城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地征收模式改革初探*

李小紅,王文昌

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801)

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化獲得了顯著的發(fā)展，“城鎮(zhèn)化率以每年0.9個百分點提高，特別是從1996年以來，城鎮(zhèn)化率超過了30%后，進(jìn)入一個加速發(fā)展階段。1996～2009年，平均每年增長1.27個百分點。”[1]中國社科院2010年12月29日發(fā)布的城市藍(lán)皮書稱，截至2009年，中國城鎮(zhèn)化率為46.6%，城鎮(zhèn)人口達(dá)6.2億人，城鎮(zhèn)化規(guī)模居全球第一。但是與成熟的工業(yè)化國家相比，我國的城鎮(zhèn)化率還有很大的上升空間。毫無疑問，在未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)，我國的城鎮(zhèn)化還會以較快的速度發(fā)展，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化必然帶來對土地需求的大量增加，在我國國有土地儲備有限的情況下，農(nóng)村土地就成為城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展的不可或缺的基本資源。但是現(xiàn)行的農(nóng)地征收模式過度強調(diào)了政府征地的主導(dǎo)性、強制性和低成本性，在一定程度上忽視了土地所有者農(nóng)民的利益訴求，由此引發(fā)了一系列矛盾沖突。主動調(diào)整我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收模式，就成為化解加速城鎮(zhèn)化帶來的土地需求大量增加和農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)這一矛盾的關(guān)鍵。

一、城鎮(zhèn)化過程中現(xiàn)行農(nóng)地征收模式存在的突出問題

(一)征地利益相關(guān)方權(quán)利義務(wù)不均衡

由于我國土地所有權(quán)的社會主義公有制性質(zhì)，決定了我國土地的政府壟斷管理模式，即政府壟斷了從土地權(quán)利界定、土地規(guī)劃、土地開發(fā)利用、土地管理監(jiān)督檢查等一系列的權(quán)力。這種管理模式致使除政府之外的其他土地利益相關(guān)方在整個的土地利益鏈條中處于絕對弱勢的地位。這種情況反映到政府農(nóng)地征收中，就表現(xiàn)為政府、村集體以及農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重不均衡。農(nóng)村土地雖然為集體所有，但農(nóng)村集體所有土地的用途變更、土地交易、土地補償標(biāo)準(zhǔn)確立等權(quán)利都被政府所壟斷，村集體和農(nóng)民在很大程度上喪失了農(nóng)地征收的議價權(quán)。這種征地權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重不均衡的情況，不僅使征地過程中村集體和農(nóng)民的利益得不到切實保護(hù)，而且也在一定程度上助長了政府暴力征地、強制征地等不良社會現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)征地依據(jù)缺乏操作性

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》都規(guī)定了：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”因此，從法理上講，政府征收或者征用土地的依據(jù)是唯一的，即公共利益的需要。除此之外，法律沒有規(guī)定其它的政府獲取土地的依據(jù)。但是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》都沒有明確界定“公共利益究竟是什么？”這一狀況只是到了2011年1月21日，國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補償條例》才發(fā)生改變，雖然該《條例》的適用范圍只是國有土地上的房屋征收與補償。但是，無論如何該《條例》的第八條第一次通過肯定例舉的方式明確了公共利益的范圍，這必定會成為其他法律和實踐中涉及“公共利益界定”這一問題的參考，理所當(dāng)然的，這一規(guī)定必然會在一定程度上規(guī)范政府的征地權(quán)。但是該《條例》第八條第六款又作出了彈性規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”這一規(guī)定適應(yīng)了公共利益的內(nèi)涵會隨著社會發(fā)展而不斷變化這一現(xiàn)實，為公共利益內(nèi)涵的擴展和變化留有余地，也增強了這部法律的適應(yīng)性。但是在巨大的土地利益誘惑下，這款規(guī)定也可能成為部分地方政府利用行政立法權(quán)，強行擴展公共利益邊界的依據(jù)。因此，此次對公共利益的界定是否能夠有效地約束政府征地權(quán)，尤其是農(nóng)村征地權(quán)還要留待以后實踐的檢驗。

(三)征地方式單一

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》都規(guī)定了政府獲取土地的方式有征收和征用兩種：征收是要從根本上改變土地所有權(quán)關(guān)系，具體到農(nóng)村集體所有的土地，就是要將農(nóng)村集體所有的土地通過一定的程序變成國家所有的土地。而征用則是指在不改變土地所有權(quán)關(guān)系的前提下，通過一定的程序改變一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)關(guān)系，具體到農(nóng)村集體所有的土地，就是在確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的前提下，通過一定的程序在一定期限內(nèi)改變的土地的使用權(quán)關(guān)系。在現(xiàn)行的政府征地模式中，由于政府“壟斷土地一級市場，就要對無論是否符合公共利益需要的所有用地項目一概實行征收。”[2]導(dǎo)致原來政府獲取土地方式即征收與征用并舉的雙軌制變成了單純依靠強制征收的單軌制。而強制征收的方式在現(xiàn)實中難免會走向極端，引發(fā)眾多嚴(yán)重的社會沖突，更有甚者導(dǎo)致了許多惡性的刑事案件和群體性事件的發(fā)生。這種情況不僅使與征地相關(guān)的利益各方都遭受了巨大的利益損失，更為嚴(yán)重的可能導(dǎo)致該地方政府的公信力下降，直至影響其執(zhí)政的合法性和地方社會秩序的穩(wěn)定。

(四)征地補償費用過低

現(xiàn)行農(nóng)地征收補償費用過低主要表現(xiàn)在兩個方面：一是與現(xiàn)行土地永久性征收模式相配套，現(xiàn)行土地補償制度也是按照被征收土地的原有用途一次性給予補償。這種補償方式將農(nóng)民排除在土地未來增值收益的分配之外，使得永遠(yuǎn)喪失了土地所有權(quán)的農(nóng)村集體和農(nóng)民不能再從未來的土地增值中獲得任何利益。二是土地補償標(biāo)準(zhǔn)過低。《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，這與農(nóng)民付出的永久喪失了土地所有權(quán)和收益權(quán)的代價相比，與土地對于農(nóng)民生活的重要性相比，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的確過低。即便是這么低的補償費用，農(nóng)民能獲得的只是其中很小的一部分。“統(tǒng)計顯示，在我國征地補償費用分配中，農(nóng)民只得5%～10%，村集體得25%～30%，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))得60%～70%。”[3]這種一次性、低標(biāo)準(zhǔn)、多收益主體的補償方式，導(dǎo)致許多被征地農(nóng)民生活水平下降，根據(jù)國家統(tǒng)計局對全國范圍內(nèi) 2 924 戶土地被征用農(nóng)戶的抽樣調(diào)查顯示， “耕地被占用前年人均純收入平均為 2 765 元，耕地被占用后年人均純收入平均為 2 739 元，約下降了1%。其中，年人均純收入增加的有 1 265 戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的43%；持平的有324戶，約占11%；下降的有 1 353 戶，約占46%。土地被征用后收入減少的農(nóng)戶，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。”[4]現(xiàn)行的農(nóng)地征收補償政策在很大程度上保證了政府和其它用地組織廉價地取得農(nóng)民集體所有的土地，但是卻給依靠土地生活的農(nóng)民造成了巨大的利益損失。

二、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地征收模式改革應(yīng)遵循的原則

(一)征地各方權(quán)利義務(wù)相對均衡原則

在農(nóng)地征收過程中，確立各利益主體權(quán)利義務(wù)相對均衡的原則是農(nóng)地征收模式改革的關(guān)鍵。必須在充分尊重農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立政府指導(dǎo)和監(jiān)督下的新型農(nóng)地征收模式。由于我國土地所有權(quán)性質(zhì)為國有制和集體所有制，不允許出現(xiàn)其他的土地所有制形式。因此，農(nóng)地征收的主體只能是政府，并且政府征來的土地再轉(zhuǎn)讓給土地使用方的只是有限期限的土地使用權(quán)(最長為70年)，且該土地的政府所有權(quán)并不再發(fā)生轉(zhuǎn)移。從這個角度來看，政府主導(dǎo)農(nóng)地征收這一現(xiàn)行制度設(shè)計是符合我國的基本政治制度的，有其存在的合理性。但是征地過程中，權(quán)利義務(wù)不均衡的狀況必須改變。現(xiàn)如今政府在這方面也做了一些努力，在新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》剝奪了政府的強制征收權(quán)，而將這一權(quán)力賦予了人民法院，并且這一立法很可能會被援引作為將來制定相關(guān)農(nóng)地征收模式的法律先例，即便是這樣規(guī)定也沒有改變村集體和農(nóng)民在農(nóng)地征收過程中的弱勢地位。新型的農(nóng)地征收模式設(shè)計應(yīng)從改變政府征地的強勢地位入手，強化農(nóng)地征收過程中的政府宏觀管理職能，弱化其直接征地職能。即政府主要負(fù)責(zé)依法編制農(nóng)村集體所有土地的規(guī)劃，指導(dǎo)和監(jiān)督土地用途變更、土地交易過程、土地使用等。具體的交易過程應(yīng)先由土地所有者和土地使用者雙方按照自愿平等的原則進(jìn)行協(xié)商，在二者達(dá)成一致后，再由政府出面來進(jìn)行征地，最后交付具體用地組織使用。

(二)公共利益優(yōu)先原則

這是由我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。因為我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，我國的城鎮(zhèn)化水平與成熟的工業(yè)化國家還有很大的差距。“世界銀行在1995年對城市化率的比較分析中指出：一個國家的城鎮(zhèn)化率隨著國民收入的增加而增長，高收入國家的城市化率一般為75%。中等收入國家的城市化率為60%。”[5]而我國的城鎮(zhèn)化率在2009年才達(dá)到46.6%，因此我國城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｎ磥沓擎?zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展必然會加大對諸如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)設(shè)施的需求，而這些公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)必然會產(chǎn)生大量的土地需求，而在我國國有土地儲備有限的情況下，政府必然會征收農(nóng)村集體所有土地來滿足這一需求，這是我國未來社會發(fā)展的一個大趨勢、是大局，應(yīng)予以優(yōu)先考慮。因此在農(nóng)地征收模式改革中必須堅持公共利益優(yōu)先的原則，切實采取有效措施保障與公共利益相關(guān)的土地需求的滿足。

(三)農(nóng)民合法權(quán)益保障原則

新中國成立之后，為了適應(yīng)發(fā)展工業(yè)的需要，我國通過工農(nóng)業(yè)剪刀差的方式，從農(nóng)業(yè)中獲得了大量的剩余，用于發(fā)展工業(yè)。著名三農(nóng)問題專家陳錫文認(rèn)為：從1953年實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷到1985年取消統(tǒng)購統(tǒng)銷期間，農(nóng)民對工業(yè)化的貢獻(xiàn)大約是 6 000～8 000 億元。即國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差無償從農(nóng)民手里拿走了 6 000～8 000 億元資金。[6]另外，江蘇省農(nóng)調(diào)隊課題組認(rèn)為：工農(nóng)業(yè)剪刀差從1987年至20世紀(jì)90年代中前期每年從農(nóng)業(yè)中剪去上千億元。[7]只是到了20世紀(jì)90年代后半期，由于絕大多數(shù)非農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場競爭決定價格的時代，工農(nóng)業(yè)剪刀差的汲取功能才真正開始弱化，但是“三農(nóng)”問題卻日益嚴(yán)重，成為政府和社會關(guān)注的熱點問題。2005年1月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》，第一次明確提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的新思維，并于2006年1月1日廢止了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，中國社會真正進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新階段。新的社會發(fā)展階段要求我們必須切實保護(hù)農(nóng)民利益，不能再靠剝奪農(nóng)民利益的方式來推動社會的發(fā)展了。在新型的農(nóng)地征收模式設(shè)計中，要通過強調(diào)征地利益相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)相對平衡，征收征用并舉，征地程序公開透明，補償市場化，分類設(shè)計公益性和非公益性征地制度，上一級法院救濟(同級法院回避)等方式切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

(四)分類征地原則

根據(jù)被征收土地的未來用途分類設(shè)計征地制度。現(xiàn)行法律只是規(guī)定，國家出于公共利益的需要才可以對土地實行征收和征用，但在以往的征地實踐中，由于公共利益界定不明確導(dǎo)致大量出于非公共利益需要的征地情況出現(xiàn)。并且在具體征地中，無論是否出于公共利益的需要，政府幾乎都采取了強制征收的方式，而現(xiàn)有制度資源中征用的方式卻很少被政府采用。這種單一的強制征收農(nóng)村土地的方式引發(fā)了一系列的矛盾，需要進(jìn)一步完善。因此在充分挖掘現(xiàn)有制度資源的基礎(chǔ)上，建立合理的農(nóng)地分類征收模式就成為必然。按照擬征土地的未來用途將政府農(nóng)村征地制度分為公益性土地征收模式和非公益性土地征用制度兩種。考慮到立法相對滯后性，對于那些沒有法律明確規(guī)定為公益用途的土地項目，可以考慮采用營利性和非營利性的標(biāo)準(zhǔn)作為公益性標(biāo)準(zhǔn)和非公益性標(biāo)準(zhǔn)的補充。以營利為主要目的的土地項目適用非公益性土地征用制度，對于不以營利作為主要目的的土地項目適用公益性土地征收模式。

三、城鎮(zhèn)化過程中新型農(nóng)地征收模式改革的初步設(shè)想

改革我國現(xiàn)行的政府壟斷性農(nóng)地征收模式，進(jìn)而建立起征地相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)均衡的新型農(nóng)地分類征收模式，是緩和農(nóng)地征收矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。新型的農(nóng)地分類征收模式設(shè)計為：

(一)公益性土地征收模式(非營利性土地征收模式)設(shè)計(圖1)

對于出于公益性用途的農(nóng)村土地征收，應(yīng)建立以政府主導(dǎo)的征收模式。具體設(shè)計為：(1)政府向村民委員會發(fā)出公益性征地通知。通知中應(yīng)明確征地用途、征地范圍、征地補償標(biāo)準(zhǔn)、征地的時限。(2)村民委員會收到政府發(fā)出的公益性征地通知后，召開村民會議或村戶代表會議討論表決(現(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會組織法》中規(guī)定的農(nóng)村決策制度設(shè)計，是村民會議和村民代表會議決策。但是由于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，大量農(nóng)民流向城市，導(dǎo)致村民會議召開的難度增加，而村民代表會議的代表性又不是很充足，加之農(nóng)村現(xiàn)有的以戶為單位的利益格局和農(nóng)村留守人口分布狀況，筆者認(rèn)為對于征地這種關(guān)系到農(nóng)民切身利益的大事，在村民會議無法正常召開的情況下，應(yīng)以村戶代表會議代替村民代表會議發(fā)揮決策作用[8])。村民會議或村戶代表會議只能討論征地補償標(biāo)準(zhǔn)是否符合相同或相近地段土地的市場價格。(3)村民會議或村戶代表會議按照三分之二以上多數(shù)的表決規(guī)則，進(jìn)行決策，并將決策結(jié)果交付村民委員會。(4)如果村民委員會收到村民會議或村戶代表會議同意征地的決議，則將會議決議報征地的政府，政府在先行補償之后，完成征地。(5)如果村民委員會收到村民會議或村戶代表會議不同意征地的意見，則向征地政府的上一級法院申請救濟。救濟的范圍也只涉及征地補償標(biāo)準(zhǔn)是否符合市場價格的問題。法院救濟中之所以沒有選擇與征地政府同級的人民法院而是選擇上一級法院作為農(nóng)地征收的救濟法院，主要是因為在我國具體的司法實踐中，法院相對于同級政府的司法獨立還沒有真正建立起來，如果讓與征地政府同級的法院承擔(dān)司法救濟功能，同級法院難免會受到各方因素的干預(yù)，從而影響司法救濟的公正性。(6)法院將判決結(jié)果通知村民委員會和征地政府。(7)法院將判決結(jié)果通知征地政府。征地的政府按照法院判決的征地補償標(biāo)準(zhǔn)先行補償之后，完成征地。

(二)非公益性土地征用制度(營利性土地征用制度)設(shè)計(圖2)

對于非公益性用途的土地，采取政府指導(dǎo)下的非強制性征用制度。具體設(shè)計為：(1)土地擬使用方向政府遞交土地使用申請，申請中應(yīng)包括使用土地的數(shù)量、地理位置、土地用途、使用年限等信息。(2)政府審核該用地申請，如果用地申請不合法則終止該申請，如果合法則將該申請內(nèi)容通知相關(guān)村民委員會。(3)由土地擬使用方與村民委員會協(xié)商相關(guān)征用細(xì)節(jié)，主要是補償標(biāo)準(zhǔn)和方法等。(4)村民委員會將達(dá)成的協(xié)議交村民會議和村戶代表會議討論并投票表決。(5)村民會議或村戶代表會議將表決結(jié)果交付村民委員會。(6)如果表決通過，村民委員會將村民會議或村戶代表會議表決通過的其與土地擬使用方達(dá)成的初步協(xié)議上報政府，由政府審查該協(xié)議的合法性，審查通過后，由政府完成土地征用。如果表決沒有通過，則由村民委員會與土地擬使用方重新協(xié)商，重新協(xié)商未果，則由村民委員會將協(xié)商未果的結(jié)果上報政府，終止土地征用程序。(7)政府將征用來的土地交付土地擬使用方，政府監(jiān)督其土地使用情況。營利性土地征用期滿，土地歸原土地所有者所有，當(dāng)前使用方可以在同等條件下優(yōu)先開啟土地征用程序。

主動調(diào)整我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收模式，是政府化解我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展所帶來的土地需求急劇增加和農(nóng)民利益保護(hù)這一矛盾的關(guān)鍵。在優(yōu)先保障實施政府對農(nóng)村集體土地宏觀規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會發(fā)展的需要，充分挖掘現(xiàn)有制度資源，適時建立農(nóng)地分類征收模式勢在必行。唯有如此，才能實現(xiàn)在農(nóng)村征地過程中的多贏局面，即政府的土地政策得到了遵守、公益性用途的土地需求得到優(yōu)先滿足、農(nóng)民的利益得到了充分維護(hù)、營利性土地開發(fā)組織也得到了土地。

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