公共產(chǎn)品理論與高等教育投資體制改革淺議

王榮輝

（重慶電子工程職業(yè)學(xué)院，重慶 401331）

探索新的高等教育投資體制是深化教育體制改革，理順學(xué)校、政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的重要內(nèi)容，是高等教育適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育投資政策經(jīng)歷了單一微調(diào)時(shí)期(1978－1984年)、開(kāi)放增量時(shí)期(1985－1992年)、多樣轉(zhuǎn)型時(shí)期(1993－1998年)和多元發(fā)展時(shí)期(1999－2008年)四個(gè)時(shí)期，高等教育投資從計(jì)劃式政府單一渠道提供逐步發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家財(cái)政撥款為主多渠道籌措，建立了從高度中央集權(quán)體制逐步轉(zhuǎn)向由中央和地方分級(jí)管理的財(cái)政政策，基本形成了多元化投資模式，高等教育進(jìn)入了大眾化發(fā)展階段。

但是，我國(guó)高等教育投資在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益等方面還存在缺陷，高等教育投資的低效、弱效問(wèn)題依然存在。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，改革傳統(tǒng)投資體制，科學(xué)確立政府在高等教育投資體制中的職能定位，建立政府主導(dǎo)多元投入的政策體制，鞏固提高投資效益，將是今后一段時(shí)期高等教育投資體制改革的主要內(nèi)容。

1 高等教育投資體制改革的理論基礎(chǔ)

1954年美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾森(Paul A.Samuelson)在《公共支出的純理論》一文闡述了公共產(chǎn)品理論，并被經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣泛接受和運(yùn)用，該理論中，全部社會(huì)產(chǎn)品被區(qū)分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。

研究者們提出了對(duì)教育產(chǎn)品屬性認(rèn)定的不同標(biāo)準(zhǔn)并得出了各種結(jié)論。勞凱聲教授以教育服務(wù)的外部性為依據(jù)，認(rèn)為教育作為社會(huì)公益性事業(yè)，其目的不是為了謀求利益、獲得利潤(rùn)，而是為人類(lèi)社會(huì)的生存和發(fā)展創(chuàng)造各種基本條件的事業(yè)，因此他視教育為公共產(chǎn)品，但他同時(shí)指出了這種公共物品可以轉(zhuǎn)化為私人物品的可能性。王善邁教授則認(rèn)為教育具有巨大外部效益，一個(gè)人接受了教育，不僅受教育者可以獲得經(jīng)濟(jì)的、非經(jīng)濟(jì)的效益，同時(shí)社會(huì)也可以獲得巨大的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)效益，因此教育整體上是具有正外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但不同層次類(lèi)別的教育其屬性不盡相同，有的更接近公共產(chǎn)品，有的更接近私人產(chǎn)品。袁連生教授認(rèn)為:“作為產(chǎn)品屬性分析對(duì)象的教育，指的是學(xué)校提供的教育服務(wù)”，他從間接消費(fèi)和教育目的兩個(gè)角度分析，說(shuō)明教育具有部分的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，教育的主要目的是獲得間接消費(fèi)效用，因此得出教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的結(jié)論。

筆者認(rèn)為，袁連生教授的結(jié)論是符合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景及外部環(huán)境特征的。但是，教育產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性并不是固定的，而是隨著時(shí)代變遷而發(fā)展的，其具有歷史性特征，也即教育產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段相關(guān)的，也會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性變化而變化，并引起教育制度的變遷。

2 基于公共產(chǎn)品理論對(duì)當(dāng)前高等教育投資體制的分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，教育產(chǎn)品屬性的公共性或準(zhǔn)公共性，決定了政府應(yīng)承擔(dān)提供教育服務(wù)的責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和個(gè)人對(duì)高等教育有支付能力的需要逐漸擴(kuò)大，教育與經(jīng)濟(jì)之間相互制約的關(guān)系日益突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)高質(zhì)量多樣化人才需求與我國(guó)教育培養(yǎng)能力不足之間的矛盾、人民群眾急切期盼優(yōu)質(zhì)教育資源與教育資源相對(duì)短缺之間的矛盾，已經(jīng)成為新時(shí)期制約教育發(fā)展的主要問(wèn)題。

2.1 投入總量小，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡

教育經(jīng)費(fèi)的投入，是促進(jìn)學(xué)校改善教學(xué)條件、發(fā)展科學(xué)研究、提高教學(xué)質(zhì)量并推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必要條件。2003年，北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所“努力建設(shè)我國(guó)公共教育財(cái)政體制”專(zhuān)題報(bào)告研究成果表明:世界各國(guó)教育投資比例與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，并推斷到2010年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的適當(dāng)比例應(yīng)該在4.0%與4.5%之間。然而直到今天，這一目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)。2010年中國(guó)社科院《世界經(jīng)濟(jì)黃皮書(shū)》指出，我國(guó)GDP已超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但同期由教育部、財(cái)政部等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于2010年全國(guó)教育教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2010年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為401202億元，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.66%。與此相對(duì)比，教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重的世界平均水平為5.2%，其中發(fā)展中國(guó)家平均為3.6%，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為5.5%。顯然，我國(guó)目前的教育投入，難以滿(mǎn)足高質(zhì)量的人才培養(yǎng)及教育事業(yè)自身發(fā)展的需要。

2.2 政府壟斷，市場(chǎng)機(jī)制在高等教育成本分擔(dān)中的調(diào)控能力較弱

20世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)首先采用的是單一的高等教育服務(wù)提供和經(jīng)營(yíng)管理的模式，教育經(jīng)費(fèi)全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府是唯一的教育服務(wù)提供方。至20世紀(jì)末市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以來(lái)，我國(guó)民辦高等教育快速發(fā)展，成為了公辦教育服務(wù)的有益補(bǔ)充，高等教育進(jìn)入了多樣轉(zhuǎn)型多元發(fā)展時(shí)期。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特征要求，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該在高校資源配置中起主導(dǎo)作用，政府的職責(zé)是發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場(chǎng)失效補(bǔ)充的作用，應(yīng)當(dāng)放手讓市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)，為市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)保障。然而，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)高等教育的過(guò)度管理，形成了政府對(duì)高等教育管理的壟斷局面，民辦高校在專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)位授予、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)權(quán)屬、資源配置等方面無(wú)法取得充分的自主權(quán)，一些民辦高校面臨生源流失、籌資困難、日漸萎縮等困境，市場(chǎng)機(jī)制在高等教育成本分擔(dān)中的調(diào)控能力甚微，教育市場(chǎng)無(wú)法自身成長(zhǎng)與完善。

2.3 教育經(jīng)費(fèi)分配的區(qū)域差異較大

大多數(shù)高校劃歸地方政府，建立高等教育國(guó)家和地方兩級(jí)管理體制，是我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要改革舉措。該舉措促進(jìn)了地方高等教育的快速發(fā)展，但同時(shí)也帶來(lái)了地方政府承擔(dān)高等教育經(jīng)費(fèi)任務(wù)過(guò)重、區(qū)域之間差異大導(dǎo)致發(fā)展不平衡的問(wèn)題。根據(jù)沈華在《地方政府對(duì)高等教育投入差異分析》披露的全國(guó)31個(gè)省市2007年高等教育財(cái)政相關(guān)的21項(xiàng)數(shù)據(jù)，當(dāng)年度地區(qū)生產(chǎn)總值排序前五名的廣東、江蘇、山東、北京和上海，其多項(xiàng)指標(biāo)及綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)均位列前五位，而甘肅、青海、寧夏等地各項(xiàng)指標(biāo)均處于倒數(shù)位置。其中，廣東省2007年教育財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)突破1000億元，高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)10597元;青海省2007年教育財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)為42.3億元，高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)7737元，兩者在投入總額的比例為23.6:1，各地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)投入的差異，導(dǎo)致了地方教育發(fā)展的嚴(yán)重不平衡性。

3 我國(guó)高等教育社會(huì)化多元投資體制的現(xiàn)實(shí)特征

教育經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“利益獲得”與“能力支付”原則、人力資本投資與成本分擔(dān)理論以及教育經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，為高等教育投資主體多元化提供了理論根據(jù)，國(guó)家、社會(huì)、家庭共同組成了多元化的投資主體。對(duì)高等教育的財(cái)政投入，是社會(huì)對(duì)人力資本投資的具體體現(xiàn)。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，高等教育投資是能產(chǎn)生收益的活動(dòng)，高等教育服務(wù)與教育產(chǎn)品，滿(mǎn)足了國(guó)家、社會(huì)、家庭及個(gè)人多個(gè)主體的需要。作為高等教育活動(dòng)的受益人，國(guó)家、社會(huì)、家庭都應(yīng)該承擔(dān)其相應(yīng)的教育成本。

同時(shí)，高等教育投資主體多元化，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，高等教育改革和發(fā)展的迫切要求，是教育投資體制改革的必然結(jié)果。有研究成果表明，中國(guó)用世界教育經(jīng)費(fèi)的1.5%，教育培養(yǎng)了占世界教育人口22%的學(xué)生，是典型的窮國(guó)辦大教育，這違背了高等教育市場(chǎng)供求關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，教育的發(fā)展須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，國(guó)家、社會(huì)、家庭個(gè)人多元主體投資，有助于擴(kuò)大高等教育供給總量，通過(guò)市場(chǎng)供求機(jī)制對(duì)高等教育資源進(jìn)行合理配置，并促進(jìn)在區(qū)域、結(jié)構(gòu)配置的合理性和科學(xué)性。

4 改善我國(guó)高等教育投資體制的對(duì)策建議

高等教育學(xué)生數(shù)量的大幅增長(zhǎng)與教育供給的不足，是導(dǎo)致教育資源配置不到位的主要原因。目前，中央政府還負(fù)擔(dān)著少數(shù)重點(diǎn)高校的財(cái)政責(zé)任，而在地方政府管理的高校中，存在經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題的現(xiàn)象則極為普遍，因此，解決地方高校經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題，是改革高校投資體制的主體。

4.1 鼓勵(lì)高校開(kāi)展有償科研與服務(wù)，建立辦學(xué)經(jīng)費(fèi)社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制

開(kāi)展科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)是高等教育的重要職能。高等教育是具有投資性的活動(dòng)，教育直接效用的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征，決定了學(xué)校可以市場(chǎng)化運(yùn)作，學(xué)校的市場(chǎng)化運(yùn)作是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下教育的一種微觀生產(chǎn)方式。高校的市場(chǎng)化運(yùn)作可以包括鼓勵(lì)高校開(kāi)展有償科研與技術(shù)服務(wù)，提高社會(huì)服務(wù)能力。高校是開(kāi)展科學(xué)研究與自主創(chuàng)新的主陣地，依托多年來(lái)的發(fā)展積累，很多高校不僅擁有了國(guó)內(nèi)領(lǐng)先甚至世界先進(jìn)的科研平臺(tái)，而且聚集了大量的科研人才資源。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高校與企業(yè)合作開(kāi)展有償科研與服務(wù)，進(jìn)行專(zhuān)利開(kāi)發(fā)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化等活動(dòng)，解決企業(yè)面臨的難題，同時(shí)又給學(xué)校帶來(lái)收益;或者利用自身力量舉辦校辦企業(yè)，開(kāi)展科學(xué)研究與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);也可通過(guò)校企合作，利用高校的科技能力和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資源，建立用于培養(yǎng)學(xué)生專(zhuān)業(yè)技能與職業(yè)素質(zhì)的實(shí)踐基地，開(kāi)展高水平的人才培訓(xùn)，為企業(yè)人才儲(chǔ)備服務(wù)。

4.2 加大政府財(cái)政投入，建立分層分類(lèi)投資政策

高等教育是人力資本投資的有效途徑，能給國(guó)家、社會(huì)和家庭個(gè)人帶來(lái)很高的收益和回報(bào)，對(duì)高等教育財(cái)政投入的數(shù)額越大，越有利于保障高等教育的公益性。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，已經(jīng)為教育財(cái)政投入奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，第一，政府應(yīng)該擴(kuò)大財(cái)政資助范圍，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和完善保障體系，依法保證財(cái)政撥款根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步增長(zhǎng)，建立國(guó)家、省市、區(qū)縣政府分層投資政策并制定相應(yīng)落實(shí)意見(jiàn)，規(guī)定各級(jí)政府在高等教育財(cái)政投入的責(zé)任和義務(wù);其次，應(yīng)當(dāng)健全多渠道分類(lèi)籌集高等教育經(jīng)費(fèi)的體制。建立高等教育基金，完善捐助、募資制度，提高高等教育基金管理效益，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，支持非政府組織建設(shè)，發(fā)揮非政府組織在經(jīng)費(fèi)籌措與資源分配中的杠桿作用;第三，完善民辦高校財(cái)政投入制度。隨著國(guó)家對(duì)民辦教育的政策傾斜，民辦高校還將面臨更好的發(fā)展機(jī)遇，但對(duì)于民辦教育管理的制度缺失，客觀上難以避免市場(chǎng)失靈的情況，也需要政府利用財(cái)政手段加以矯正。

4.3 支持民辦高校發(fā)展，提高民辦教育質(zhì)量

在教育市場(chǎng)中存在不同的辦學(xué)主體是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。民辦高校是民間資本對(duì)高等教育的直接投資，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)民辦學(xué)校數(shù)量少，占有的教育市場(chǎng)份額較少，教育結(jié)構(gòu)還不完善，因此在一段時(shí)期內(nèi)，支持民辦高等學(xué)校發(fā)展，公平對(duì)待不同類(lèi)型的辦學(xué)主體，將有助于利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化教育資源配置。作為政府主管部門(mén)，一是要擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)，提高弱勢(shì)群體學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)，維護(hù)社會(huì)公平;二是尊重市場(chǎng)規(guī)律，促進(jìn)高等教育的良性競(jìng)爭(zhēng)，健全高等教育市場(chǎng)機(jī)能;三是突出對(duì)民辦教育質(zhì)量建設(shè)的重視，逐步扭轉(zhuǎn)社會(huì)對(duì)民辦高校的輕視態(tài)度，通過(guò)提高民辦教育質(zhì)量，增強(qiáng)民辦教育的吸引力與社會(huì)影響力。

4.4 加強(qiáng)績(jī)效考核，提高使用效益

世界銀行曾專(zhuān)門(mén)就市場(chǎng)機(jī)制引入公共事業(yè)領(lǐng)域后政府的作用進(jìn)行了研究，指出:“政府對(duì)學(xué)校的管制是現(xiàn)實(shí)存在的，具有現(xiàn)實(shí)性，也具有必要性甚至永恒性。政府不可能也不應(yīng)該放棄管制，關(guān)鍵是如何管制”。提高教育資源使用效率，就要求以較少的教育投入獲得更多的教育產(chǎn)出，政府應(yīng)建立多政策參數(shù)的高等教育投資方式，建立高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用公開(kāi)制度，增加經(jīng)費(fèi)使用透明度，建立健全自我約束與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系，建立健全教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，把投入—產(chǎn)出效益的評(píng)估作為重要指標(biāo)，提高資金使用效益，更合理地分配和使用有限的高教經(jīng)費(fèi)。這方面可以借鑒外國(guó)的做法，引入認(rèn)證組織，如美國(guó)的高等學(xué)校認(rèn)證組織。這些民間的認(rèn)證組織具有獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性，它們對(duì)高等學(xué)校以及某些專(zhuān)業(yè)的辦學(xué)水平進(jìn)行定期的評(píng)估;聯(lián)邦政府則通過(guò)對(duì)這些評(píng)估機(jī)構(gòu)的“認(rèn)可”(recognition)來(lái)間接調(diào)控高等教育的發(fā)展，貫徹政府的意圖，實(shí)現(xiàn)了教育領(lǐng)域內(nèi)政府“結(jié)果控制”與學(xué)校“過(guò)程自治”的有機(jī)結(jié)合。

［1］ 刁玉華.論高等教育投資政策的有效性及其標(biāo)準(zhǔn)［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011，(6).

［2］ 勞凱聲.社會(huì)轉(zhuǎn)型與教育的重新定位［J］.教育研究，2002，(2).

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［5］ 周金玲.論教育產(chǎn)品及其經(jīng)濟(jì)屬性［J］.學(xué)術(shù)月刊，2007，(8).

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［7］ 楊鳳英，毛祖桓.美國(guó)高等教育中介組織的功能及其啟示［J］.比較教育研究，2006，(1).

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