城市化進程中的公共安全治理

[中共湖南省委黨校 長沙 410006]

城市化進程中的公共安全治理

□李禮[中共湖南省委黨校 長沙 410006]

公共安全問題是民生問題，也是社會管理熱點問題。新中國成立以來，我國城市公共安全管理改革取得了一定成績，政府在公共安全能力建設、應急管理體制建設等方面都取得了長足的進步；社會性、市場化的安全防范組織不斷壯大，公共安全領域呈現多元主體互動合作的良好態勢。但是，當前城市公共安全治理并不十分規范，在安全責任意識、安全職能定位、安全治理保障機制等方面仍存在現實問題和制度困境。理念層面，需要培養合作治理共識，加強公共安全文化建設；制度層面，需要通過完善法規制度建設，建立政府與社會互動的治理制度；操作層面，需要落實公共安全的全過程合作監管,實現城市公共安全合作治理的制度化、法制化與規范化。

城市化；公共安全；合作治理

改革開放以來，我國城市化發展迅猛。2011年12月19日，中國社會科學院社會學研究所發布的社會藍皮書《2012年中國社會形勢分析與預測》稱，2011年我國城鎮人口占總人口的比重首次超過50%。城市化成為推動經濟社會發展的“新引擎”。然而，與之相伴隨的各類城市公共安全問題卻給民眾帶來了前所未有的恐懼，政府社會管理能力與執政安全也受到了嚴峻的挑戰。那么，政府應該如何創新公共安全管理體制與機制，更好地優化城市安全環境，增加市民的安全感？這是一個值得我們深思的重大的理論與現實問題，也是社會管理創新與平安城市創建的題中之議。

一

城市公共安全是由城市政府及社會提供的預防和處理各種公共安全事件、事故和災害，保護人民生命財產安全、減少社會危害和經濟損失的基礎保障。它涉及主觀和客觀兩個方面?？陀^方面指一種城市居民安全的生存秩序狀態；主觀方面是指市民安全感。根據服務的范疇而定，公共安全有廣義和狹義之分。廣義的公共安全服務包括國防安全、社會治安、公共衛生安全、生產安全、食品安全、信息安全等諸多公共產品和服務；狹義的公共安全服務主要是指警察服務。

與城市其他基本公共服務相比，城市公共安全是一種十分特殊的公共服務，除了具備一般公共服務所具有的特征之外，還具有諸多的特殊性質，這些性質使得其合作治理成為可能。這些特殊性質主要表現在以下幾個方面：一是城市公共安全風險的不確定性。城市規模越大，相應的安全隱患也越多，各種風險的不確定程度越高；二是城市公共安全事故涉及范圍廣，破壞性強。一旦發生城市公共安全事故往往涉及民眾生活的各個方面，不僅會造成巨大的人員傷亡、物資財產損失，還會造成廣大市民心理恐懼；三是城市公共安全服務的有效供給應該是服務主體和服務對象之間相互協作的過程。

2004年，美國行政學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《合作網絡治理——公共部門的新形態》一書中首次明確提出了“合作網絡治理”的概念。合作網絡治理理論在公共管理學界是比較新的一種治理理論。合作網絡治理(Governing by Network )指的是為了促進公共利益的實現，政府和社會、公民合作共治的一個過程[1]。如果將合作網絡治理理論運用于城市公共安全治理領域，那么，城市公共安全的合作網絡治理與傳統的公共安全治理模式相比較，就具有其特殊的內涵與特征：

治理主體的多元化。面對復雜多變的社會環境，政府的治理能力已遠遠不能適應社會經濟發展的要求。隨著“不可治理性”問題的增加，政府日益需要各類社會組織、公民個人參與到公共治理中來。結合城市公共安全治理的特性，其服務的實踐領域中，行動者也是多元的，不僅包括基層黨政組織、保安服務公司、治安聯防組織、治安承包者，還包括巡邏志愿者及社區公民等。我們可以將之分為官方主體和非官方主體兩大類。官方主體主要包括執政黨組織、專業的警察組織以及輔助力量的街道辦事處等。非官方主體則主要包括社會性質的安全服務組織（如鄰里守望組織）以及私人性質的安全服務組織（如保安服務公司）等。

治理結構的網絡化。城市公共安全服務合作網絡，是包含擁有多重聯結的多個節點的結構（這些節點包括官方與非官方的安全服務的機構與組織）。其網絡結構是不同節點之間相互依賴、共同競爭合作而形成的聯結關系，是為了實現城市公共安全而相互依賴行動的網絡結構。相對于松散地聯結在一起的治理網絡來說，合作網絡結構中的行動者必須聯合行動來完成目標。在合作治理過程中，政府與非盈利組織或社會個人之間形成互補合作的關系，與營利性安全服務組織形成競爭合作的關系。

治理責任的分散化。城市公共安全的合作治理是一個公共安全責任分擔的責任體制。經濟合作與發展組織也將“責任機制”作為分析當代治理問題的核心框架之一[2]。伴隨著公共權力在各行動者之間的分配，承擔治理失敗的責任也相應的分散于政府、企業、社會組織和公民個人。但在責任分擔的同時，也增加了各治理主體互相推諉、轉嫁責任的可能性。因此，建構和完善城市公共安全合作治理中的責任機制，是能否實現治理目標的一個核心內容。

治理形式的多樣化。在城市公共安全的合作治理結構中，多元行動者之間的合作治理形式呈現多樣化的趨勢。其中，主要包括公-公（警務聯動、區域警務協議等），公-私（治安合同承包、特許經營、政府補助），以及私-私（安全志愿服務、自我服務）三種主要合作治理形式[1]。然而，無論在哪種合作治理方式中，政府始終是城市公共安全服務的核心主體。其在利益主體合作網絡治理中扮演著“結網者”與“促網者”角色。政府以外的公共安全治理主體和組織都可以稱作輔助力量，彌補政府及警察部門供給公共安全服務低效率困境。

二

新中國成立以來，我國城市公共安全治理取得了一系列的成績。城市公安機關在加強維護公共安全能力的建設、加強處置突發性事件能力的建設等方面都取得了長足的進步；中央綜治委“南昌會議”推出平安建設的經驗后，平安城市建設在全國迅速展開；在原有治保會組織的基礎上，治安聯防隊、治安承包、專職保安、安全員、巡邏隊、反扒志愿者聯盟等群眾性、市場化的公共安全防范組織不斷壯大，維護社會安全秩序已經有了更加廣泛的社會基礎。城市公共安全治理領域呈現了一種多元主體合作治理的良好態勢。

2003年我國非典事件以來，黨中央、國務院將加強應急管理體制、機制和法制建設提上了議事日程，并做出具體頂層設計與工作部署。中央和地方政府的應急管理制度建設與完善舉措主要圍繞“一案三制”(“一案”指應急預案，“三制”指應急管理的體制、機制和法制)展開[3]；諸多城市也相繼成立了應急管理辦公室，建立了比較完善的應急聯動機制，如南寧市從2001年就開始應急聯動系統試點工程，構造了“政府主導”模式的城市應急聯動與社會綜合服務體系。上述實踐實質性地推動了“多中心”的城市公共安全合作治理體制與機制的運行。

但是，當前城市公共安全的合作治理并不十分規范，更多體現一種自發形態。而且我們必須清醒地認識到，由于上述一系列的公共安全職能變革還處于不斷的探索和完善階段，公共安全合作治理尚存在如下幾方面的現實問題和制度困境。

一是市民普遍缺乏安全責任意識。受傳統政府管理模式影響，以及公共安全服務固有的特殊性，市民普遍認為“平安城市”創建活動是國家和政府的事情，與老百姓沒有很大的關系，市民只是作為服務的接受者和服務的對象而存在。沒有積極去主動學習公共安全管理相關的政策與法規，公共安全服務合作的觀念還沒有深入市民心中。

二是公安機關職能“錯位”現象仍然存在。“有困難找警察”是一句充滿溫情的口號，市民幾乎無人不曉。然而，正是這樣一句流行的口號，使警察角色似乎失去了它應有的定位。在群眾跟里，警察成了“萬事通”。據統計，2005年110報警臺所接到的非警務報警約占總電話量的70%。這些非警務電話包括各類民事糾紛、消費投訴甚至家庭事務等。這使得許多基層民警每日疲于應付大量非警務工作和處理大量非警務糾紛事件，給本來就警力不足的公安帶來巨大壓力。

三是現有的合作機制缺乏法律與制度保障。城市公共安全治理的立法不完善，如2000年公安部《關于保安服務公司規范管理的若干規定》中沒有對關于保安人員條件（經歷資格、職業道德）及品行方面的具體規定，這是造成社會對保安人員信任度較低的一個重要原因。其次，公共安全治理的執法不嚴格，處罰力度太小，沒有達到治理目的；再次，公共安全監管體制還不夠順暢，以食品安全為例，分段監管容易導致無縫銜接難等問題；最后，社會參與制度還不夠健全，具體表現為公民的監管投訴渠道不夠暢通、志愿者缺乏社會制度保障等。

四是社會安全治理資源仍然比較貧乏。社會力量雖然已經逐步參與到城市公共安全服務過程中，但是目前其參與力量和范圍都還十分有限。而且，各種社會主體參與過程中還存在一些現實問題，總體上表現為社會治理資源參與不足，資源利用和整合效率不高等問題，具體表現為社會公共安全自治經費難以保障、社會公共安全人員素質偏低等等。

三

合作治理適合我國城市公共安全服務供給機制與方式改革的現實需要。針對我國城市公共安全服務改革實踐中的問題和合作機制固有的困境，在充分吸取國外城市公共安全合作治理經驗的基礎上，從認知、規范、資源和流程等四個方面對如何實施和完善我國城市公共安全的合作治理提出政策建議。

轉變安全理念，達成合作共識。為確保公共安全合作治理的順利實現，政府首先要突破一些舊有的職能理念。政府公共安全管理要實現從“守夜人”到“掌舵者”的理念轉變，從具體的紛繁復雜的事情中解脫出來；公安機關應樹立成本效益觀念，對于一些城市準公共安全產品或服務，基層公安機關可以適當引入市場機制。另外，應加強社會公共安全教育，提高公眾的公共安全意識。社會的公共安全責任與意識是城市安全的第一道防線。只有全民的安全意識提高了，才能從根本上防范和控制城市公共安全事件的發生。

完善法律制度，規范合作行為。在城市公共安全服務合作網絡供給中，規范合作主體的行為是實現合作機制的關鍵。實踐中，我們可以運用法律制約、政府監管及社會監督等多種有效方式，對政府、市場主體及社會組織或個人的合作行為進行監督，實現城市公共安全服務合作網絡運作的制度化、法制化與規范化。

拓展社會警力，優化資源配置。“警力有限，民力無窮”。在城市公安機關打擊任務繁重，基層警力投入不足的情況下，公安機關要以各種輔助力量為依托，積極發展輔警力量，實現“向民力要警力”。不斷地挖掘社會資源，組建多種形式的警察輔助力量，這是緩解當前警力不足的一種有效做法，也是構建城市公共安全服務合作網絡的有效途徑?？梢栽噲D把一部分公安部門的后勤工作交給社會管理。例如，公安機關的餐飲、衛生、綠化、維修、班車等都可以通過招標的方式，由社會上的專業公司經營承包。既減輕了公安機關的負擔，也可以提高后勤服務質量，還可以主動接受社會各界對公共安全服務績效的監督和評議。

實施過程管理，明確合作流程。城市公共安全的合作網絡治理機制貫穿于公共安全管理與服務的全過程，即公共安全事故發生前的合作防控，公共安全事故發生時的應急聯動與安全事故后的公共安全服務評價及其服務手段和機制的修正和完善。在城市公共安全治理的全過程中，都需多元主體的合作與協調。

《全球城市歷史》一書作者喬爾·科特金認為，只有充分認識到安全的重要性，并通過積極大膽的方法解決安全問題，現代城市才能在新世紀生存和繁榮[4]。在城市公共安全服務領域引入市場與社會力量，走合作治理道路是改革的必然趨勢。城市公共安全合作治理強調警察、當地政府、營利性安全服務組織、社區成員等利益相關者之間的互動與協作，是一種多中心的公共服務制度安排,有利于彌補政府單中心供給的不足，其最終目的在于構建一種“全社會動員、全民參與”的城市公共安全維護體系。

[1] 斯蒂芬· 戈德史密斯, 威廉·D·埃格斯.網絡化治理：公共部門的新形態[M].北京：北京大學出版社, 2010: 13-15.

[2]王瑞華.合作網絡治理理論的困境與啟示[J].西南政法大學學報, 2005, (4): 112-116.

[3]陳振明.中國應急管理的興起——理論與實踐的進展[J].東南學術, 2010, (1): 41-47.

[4]謝國權.城市公共安全與現代城市形象[J].中國公共安全, 2007, (2): 13-16.

Public Safety Governance in the Process of Urbanization

LI Li
(Hunan Party School of Chinese Communist Party Changsha 410006 China)

Public safety issue is not only the livelihood issues, but also social management hot issues.Since the founding of new China, urban public security management reform has made some achievements, such as construction of the government in the ability of public safety and emergency management.Social, market-oriented security organization has grown.The field of public safety is showing a good momentum of cooperation in multi-subject interaction.However, There are still practical problems and institutional dilemmas in the responsibility of security awareness, security functions, safety management and protection mechanism.At the conceptual level, need to develop cooperative governance consensus to strengthen the cultural construction of public safety；At the institutional level, need to improve the legal system and strengthening the system of joint regulation between government and social interaction; At the operational level, need to implement a co-operative supervision of the whole process of public safety, and efforts to obtain the institutional and legal standardization of urban public security cooperation.

urbanization; public safety; cooperative governance

C935

A

1008-8105(2012)04-0009-03

2012-05-19

國家社科基金項目“城市公共安全的合作網絡治理研究”（12CGL099），湖南省社科基金項目（11YBB366）.

李禮（1982-）女，管理學博士，湖南省委黨校公共管理教研部教師.

編輯 范華麗