新時期公安機關預防與處置群體性事件的理性研究

劉霞

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

新時期公安機關預防與處置群體性事件的理性研究

劉霞

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

新世紀以來，我國的群體性事件呈現出快速增長趨勢，成為影響社會和諧穩定的重要因素，已經引起了社會的廣泛關注。如何正確認識和應對群體性事件，有效化解社會矛盾，是中國共產黨執政必須面對與認真解決的重要現實課題。因此，對現階段群體性事件的理性研究，是公安機關預防與處置群體性事件的基礎。群體性事件概念的由來及其界定，以及進入新時期以來，群體性事件的基本狀況、發生原因及其內在機理，是公安機關預防與處置群體性事件的理論依據。

新時期；群體性事件；理性研究

一、新時期群體性事件概念的由來及其界定

在新中國建國之初，并沒有所謂的“群體性事件”。20世紀50年代，在我國個別地方發生了少數工人、學生罷工罷課、合作社社員鬧社和群眾哄搶等事件，為此，毛澤東同志在最高國務院會議上做了題為《關于正確處理人民內部矛盾的問題》的重要講話，其中談到“關于少數人鬧事的問題”，因此，在這一時期，群體性事件通常被定義為“群眾鬧事”或“聚眾鬧事”，這是相對于敵我矛盾而言的人民內部矛盾，帶有強烈的政治色彩。20世紀80年代，“文化大革命”結束、改革開放伊始，社會正處于轉型初期，各種社會矛盾相互交織，社會治安混亂。這一時期，群體性事件被稱為“治安事件”或“群體性治安事件”等。90年代，又被界定為“突發事件”或“治安突發事件”等。1994年，國辦《關于處置緊急治安事件有關事項的通知》提出了“緊急治安事件”，2000年，公安部頒布的《公安機關處置群體性治安事件規定》中明確提出“群體性治安事件”，直至2004年，中共中央辦公廳制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》（以下簡稱《意見》），開篇便強調頒發《意見》的目的“是為了積極預防和妥善處理由人民內部矛盾引發的群體性事件?！敝链?，“群體性事件”一時成為這一類行為的官方稱謂。隨著社會的不斷發展，群體性事件的概念不僅受到質疑，其內涵也更加豐富。

理論界，對于群體性事件的界定，不同的學科有不同的界定。群體性事件在法學上是指，聚眾共同實施的違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全權利和公私財產權利的行為。群體性事件在社會學上是指，由社會原因引起的，有眾多人員參加的，并且嚴重破壞正常社會秩序，應當及時采取緊急措施予以處置的重大社會事件。[1]群體性事件在經濟學上是指，一定數量的人們，為了表達某種意愿或實現某種目的，采取圍攻、靜坐、游行、集會等方式對抗黨政機關、企事業單位，危及乃至侵犯公民人身和公私財產安全、擾亂社會秩序的事件。[2]由于角度不同，對群體性事件的定義也各有側重。法學上的定義，強調群體性事件的違法性。社會學上的定義，強調群體性事件的社會誘因、對社會秩序的破壞以及事件處理的急迫性。經濟學上的定義，強調群體性事件的經濟誘因及對財產安全的侵犯。盡管對于群體性事件的各種定義莫衷一是,但是，他們都肯定了群體性事件所表現出來的“群體性”和“破壞性”。

根據《意見》，群體性事件是指“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動”。2008年，公安部印發的《公安機關處置群體性事件規定》（以下簡稱《規定》）認為，群體性事件主要指“嚴重危害人民群眾生命財產安全、擾亂社會治安秩序的群體性行為，以及有重大社會影響的群體性行為”，其表現形式主要有十類，在這十類群體性事件中，我們當前所主要面對的、要重點防范與處置的，是“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關表達意愿、提出要求的群體上訪等群體性事件”。上述兩種觀點對群體性事件的界定基本一致，只是《意見》將群體性事件做了縱向延伸，包括醞釀、形成整個過程；《規定》則將群體性事件做了橫向延伸，認為群體性事件的表現形式主要有十類，而由群眾內部矛盾引起的這種群體性事件只是“我們當前所主要面對的、要重點防范與處置的”一類。

與理論上的界定不同，《意見》一方面強調群體性事件是由人民內部矛盾引起的體制外維權的一系列活動；另一方面又將群體性事件定義為一個變化發展的過程，即群體性事件包括起因、發展到發生的整個過程。邏輯學認為，概念的內涵越是豐富，外延就越是狹隘。而該定義對群體性事件的動態定義，卻將群體性事件本身做了縱向延伸。有人認為這是不必要的，認為這樣的定義將會使打擊面過寬，但又會因為缺乏法律依據而無法實行，反而有損整個《意見》的權威，因此，完全是沒有必要的。對于這種觀點，筆者的看法是，就目前來說，將群體性事件縱向延伸到它的發展過程是有必要的。理由有三：首先，目前我國缺乏群體性事件處置的法律規范，而群體性事件卻日益增加，涉及范圍也在不斷擴大，隨著互聯網的發展和普及，群體性事件對社會的危害程度也與日俱增；其次，在我國，公民享有言論、結社、集會、游行等政治自由權利，行使這些權利的同時必須履行相應的義務，因此，這些權利不是沒有限制和約束的，而群體性事件發展過程中出現的串聯等行為應當加以制止；最后，由于我們目前尚缺處置群體性事件的相關法律規范，《意見》對群體性事件的處置起到了一定的政策指導作用，盡管不夠規范，但確是現實的需要。公安部頒布、印制的《規定》作為部門規章，法律效力勝于《意見》，不僅適應了現實需要，并且通過對群體性事件的橫向延伸，使得群體性事件這一概念能在實踐中不斷的發展豐富，這也為“網絡群體性事件”①網絡群體性事件，并不能簡單理解為發生在網絡上的群體性事件，百度的定義是指在互聯網上發生的有較多網民參與討論的事件。近期“百萬級點擊率”的網絡群體性事件屢見不鮮。如“南京天價煙房產局長事件”、“張家港官太太團出國事件”、“貧困縣縣委書記戴52萬元名表事件”、“云南躲貓貓事件”，等等。、無直接利益群體性事件②無直接利益群體性事件，也有人將其稱為“非典型性群體性事件”。等概念的提出提供了法律依據。

但是，將“群眾認為自身權益受到侵害”作為群體性事件的內涵之一顯然是縮小了群體性事件的外延。事實證明，近期發生的很多群體性事件與參與群眾自身利益并無太大聯系，如2008年的貴州甕安事件和2009年的湖北石首事件。像這種由非正常死亡引發的，沒有預謀、沒有組織策劃的自發行為，參與人員絕大多數與死者沒有任何直接或間接的關系，出現群體無意識性和狂熱性，嚴重影響了社會安全與穩定的事件，有人稱之為非典型性群體性事件。而且隨著“網絡群體性事件”的提出，更加證明相當一部分的群體性事件的參與人員與事件本身并無利害關系。因此，在2009年出版的《黨的建設詞典》中，群體性事件是指由某些社會矛盾引發，特定群體或不特定多數人聚合臨時形成的偶合群體，以人民內部矛盾的形式，通過沒有合法依據的規模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發生多數人間語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響的各種事件。

二、新時期群體性事件的基本狀況、發生機理及原因

（一）新時期我國群體性事件的基本狀況

新時期，我國群體性事件發生次數、參與人數呈先升后降的趨勢但仍在高位運行，事件規模不斷擴大。根據《中國社會治安綜合治理年鑒》、《瞭望》周刊、周永康在全國政協會議上的講話以及新華網公布的有關數據，1994～2004年，我國群體性事件數量從1萬起上升到7.4萬起，年均增長22.2%；參與人數從73萬人次上升到376萬人次，年均增長17.8%。以1994年為基點（100）計算指數，1994～2004年，我國群體性事件的數量指數從100上升到740，增加了6.4倍；我國群體性事件人員規模指數從100上升515，增加了4.2倍。其中，2000年，全國共發生各類群體性治安事件4.1萬起，參加人數224.6萬人；同比分別上升了26.5%和16%；在群體性事件中共造成130人死亡，2，944人受傷。[3]（P106）2001年，全國發生百人以上的群體性事件達6，700起，同比上升11.2%；10至100人的群體性事件36，331起，同比上升2.7%；從參與人員情況來看，個體人員和城市居民上升幅度較大，分別為17.2%和13.1%。[3]（P111）2002年，全國共發生各類群體性事件5.1萬起，參與人數288.1萬人次，分別比2001年上升18.9%、12.4%。[3]（P13）2004年，全國共發生群體性事件73，879起，與2003年的58，517相比，增加15，362起，同比上升26.3%。[3]（P19）2005年以來，我國群體性事件發生起數、參與人數有所下降，但總體上仍在高位運行。值得注意的是，近幾年來的群體性事件發生起數和參與人數雖較前幾年有所下降，但部分群體性事件規模不斷擴大，幾百人、幾千人參與的群體性事件已很常見，數萬人參與的超大規模群體性事件也已發生多起，如四川漢源事件、貴州甕安事件、甘肅隴南事件等。

新時期的群體性事件涉及領域廣泛，主體多元化；誘因多樣，利益矛盾越來越成為群體性事件的主要矛盾；行為方式激烈，對抗性強，訴求目標主要指向基層黨委政府機關企事業單位等，有人甚至提出：一些群體性事件開始出現“政治化”苗頭①剡矛．我國群體性事件成因及對策研究[J].燕山大學管理學碩士學位論文，第10-11頁，2011年5月。這類群體性事件主要與政府公共權力活動及其產生的政治權益相關聯，行為主體以實現某種特定的政治利益為目的。這類事件針對的主要對象是政府的某些違法亂紀、以權謀私的領導干部，民眾對其行為不滿而出現仇“官”情緒，進而以檢舉揭發、游行示威、上訪抗議、甚至沖擊黨政機關的方式進行申訴。在目前情況下，這類型事件的目的并非直接針對黨和政府，不帶有顛覆政權的意圖，因而還是屬于人民內部矛盾。；群體性事件的組織化程度不斷提高，聯動性逐漸增強；直接利益沖突型群體性事件占主體，無直接利益沖突型群體性事件不斷增多；互聯網日益深刻地影響著群體性事件的形成機制。

（二）新時期群體性事件的發生機理

上世紀60年代，斯梅爾塞（Neil J.Semelser）借助經濟學描述產品價值增值的術語，提出了一個解釋群體行為的社會學理論——“價值累加理論”(Valueadded theory)，分析了造成群體性事件發生所需的社會條件。②http://hyy.wfu.edu.cn/shehuixue/resource_detail.asp·ID=246，訪問時間2012年2月7日。根據價值累加理論，所有的群體性行為、社會運動甚至革命的發生，都是由6個方面的因素相互作用產生的，這6個因素分別為：“結構性誘因”（Structural conduciveness）、“結構性緊張”（Structural strain）、“一般性信念”（Generalized belief）、“觸發因素”（Precipitating factors）、“行動動員”（Mobilization for action）、“社會控制的疏忽或失效”（Failure of social control）。依照斯梅爾塞的觀點，這些因素孤立出現的時候也許并不足以導致群體性事件的發生，但當它們按照一定的順序出現時，它們的價值就會被放大，群體性行為出現的可能性就大大增加，這就是所謂的“價值累加”。有人將這六個因素理解為：環境場所、結構性壓力、誘發因素、行動人員、普遍情緒的產生、共同信念的形成以及社會控制能力。[4]其中誘發因素和行動人員只是一般條件，普遍情緒和共同信念是群體性事件的過程條件，結構性壓力和社會控制力是群體性事件產生的根本條件。也有人構筑了一個我國群體性事件內在運行機制的解釋模型[5]：

上述模型綜合考慮了斯梅爾塞“價值累加理論”和我國的基本國情，是群體性事件在我國發生的機理所在，只有在影響群體性事件發生的各個因素同時存在并相互作用時，群體性事件才能得以發生。

（三）新時期群體性事件發生的原因

新時期群體性事件的發生的原因主要表現在以下方面：

一是，我國正處于各種矛盾凸顯的社會轉型時期，利益沖突成為一切沖突的最終根源與實質所在。這是群體性事件頻發的基礎性社會背景。在這一時期，社會結構的深刻變化、利益格局的重新調整以及思想觀念的不斷更新，人們的行為方式、生活方式、價值體系等方面都發生了明顯的變化，并由此引發了人民內部各種錯綜復雜的矛盾。其中，經濟利益己成為當前我國引發群體性事件最常見、最主要、最根本的原因，如，勞資糾紛、勞動問題、社會保障問題、征地拆遷糾紛、環境污染、移民安置問題等。

二是，群體性事件頻繁發生的制度性因素。社會轉型期這一基礎性社會背景，是不可避免、是社會發展的必經階段，這就決定了人們內部必然產生各種錯綜復雜的矛盾。而這種種矛盾以群體性事件的形式展現出來的根本原因就在于用以調解、解決矛盾沖突的各種制度和機制的缺失。在社會轉型期，有的制度安排和機制或已失去效力，有些體制機制明顯滯后，已經不能適應社會的發展，新的制度安排和機制又尚未建立或未產生實際作用，利益訴求機制、矛盾調處機制、社會控制機制等不健全不完善等，使錯綜復雜的矛盾最終以群體性事件的形式爆發。

三是，政府的社會調控、控制能力相對薄弱。如果說政府對當前錯綜復雜的矛盾有足夠的調控能力，那么矛盾很可能會被解決在萌芽階段，如果政府有相當的社會控制能力，即使矛盾不斷積聚并最終爆發也不至于會發生多么嚴重的群體性事件。政府的社會調控、控制能力之所以會變得相對薄弱，這與我們政府尚不能適應社會轉型這一基礎性社會背景，在工作方式、紀律作風尤其是誠信方面，還不能使老百姓充分依賴，不能像以前那樣被老百姓擁護了。

四是，人們的法律意識淡薄。這是群體性事件發生的直接原因。這一原因表現在兩個主體：群體性事件的參與者和部分地方政府及其工作人員。前者的法律意識隨著社會的進步日益覺醒，但卻認識不深，他們開始用自己的行為來維護自己的權利卻不習慣、不善于使用法律手段；后者在一定程度上強于前者，但是也沒有形成法律習慣，有些甚至還有官僚主義和封建思想，面對不同利益群體合理、合法的利益訴求，經常使用“少數別有用心的人”、“不法之徒”、“不明真相的群眾”等詞匯，不僅沒有使事態平息，反而使矛盾更加激化。部分地方政府及其工作人員認為僅憑行政權力就能壓制部分群體的利益訴求就能維護社會穩定，這種想法和態度是十分荒謬和不負責任的。

三、新時期公安機關預防與處置群體性事件的對策

公安機關，是人民政府的職能部門，是人民政府的重要組成部分，其任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，在預防與處置群體性事件中發揮著舉足輕重的作用。群體性事件一旦發生，公安機關往往被推至風口浪尖之上，公安機關如何才能預防與處置好群體性事件，實現國家和人民賦予他的維護社會治安秩序的歷史使命呢？簡單、粗暴的工作方式顯然不行，因此，在新的歷史時期，公安機關應當做到如下幾點：

（一）預防與處置群體性事件要“有法必依”

現階段，群體性事件并沒有在我國現行的法律中得到明確規定，2008年公安部印發的《公安機關處置群體性事件規定》由于明確規定了群體性事件而成為公安機關預防與處置群體性事件的主要依據。自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第三條稱：“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”學術界對于“社會安全事件”的界定并不多見，有人認為，“社會安全事件的本質特征主要是由一定的社會問題誘發，主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、涉外突發事件和群體性事件等”[6]；有人認為，“按照事件發生的過程和事件本身的機理進行分類，社會安全事件可以分為大規模群體性事件、重大刑事犯罪活動、恐怖事件涉外事件和經濟安全事件等”[7]；也有人認為，“社會安全事件，包括重大刑事案件、涉外危機、恐怖襲擊事件以及規模較大的群體性突發事件”[8]。所以，盡管沒有明確規定社會安全事件包括群體性事件，《突發事件應對法》也是公安機關預防與處置群體性事件的法律依據。除此以外，《憲法》、《集會游行示威法》、《行政法》、《刑法》、《治安管理處罰法》、《人民警察法》等法律都是公安機關在預防與處置群體性事件中必須遵守的法律依據。

（二）對群體性事件的預防工作要極其重視

“凡是預則立，不預則廢”，公安機關可以利用其工作的特殊性，對群體性事件實現有效的預防。

一是公安機關要善于利用其廣泛的群眾基礎。前些年，公安部門為了改變機關作風，樹立人民警察為人民的良好形象，切實為老百姓辦實事，提出“有困難找警察”口號?！坝欣щy找警察”已經根深蒂固地植入了普通老百姓的心里，老人回家打不開家門找警察；小孩上學怕遲到找警察；產婦要去醫院生產找警察……事無巨細，老百姓首先想到的就是人民警察，警察顯然已經成為老百姓心目中的守護神。擁有如此廣泛的群眾基礎，公安機關一定要懂得珍惜，在矛盾產生的初期，在利益訴求機制、矛盾調處機制還不健全、不完善的情況下，挑起群體性事件預防的重擔。

二是公安機關要善于利用其立體式的信息平臺建立健全群體性事件預警機制。近5年來，公安系統已建立和開展應用警用地理平臺、城市視頻監控系統、警務綜合平臺、綜合查詢系統，大部分市公安局指揮中心充分應用三級網上調度、GPS巡邏車管理、有線無線綜合調度、實時圖像監控等系統，已建成一個現代化的報警受理中心、指揮調度中心，建立起渠道暢通、靈敏高效、覆蓋面廣泛的信息網絡，及早發現各類苗頭性動態并及時報告，尤其對一些敏感類、易引發群體性事件的信息，如信訪、上訪、集體利益受損等信息更應高度關注，全面掌握事態發展，及時發現問題、解決問題，以防止群體性事件的發生。公安機關立體、拉網式的信息平臺的建立及應用，在我國信息收集反饋及溝通機制尚不健全的今天，無疑是解決利益沖突最有效的“安全閥”，從而能挑起群體性事件預防的重擔。

三是鐵的紀律，它是公安機關能取信于民、提高政府公信力強有力的保障。首先，要轉變觀念，要改變管理型政府的觀念，我們的政府是服務型的政府，公安機關亦要“執法為民”。其次，要樹立政府誠信，誠信是維持社會秩序的基礎，政府誠信就在于改變朝令夕改、不可預測的做法，做到“令則行，禁則止，憲之所及，俗之所破”，依法行政，提高政府行為的可預測性、一致性。加強和鞏固公安機關鐵一般的紀律，在政府社會控制力相對薄弱的情況下，這是提高政府社會控制力、預防群體性事件的有效手段。

（三）對群體性事件的處置要妥善合法

群體性事件已成為我國社會治理中的一個難題。不同的思路會帶來不同的舉措。在當前體制轉軌和社會轉型的特殊時期，絕大多數群體性事件的發生都源于利益沖突，正如學者于建嶸總結：群體性事件是“利益之爭而不是權力之爭”[9]。不能以處理敵我矛盾的非常手段來處理，對這一點應有一個清醒的認識。因此，公安機關妥善處置群體性事件必須做到：

一是要合法、合理。所謂合法，即依照現行的相關法律法規對群體性事件進行處置。事件發生后，對老百姓的行為性質要區別對待，合法的行為，要依法保護，保護群眾合法權益；對一般違法行為，要說明理由，依法處罰；對可能構成犯罪的，在事實清楚、證據確鑿的前提下，依法追究其刑事責任。這一過程，對于平息事態、處置好群體性事件以及預防群體性事件，都起著至關重要的作用。

二是堅持“三個慎用”，積極教育疏導，快速控制局勢，防止矛盾升級。在處置群體性事件中，要“慎用警力、慎用強制措施、慎用警械和武器”，必須堅持教育疏導，對參與群眾進行耐心地說服教育，廣泛、深入地宣傳黨的路線、方針、政策以及國家的法律、法規，動之以情、曉之以理，對其進行疏通、引導和勸阻，講清利弊，迅速控制局勢。對群眾的疾苦和訴求置若罔聞，能解決的問題不解決，能爭取的政策不盡力，動輒嚇唬群眾、責怪群眾、欺壓群眾，使群眾有話沒處說、有理沒處講、有難沒人幫，遇到社會矛盾和問題不做深入細致的思想工作，而是一味靠強制力量壓服群眾，只會引起群眾強烈不滿，使矛盾激化升級。

三是有效利用新聞媒體，引導輿論。在處置群體性事件過程中，公安機關一定要堅持信息公開原則，通過當地主流媒體進行解釋性報道，及時發布信息引導輿論，告知公眾真相，提高公眾的理性認知能力，從而有效控制事態的發展，避免事件進一步升級、惡化。就傳播學的觀點而言，如果不能在最短時間內發出正面消息，各種謠言、傳聞就會通過網絡、手機和群眾的口口相傳迅速擴散，從而給人們帶上有色眼鏡，加大真實信息被人們接受的難度，處置的難度就會加大。

[1]徐乃龍.群體性事件的預防和處理[M].北京：中國人民公安大學出版社，2000.158.

[2]韋鴻，張忠家.群體性事件的經濟學分析[J].長江大學學報(社會科學版)，2011，（2）：33.

[3]《中國社會治安綜合治理年鑒》（2001-2002）[Z].北京：中國長安出版社，2003.

[4]周曉虹.現代社會心理學[M].南京：江蘇人民出版社，1991.433.

[5]張百杰.轉型期中國群體性事件研究——基于法社會學的研究視角[D].吉林大學博士學位論文，2005.

[6]汪永清.中華人民共和國突發事件應對法解讀[Z].北京：中國法制出版社，2007.11.

[7]周定平.社會安全事件應對研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2008.19.

[8]吳江.應對突發事件讀本（公務員培訓全國統編教材）[Z].北京：中國人事出版社，2008.3.

[9]于建嶸.維權事件,凸顯利益之爭[N].南方都市報，2009-04-13.

On the Rational Research of the Public Security Organs’Prevention and Disposal of the Mass Incidents in the New Era

LIU Xia
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Since the new century,mass incidents in China has been on a rapidly growing tendency,which has been an important factor affecting social harmony and stability and has already aroused wide social concern.How to correctly understand and deal with mass incidents and effectively resolve the social conflicts are significant current tasks which the Chinese communist party must meet with and seriously solve.Therefore,the rational research of mass incidents during this period is the foundation of the Public security organs to prevent and dispose the mass incidents.Therefore,the origin and conception of mass incidents,the current situation,derivative sources and intrinsic mechanism of mass incidents,are the theoretical basis of public security organs to prevent and dispose mass incidents.

new century;mass incidents;rational research

D631.43

A

2095-1140（2012）02-0110-05

（責任編輯：王道春）

2012-02-16

劉 霞（1982-），女，湖南邵陽人，湖南警察學院治安系講師，主要從事治安管理學研究。