21世紀初期美國對華金融外交——以人民幣匯率問題為案例分析

竇曉博

（黑龍江大學馬克思主義學院 黑龍江 哈爾濱 150080）

二戰后，以美元霸權為中心的布雷頓森林體系的建立，開啟了美國金融帝國的時代。隨著布雷頓森林體系的解體，美元霸主地位受到了來自歐元、日元的挑戰，美國為了維護其金融霸主的地位，金融外交成為其對外政策中的重要組成部分(2)。隨著中國綜合國力的不斷上升，以及世界多極化的趨勢的加強，美國的霸主地位相對衰落，一心想重返舊布雷頓森林秩序的美國把矛頭指向了中國。就人民幣匯率問題，美國政府不斷在雙邊、多邊外交等場合對中國施壓，要求人民幣升值。

一、金融外交的界定

（一）概念的界定

當今國際社會中，金融問題越來越成為影響各國社會政治生活的重要因素，金融問題能否處理得當關系到一國、甚至整個國際社會的發展與穩定。如何界定金融外交就成為一項重要的任務。我國學者張學斌認為，金融外交是圍繞國際貨幣金融秩序的建立、調整和改革問題展開的一系列活動。(3)

筆者認為，金融外交應該從主體、客體和形式三方面把握。即一國政府代表（政府首腦、國家元首、政府涉外機構代表）或國際組織，圍繞著國際金融活動而展開的，以金融為手段追求政治目的，或以外交為手段追求金融目的的雙邊或者多邊范圍內的對外交往活動。廣義的金融外交不僅包括貨幣金融方面，還包括國際經濟援助和國際經濟制裁等。本文談論的金融外交屬于狹義范疇，即貨幣金融外交。

（二）金融外交的由來

1947年布雷頓森林體系的建立，標志著以美元為中心的世界金融體系的形成。通過這個體系，美國享受了50多年的特殊優惠。隨著西歐和日本的崛起，以及布雷頓森林體系本身存在的弊病（特里芬難題），美元霸權地位受到挑戰。此后直到20世紀末，各大國展開了維護霸權與挑戰霸權的一系列金融外交活動。整個這個階段的金融外交有著濃厚的霸權和反霸權的色彩。

雖然世界多極化的趨勢越來越強，但是憑借著雄厚的科技、軍事和經濟實力，美國仍然是世界頭號強國，美國的霸主地位仍沒有得到改變。面臨著來自各方面的挑戰，美國金融外交的主要目的就是維護其金融霸權的地位，進而鞏固其世界霸主的地位，以便更好的享受霸權國家的特殊優惠待遇。

二、美國對華金融外交

中美兩國建交以來，中美關系就交鋒經歷了從政治到貿易，再從貿易到金融領域的發展，當然很多時候是多種問題復雜并存的局面。美國對華金融外交是在美元的長期疲軟的背景下展開的，美國需要在日本和歐洲以外的地區找一個新的打壓對手，這樣斗爭的矛頭便指向了中國。

（一）美國對華金融外交的表現

2003年2月22日的七國財長會議上，日本提出了一個類似當年“廣場協議”的提案，以此為起點，人民幣匯率問題成為國際社會的一個熱門話題。2003年9月2日，美國財政部長約翰·斯諾訪華，就人民幣匯率問題與中國人民銀行行長周小川進行討論，從此掀開了美國對華外交的序幕。美國對華金融外交形式以首腦和雙邊外交為主，同時配合多邊外交。

1.首腦外交：2003年9月5日美國總統小布什在接受CNBC電視臺采訪時表示，各國的貨幣應由市場主導，而非由政府主導，但是同時他也表示會繼續推動人民幣匯率問題。2005年5月，小布什訪華期間，就明確呼吁人民幣匯率的彈性機制。

2009年奧巴馬政府執政，奧巴馬在上臺后就人民幣匯率問題堅持了小布什時期的強硬政策，不斷對中國施壓。2009年溫家寶總理訪美期間，奧巴馬在和總理會談中表示，中國政府必須采取行動以解決中美雙方在人民幣匯率問題上的緊張形勢。但是隨后，奧巴馬在人民幣匯率問題上態度發生了微妙的轉變。2011年1月奧巴馬第4次拒絕將中國列為匯率操縱國，中美匯率戰趨向于緩和。中美匯率基本保持在1:6.3左右的水平，與2003年相比，人民幣名義匯率升值幅度達到23.8%。(4)筆者認為，這主要是考慮到中國掌握著世界最大份額的美國國債（截止2011年底，中國總共持有美國國債11595億美元）(5)，美國政府必須避免，在強壓之下中國政府出現拋售美國國債轉而購買他國國債的行。金融危機之后，美國財政虧空嚴重，美國金融需要中國的資金支持。

3.雙邊外交：2005年第二輪中美經濟對話時，美國就組成專門的人民幣匯率工作組對中國施壓。2007年10月，中美第三輪經濟對話展開，埃文斯在訪華期間就明確表示金融市場的開發有利于中國經濟的發展。整個2007年，在美國國內形成了要求人民幣匯率升值的小高潮(6)，迫于來自美國的壓力，2007年人民幣匯率再次升值，達到1美元折合7.7898人民幣，從2005年7月匯改到2008年初，人民幣名義匯率升值14.2%，(7)其中大部分的升值發生在戰略經濟對話之后。這充分說明，雙邊外交已經成為美國對華金融外交的重要工具，在人民幣匯率問題上已經達到了部分目的。

4.多邊外交：自2003年美國對話金融外交展開以來，多邊外交就成為一種重要的方式。在2003年APEC財政論壇上，斯諾就通過多邊外交的方式對人民幣匯率問題進行游說，要求人民幣升值。2005年在韓國釜山舉行的亞太經合組織首腦會議上，小布什也就人民幣匯率問題對中國發難，要求中國進一步提高人民幣匯率彈性機制。2010年，加拿大舉行的七國財長會議上，美國更是利用多邊外交的場合，聯合日本，西歐國家，要求人民幣匯率對外升值。就匯率問題可以說美國已經取得了顯著地成功，如下表所示，從2003年到2011年，美元折合人民幣的年平均匯率已經上升23.8%。

表1 :2003-2011年美元折合人民幣匯率年平均數與美國對華貿易逆差額(8)

（二）美國對華金融外交的運作及原因

1.國內運作：人民幣匯率問題之所以提上美國政府的日程，主要得益于利益集團的驅動。美國國內的制造業等利益集團先后組成勞聯—產聯(AFL-CIO)和全美制造協商會(NAM)，這些組織代表利益集團通過國會議員向國會和政府不斷進行游說，并先后組織了健全美元聯盟和公平貨幣聯盟，指責中國操縱人民幣匯率。

中國于2005年7月12日實行匯率改革，人民幣匯率小幅升值。但美國的利益集團仍不滿意，2005年全美制造商協會在其發布的《NAM2005中國貿易議程》中表示，目的是使人民幣匯率升值40%，隨后NAM敦促財政部等美國政府繼續對中國施壓。2007年5月，美國最有影響力的8個金融貿易團體聯合組成了“接觸中國聯盟”。同年9月，美國花旗銀行、沃爾瑪等160家企業也聯合起來，呼吁美國政府就人民幣匯率問題對中國進行貿易制裁。

在維護其美元霸主的地位上，美國政府利用了國內制造業集團的訴求，以及金融利益集團對打開中國金融市場的愿望，不斷在雙邊，多邊的場合下對人民幣匯率施壓，為其世界霸主目的服務。因為，金融霸權的基礎有三：開放的金融市場；操縱他國匯率的巨額資金；金融工具。(9)對美國來說從來不缺巨額資金和金融工具，美國政府需要尋求的就是開放的金融市場。

2.美國對華金融外交的原因：美國這一系列的行為可謂是“項莊舞劍，意在沛公”。美國確實存在利用人民幣匯率升值來扭轉長期對華貿易逆差的目的。但事實上，國際收支赤字是美國為了達到通過印刷美元而不是付出它的實際資源來獲取外國資源的目的而設計的一種機制。雖然從2005年起，人民幣匯率兌美元已經大幅升值，但是美國對華貿易逆差的情況并沒有得到改善。2005年7月至2011年12月，盡管人民幣升值23.8%，美國對中國的貿易逆差的現狀一直沒有改變。如表1所示，2005年的數據為2022.78億美元、而2011年的數據為2730.63億美元。

根本原因是美元的長期疲軟，造成投資者對美元信心的下降，同時金融危機等各種原因促使美元的國際清償能力也有所下降，美元霸主的地位受到歐元、日元以及人民幣的越來越大的挑戰。美國的真實目的就是通過一系列的外交活動，來鞏固美元的堅挺地位。一旦美元霸權得到穩固，那么美國的世界霸主的地位也得到鞏固。

三、對華金融外交下的獲益

美國不斷要求人民幣匯率升值，是為了遏制中國的崛起。在美國政府一系列的金融外交活動背后，受惠的不僅僅是其霸權利益。筆者將其分為政治利益、經濟利益和利益集團的利益三部分。

（一）政治利益

政治利益也就是美國作為世界霸主地位的利益，也可稱為霸權利益。美元的堅挺與否關系到美國世界霸主的地位能否穩固，所以美國對外活動很大一部分都是圍著美元問題展開的，從二戰后一直到現在，這一過程的本質沒有發生任何改變。比如，《廣場協議》和《盧浮宮協議》的簽訂都是圍繞著鞏固美元霸權地位展開的，如今的中美匯率戰也是基于同樣的原因和手段展開的。

在美國霸權地位得到鞏固的同時，受益的還有領導人和政黨集團。每當臨近中期選舉，人民幣匯率問題肯定會成為國會，個別黨派的炙熱議題。這似乎成為美國領導人連任和贏的國內支持率的慣用手法，無論在小布什時期，還是奧巴馬政府時期，人民幣匯率問題都是其鞏固政權的工具。

（二）經濟利益

美國發動對華金融外交以扭轉貿易逆差為借口，而制造業利益集團為其霸權行為奠定了社會輿論基礎。在經貿方面，美國是有很大獲益的。從2003年起，美國打著要求人民幣升值的幌子，通過“301條款”對中國企業進行了一系列的制裁。這樣，美國制造業達到了短期擴大出口的目的，保護了美國本土制造業，也在一定程度上解決的一些失業率的問題。但是造成這些問題的根源并不在于人民幣匯率問題，所以美國對華貿易逆差的局面并沒有得到有效地解決。

（三）利益集團利益

作為美國對華金融外交的背后推動者，利益集團是最大的受惠者。本文所說的利益集團主要分為兩類，即制造業利益集團和金融利益集團。作為金融大國，美國的大部分金融資本集聚在華爾街利益集團的手中，倘若這一部分人的利益不能保證，將對整個美國產生重大的影響。在對華金融外交中，金融利益集團發生作用主要是在2007年以后，這主要是因為2007年2月的時候，美國國內就出現了金融危機的信號。這些利益集團出于自保，必須通過打開國外金融市場的方式獲得資金來源，而中國市場作為就成為了他們眼中的“香餑餑”。更為重要的是，制造業利益集團出于貿易保護主義也將矛頭指向了中國，這兩種利益集團就出現了聯合的趨勢，從而推動政府進行對外決策。中國金融市場的打開有利于金融利益集團在中國市場進行投機活動，從而達到控制中國金融市場的目的。

四、應對措施

美國對華金融外交是部分利益集團的推動，將其特殊利益集團的利益通過利用國會和社會輿論的工具上升為公共利益和國家利益，而展開的一系列以人民幣匯率為中心的外交活動。其目的旨在鞏固其霸權地位，從而回到舊布雷頓森林體系的“美元特權”時代，即美國不用“掙外匯”，而可以印刷自身國際支付手段的方式，來彌補其國際收支逆差，從而支配其他國家創造的財富(10)。

筆者認為，面對來自美國的金融霸權行為，中國政府應該從三方面來應對：

第一，堅持人民幣匯率屬于內政的立場。一國匯率問題屬于內政范疇，任何國家都不能以任何理由加以干涉。在處理人民幣匯率問題上，中國在應該堅持這個原則的前提下進行匯率改革，以更好的融入世界金融體系。

第二，加強金融體制改革，利用外匯儲備手段來和霸權抗衡。中國的金融體系存在不完善的地方是顯而易見的(11)，但是金融體制改革的步伐需要符合中國的國內經濟發展水平。在國內金融體制改革完成之前，中國可以利用外匯儲備來應對來自美國的霸權行為。截止到2011年底，中國外匯儲備總量為31811.48億美元，其中美國國債為11547億美元，大約占中國外匯總量的38%。(12)如此大量的美國國債客觀上維護了美國的金融霸權和美元的世界貨幣地位(13)。因為，當中國的中央銀行把美元加入其國際儲備時，也就是把等價值的資源從其國民手中轉出為美國收支赤字融資，從而也為美國聯邦預算融資(14)。在這個意義上，美國在金融領域需要中國的支持，美國政府害怕來自中國的大面積撤資，從而造成其金融體系崩潰的局面。

第三，靈活利用多邊外交手段。當今國際社會中，多邊外交顯得越來越活躍，中國作為發展中國家，雖然經濟總量持續增長，國家綜合實力大幅度提升，但與霸權國美國相比較，仍然有很大差距。美國獨大的局面，短時期內是任何一個國家都不能單獨與之進行挑戰的。在維護自身國家利益的目的下，中國可以和亞洲有著相同歷史文化的國家，以及和“金磚五國”在國際會議等多邊場合形成一致的聲音來對抗美國。另外多邊外交也是構建國際經濟新秩序的一個重要方式。

注釋：

（1）Nicholas Bayne，Financial diplomacy and the credit crunch: the rise of central banks [J]，Journal of International Affairs，Fall/winter 2008，Vol.62，No.1。

（2）曉健.金融外交：謀求國家利益的重要工具[J].紅旗文稿，2010（15）。

（3）張學斌.經濟外交與國際經濟秩序[M].北京：國際文化出版公司，2001：63。

（4）筆者根據中國人民銀行網站（http;//www.pbc.gov.cn）數據計算所得。

（5）國家外匯管理局：http://www.safe.gov.cn。

（6）周葉菁.美國對華金融外交研究[D].上海：復旦大學博士論文，2009：82。

（7）筆者根據中國人民銀行網站（http;//www.pbc.gov.cn）數據計算所得。

（8）筆者根據中國人民銀行調查統計司網站（http;//www. pbc.gov.cn）和美國商務部普查局網站（http://www.census. gov）統計。

（9）陸鋼，倪稼民，著.金融外交—當代國際金融體系的政治分析[M].福州：福建人民出版社，2000：160。

（10）陸鋼，倪稼民，著.金融外交—當代國際金融體系的政治分析[M].福州：福建人民出版社，2000：11。

（11）何中順.新時期中國經濟外交理論與實踐[M]，北京：時事出版社，2007：261。

（12）國家外匯管理局：http://www.safe.gov.cn其中，百分比數據為筆者計算所得。

（13）張幼文，劉曙光，主編.中國經濟外交論叢2009》，[M]，北京：經濟科學出版社，2009：228。

（14）[美]邁克爾·赫德森著，林小芳，等譯.《金融帝國—美國金融霸權的來源和基礎[M].北京：中央編譯出版社，2008：353。