《美國反補貼法適用于非市場經濟體法案》之違法性分析

茍大凱（副教授） 朱廣東（教授）

20 12年3月13日美國總統奧巴馬簽署了 《美國反補貼法適用于非市場經濟體法案》（以下簡稱 《法案》），授權美國有關行政機關對來自非市場經濟體的輸美產品采取反補貼措施?！斗ò浮芳葥p害中美經貿關系的健康發展，也不符合國際規則，是美國貿易保護主義的產物。本文基于 《法案》的主要內容和主要目標分別從一般國際法和WTO相關法理角度探討其違法性。

一、《法案》簡介

（一）主要內容

《法案》分為兩節，第一節規定《1930年關稅法》對非市場經濟國家的適用性；第二節解決針對非市場經濟體同一輸美產品疊加適用反傾銷稅法和反補貼稅法時可能產生的“重復救濟”（double remedies）問題。依據該《法案》第一節，在《1930年關稅法》第701節（19U．S．C．1671）之后加上授權行政機關針對非市場經濟體適用反補貼稅法的內容，行政機關通常情況下有權針對非市場經濟體輸美產品依法征收反補貼稅，僅以某一非市場經濟體的經濟本質上為單一實體致使行政機關無法識別和確定該非市場經濟體政府或者公共機構所提供的補貼及其數量這一情形作為例外。另外，《法案》第一節內容效力溯及至自2006年12月20日起所啟動的反補貼調查案件、海關及邊境保護局所采取的行動以及聯邦法院受理的民事、刑事及其他相關案件程序。

《法案》第二節建議在《1930年關稅法》第777A 節（19U．S．C．1677f－1）之后加上調整傾銷稅以避免發生“重復救濟”的內容。如果行政機關認定來自非市場經濟體并且按照非市場經濟方法計算其反傾銷稅正常價值的某一產品滿足以下條件，那么，行政機關應當根據其所估計的該產品加權平均傾銷幅度的增加數額而降低反傾銷稅。這些條件是：該產品獲得了《1930年關稅法》第701（a）（1）節而非第772（c）（1）（C）節項下的補貼；該補貼被證明降低了相應期間內該產品的進口價格；行政機關能夠合理地估計出由該補貼以及采用非市場經濟方法計算反傾銷正常價值所造成的該產品加權平均傾銷幅度的增加程度。該節所涉及內容在《法案》成為法律之日起生效，即不具有溯及既往的效力。

（二）主要目標

根據 《立法說明》 （Bill Su mmary）， 《法案》旨在為正面臨來自諸如中國等非市場經濟體并且接受了不公平的補貼的產品沖擊的美國雇員和工人提供一個公平的競爭環境。具體而言，《法案》主要解決以下三個問題：

1．推翻美國聯邦上訴巡回法院裁決

2011年12月，美國聯邦上訴巡回法院在 “河北興茂輪胎有限公司訴美國商務部反傾銷反補貼案”中裁決認為，美國法律禁止美國商務部將反補貼稅法適用于包括中國在內的非市場經濟體，從而徹底剝奪了美國商務部將反補貼法適用于非市場經濟國家的權力。 《法案》徹底推翻聯邦上訴巡回法院所作上述裁決，明確賦予商務部將反補貼法適用于非市場經濟國家的權力。

2．維持現有反補貼稅令繼續有效

如果允許美國聯邦上訴巡回法院裁決存在下去，美國商務部很可能被迫終止正在針對中國和越南產品征收反補貼稅的共計24件案件的征稅令和正處于調查階段的6件反補貼調查案，并導致退還已經征收的稅款。這就勢必影響到遍及美國38個州的80余家公司和成千上萬的美國工人。《法案》確保前述處于征稅階段和調查階段的案件繼續有效。

3．應對 WTO上訴機構就“重復救濟”所作的不利裁決

2011年3月，WTO上訴機構在 “中國訴美國對華輸美某些產品反傾銷反補貼措施案”中裁決認為，在針對非市場經濟體出口產品同時征收反補貼稅和征收以替代國方法計算的反傾銷稅時可能存在“重復救濟”，調查機關有義務消除該種可能性。 《法案》規定商務部有權調整反傾銷稅以解決上述情形下可能出現的 “重復救濟”問題。詳而言之，如果某一反傾銷案件的涉案出口商能夠證明由于其所接受的國內補貼而對其出口產品的傾銷幅度的計算有所增加，那么，商務部應針對其能否對增加的傾銷幅度作出合理估計事宜作出認定，如果作出的是肯定性認定，就應對反傾銷幅度作出相應的降低處理。

二、《法案》的違法性

（一）授權針對非市場經濟體適用反補稅法的違法性

從歷史上看，美國商務部在2006年11月21日對中國輸美銅版紙發起反傾銷反補貼合并調查之前一直恪守不對非市場經濟國家適用反補貼稅法的做法，從該銅版紙案開始，美國商務部僅以其作為行政機關的一紙文件即一改其一貫做法，近乎瘋狂地針對被美國視為非市場經濟國家的中國和越南輸美產品發起反傾銷與反補貼合并調查。中國企業和中國政府被迫尋求美國國內司法救濟和WTO爭端解決機制救濟。就美國國內司法審查結果而言，作為一審法院的美國國際貿易法院雖然認可了商務部針對非市場經濟體疊加適用反傾銷反補貼法，但是，要求商務部不得因此而增加征稅數額，商務部卻始終未能設計出能夠避免出現多征稅收的計算方法來。作為二審法院的美國聯邦巡回上訴法院小組程序 （panel）審理認為，美國商務部針對非市場經濟國家實施反補貼稅法違反美國法律，以法律解釋的名義宣布商務部做法為非法。美國商務部尚在尋求二審法院啟動全面法官重新審理程序 （rehearing en banc）之際 （按照美國民事訴訟程序，重新審理的結果還可能訴諸美國最高法院），美國兩黨兩院迫不及待地迅速而又空前一致地通過了 《法案》，賦予商務部針對非巿場經濟國家輸美產品適用反補貼稅法之權力?？梢姡绹膰覚C關之間在針對非市場經濟國家適用反補貼稅法問題上意見相左、相互掣肘、前后矛盾、出爾反爾。美國的上述行為顯然違反國際法之誠信原則。國際法之誠信原則為 《聯合國憲章》和國際法院核試驗案裁決所確認。依前者，各會員國應一秉善意，履行其本憲章所擔負之義務，以保證全體會員國由加入本組織而發生之權益；據后者，誠信原則乃調整法律義務之創設、履行之基本原則之一。實際上，這一國際法原則也為WTO多邊貿易體制所認可。比如，GATT1947第23．1 （b）條和 WTO《爭端解決諒解》（DSU）第26條有關 “非違反之訴”的實體和程序規定即是國際法誠信原則之體現。

特別值得一提的是， 《法案》有關生效時間的規定既有悖于國際法之誠信原則，也違反了WTO多邊紀律。上文述及， 《法案》第一節內容并非在其成為法律之后生效，其效力溯及至自2006年12月20日起所啟動的反補貼調查案件、海關及邊境保護局所采取的行動以及聯邦法院受理的民事、刑事及其他相關案件程序。這樣一來，美國政府無需退還其針對進口中國和美國產品的企業所征收的反補貼稅，中國出口企業費時費力在美國獲得的司法救濟成果化為泡影。與之相反，《法案》第二節卻規定議案所涉及的消除 “重復救濟”的條款則沒有溯及既往的效力。這就意味著，原則上已經處在征稅階段的案件即使存在重復征稅的可能，涉案出口企業也無權請求重新計算。唯一的例外只有 “中國訴美國對華輸美某些產品反傾銷反補貼措施案”涉及的四個案件 （標準鋼管、矩形鋼管、復合編織袋和非公路用輪胎反傾銷反補貼合并調查案），美國有義務根據該案上訴機構裁決消除重復計算。所以，《法案》有關溯及既往的效力的內容違反GATT 1994第10．2條的規定，即任何WTO成員方所采取的載有新的或者更為嚴格的要求的普遍適用的措施不得在正式公布之前生效。

（二） 《法案》涉嫌違反 WTO上訴機構裁決

上文述及， 《法案》目標之一是解決 “重復救濟”與WTO上訴機構裁決沖突的問題。 《法案》規定了兩個步驟解決 “重復救濟”問題。第一步，被調查企業必須證明其商品因其接受國內補貼而出現出口價格降低這一事實的存在；第二步，商務部必須能夠合理估計出被降低的價格在何種程度上導致計算出了更高的傾銷幅度?？梢?， 《法案》將啟動調整程序的舉證責任分配給被調查企業承擔，而將合理估計出被降低的出口價格從而避免重復計稅的義務交由調查機關承擔?！爸袊V美國對華輸美某些產品反傾銷反補貼措施案”上訴機構裁決認為，調查機關必須符合WTO《補貼與反補貼措施協議》第19．3條的要求征收 “適當數額”的反補貼稅。為此，調查機關不但必須對相關事實進行十分勤勉的調查研究，還必須以記錄在案的確鑿證據作為其確定反補貼稅數量的依據。總之，WTO上訴機構將是否存在重復征稅的舉證責任交由調查機關承擔。顯而易見 《法案》關于舉證責任的內容與WTO上訴機構裁決恰好背道而馳。退而言之，即使將舉證責任分配給出口企業并不違反WTO，從實際操作上看，被調查出口企業也難以做到。正如有關學者所言，一家投入、收益巨大的出口企業何以能夠證明區區補貼對其出口價格之影響呢？

《法案》解決 “重復救濟”問題的第二個步驟實際上涉及如何能夠找到一種精確的計算方法以徹底消除重復征稅的技術問題。從技術上或者從事實上要解決 “重復救濟”的問題絕非易事。首先，美國司法機關未能解決這一問題。美國國際貿易法院判決認為，美國商務部如果既要采用與立法相符的針對非市場經濟的反傾銷方法，又要同時征收反補貼稅，就必須找到一種合理精確地針對非市場經濟國家產品征收反補貼稅的方法。但是，美國國際貿易法院并未就何為美國立法所允許的 “調整方法”作出裁決，只是籠統地指出 “河北興茂輪胎有限公司訴美國商務部反傾銷反補貼案”的原告和被告所提出的旨在避免 “重復救濟”的調整方案都顯得不符合邏輯。換言之，或許連法院自己也無法設計出所謂的 “合理精確的方法”，雖然它可以通過舉證責任分配將燙手的 “山芋”交給美國商務部。其次，WTO爭端解決機構也沒有解決此問題。 “中國訴美國對華輸美某些產品反傾銷反補貼措施案”中，WTO上訴機構要求調查機關必須符合WTO《補貼與反補貼措施協議》第19．3條的要求征收 “適當數額”的反補貼稅，避免出現 “重復救濟”的情形。但是，上訴機構實際上只是宣布了美國在避免重復征稅問題上的不作為違法，沒有涉及如何作為或如何調整的問題。即使這樣，上訴機構也只是作為法律問題解決了“重復救濟”問題，而并未作為事實問題來審查如何避免 “重復救濟”。最后，美國商務部也一再表示其無法合理估計出涉案補貼多大程度上增加了加權平均稅收幅度。面對中國提出的基于非市場經濟方法計算出的正常價值 “必然”會在疊加實施反傾銷和反補貼措施的所有案件中完全抵消同樣數額的補貼這一理由時，美國只得認為，這實際上是要求美國要么放棄其中的一種救濟手段，要么在疊加實施反傾銷和反補貼措施時放棄采用反傾銷替代國方法而采用針對市場經濟國家的反傾銷正常價值的計算方法。

一言以蔽之，《法案》不但未能解決可能出現的 “重復救濟”問題，反而為美國行政機關違反WTO上訴機構裁決提供了國內法依據。

三、結語

實際上，既能達到維護美國國內生產企業免受不公平貿易行為之害的目的，又符合美國所承擔的國際法義務的路徑是存在的?？晒┻x擇的方法之一是，美國商務部接受聯邦巡回上訴法院之裁決，繼續沿用之前針對非市場經濟體不適用反補貼法而僅適用反傾銷法的做法。因為確認反傾銷正常價值時采用替代國方法所計算出的反傾銷稅本身就抵消該產品接受國內補貼給進口國國內產業造成的損害。美國還可以選擇由總統宣布提前承認中國市場經濟地位，從而名正言順地針對中國疊加適用反傾銷反補貼稅法。這樣的好處有二：其一，承認中國市場經濟地位，總統即可為之，無需勞駕國會，程序簡便；其二，在針對接受了國內補貼的進口產品疊加適用反傾銷法和反補貼法時，不存在 “重復救濟”的問題，從而也就無需履行消除義務。那么，美國緣何偏偏選擇了違反國際規則的路徑呢？筆者以為，應該從兩方面回答這個問題。從美國國內利益集團博弈的角度看，顯然是美國國內同類產品生產企業勝出，而美國進口商和消費者等利益集團則敗下陣來。從國際層面看，即使中國政府將依據 《法案》所形成的法律作為系爭措施本身或者系爭措施實施訴諸WTO爭端解決機構并勝訴，等到走完主要的程序，也已經距離《中國入世議定書》第15條規定的市場經濟地位屆期日不遠了。通常意義上講，美國商務部的相關行為只要符合美國國內法，即對中國出口企業具有約束力，而不問其是否符合美國所承擔的國際義務。