷為重點，推進醫院信息化建設；利用網絡信息技術，促進城市醫院與社區衛生服務機構的合作。積極發展面向農村及邊遠地區的遠程醫療。公共衛生服務所有工作內容都將在公共衛生網絡信息平臺上得到展示，數據隨取隨用。在公共衛生信息系統建設中融入日常考核監督機制建設，將使績效考核日常化、數據化，更真實、客觀、公正地反映我國公共衛生服務水平和質量，更充分地體現為人民服務的公益性。比如，向服務對象發放IC服務卡，每次享受完相應的公共衛生服務，服務對象通過IC卡便可將個人意見反饋到衛生信息平臺，系統在考核周期內自動生成群眾滿意度和社會評價，數據直接而真實。

［1］杜樂勛，張文鳴，王培舟，等.中國醫療衛生發展報告NO4［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008：9.

［2］厲傳琳，鄂瓊，田丹，等.公立醫療機構公益性的內涵界定［J］.中華醫院管理雜志，2007，23（10）：652－653.

［3］趙明，馬進.公立醫院公益性測度與影響因素研究［J］.上海交通大學學報：醫學版，2009，29（6）：737－740.

［4］余園園，金苗苗，余震，等.基于公益性淺析公立醫院績效考核體系［J］.中國醫院，2010，14（5）：12－14.

［5］杜書偉，鄭大喜.公立醫院的經濟投入及其來源分析［J］.中國衛生經濟，2009，28（1）：67－72.

［6］俞敏炎.公立醫院績效考核方案的模式探討［J］.中國醫院，2010，14（8）：35－36.

［7］張翠萍，曾紹文.對完善臨床醫生薪酬體系的思考［J］.中國衛生經濟，2009，28（8）：49－51.

［8］李毅萍.建立公立醫院績效考核評價體系的探討［J］.中國衛生經濟，2008，27（7）：71－73.

10.3969／j.issn.1671－8348.2012.32.042

B

1671－8348（2012）32－3452－02

△

，Tel：13983111933；E－mail：13983111933＠139.com。

2012－03－13

2012－07－21）

·衛生管理·