對縣鄉(xiāng)財政基礎(chǔ)管理工作的調(diào)研報告

■李 銘 王治中 劉合定 王泗軍 孫大瑋

一、調(diào)研的背景和目的

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的計劃經(jīng)濟(jì)模式下的財政體制已不能適應(yīng)形勢的需要，財政管理的科學(xué)化精細(xì)化已成為財政工作的必然趨勢和內(nèi)在要求，由管理型財政到服務(wù)型財政轉(zhuǎn)變已成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。在河南的范圍內(nèi)，財政省管縣的工作已提上議事日程，縣鄉(xiāng)財政的基礎(chǔ)管理水平能否適應(yīng)財政精細(xì)化科學(xué)化的要求，直接關(guān)系到省管縣能否順利推進(jìn)。所以，為了摸清縣鄉(xiāng)財政管理工作的真實(shí)狀況，開展一次全面的調(diào)研工作就十分必要。按照河南省財政廳黨組的安排，3年內(nèi)要完成對各縣財政基礎(chǔ)管理工作的調(diào)研，調(diào)研的結(jié)果要反映在兩個方面：一是及時就調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題提出意見并確保整改到位；二是對縣鄉(xiāng)財政的人員素質(zhì)、硬件配置、管理水平進(jìn)行全方位的調(diào)研考核，并有針對性地提出改進(jìn)的建議和措施。

二、調(diào)研的基本情況

從2010年5月開始，監(jiān)督一處調(diào)研組用了6個月的時間，先后奔赴鞏義、中牟、登封、滎陽、新鄭、通許、蘭考、杞縣、開封縣、永城、虞城、夏邑、寧陵、民權(quán)等14個縣（市）。通過座談詢問、查看賬簿、抽取檔案等方式，對14個縣（市）政府本級財政預(yù)算編制情況及部門預(yù)算制度建設(shè)和執(zhí)行情況、國庫集中收付制度建設(shè)和執(zhí)行情況、政府采購制度建設(shè)和執(zhí)行情況、投資評審制度建設(shè)和執(zhí)行情況等四項財政基礎(chǔ)管理工作進(jìn)行了調(diào)研。通過調(diào)研，基本掌握了這些縣市在財政基礎(chǔ)工作的情況，對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行了糾正，對一些共性問題進(jìn)行了深入分析，以下做詳細(xì)闡述。

三、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題及原因分析

（一）預(yù)算編制及執(zhí)行中存在的問題和原因

1、預(yù)算編制及執(zhí)行中存在的問題。一是未依照規(guī)定程序編制2011年部門預(yù)算。如采取財政局代編的方式；未就預(yù)算編制的收支政策和編報要求下發(fā)正式文件，只做到了“一上一下”。

二是未依照規(guī)定編制人員經(jīng)費(fèi)、項目支出預(yù)算。如未安排職工福利費(fèi)、年終一次性獎金、住房公積金；僅對上級要求的項目作了安排，縣本身未編列項目支出。

三是部門預(yù)算編制不完整。14縣（市）均存在預(yù)算執(zhí)行中集中匯繳的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算直接編入?yún)R繳單位或財政局相應(yīng)專款科目，未列入各個單位的部門預(yù)算的情況，如將醫(yī)療保險金預(yù)算列入醫(yī)保部門、養(yǎng)老保險金預(yù)算列入養(yǎng)老保險部門、住房公積金預(yù)算列入住房公積金部門、工會經(jīng)費(fèi)列入工會部門等。

四是部分縣市批復(fù)的部門預(yù)算不完整。如部分地方未將項目預(yù)算、采購預(yù)算批復(fù)到具體單位。

五是未足額安排法定支出項目。如部分縣市農(nóng)業(yè)支出、科技支出達(dá)不到財政經(jīng)常性收入增加的幅度。

2、原因分析。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財政困難，可用財力有限。部分縣市由于超編人員較多，加之近年來縣級津補(bǔ)貼水平提高、惠及民生政策落實(shí)等需要配套資金；同時各個預(yù)算單位實(shí)際資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)刎斄Γ斦罩芡怀觯Y金缺口很大，財政部門為回避矛盾，實(shí)行代編部門預(yù)算或采用“一上一下”預(yù)算編制程序，出現(xiàn)將人員公用經(jīng)費(fèi)和法定增長少安排、部分專項資金不細(xì)化到具體項目的情況。

二是國家政策出臺的不確定性和地方?jīng)Q策缺乏前瞻性。鑒于多年來總是存在國家在年度中間出臺政策、地方政府相應(yīng)做出新決策的問題，加之縣級財力有限，造成一些縣無論年初是否編制預(yù)算，項目支出在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)不按照法定程序調(diào)整的現(xiàn)象，導(dǎo)致縣級預(yù)算單位沒有規(guī)范編制部門預(yù)算的動力。

三是對政策的認(rèn)識和把握不到位。一方面，財政部門人員對部門預(yù)算編制認(rèn)識不到位，忽略預(yù)算編制的完整性，出現(xiàn)了“將需要在預(yù)算執(zhí)行中集中匯繳的資金預(yù)算統(tǒng)一編入?yún)R繳單位或財政局相應(yīng)專款科目”的問題；另一方面，片面地認(rèn)為預(yù)算單位財務(wù)人員素質(zhì)不高，沒有能力編制部門預(yù)算，且編制的項目預(yù)算當(dāng)?shù)匾矡o法安排，財政部門就代編部門預(yù)算或在預(yù)算單位報送預(yù)算草案后，直接根據(jù)地方財力對收支預(yù)算進(jìn)行平衡，不再反饋預(yù)算單位；再者，沒有認(rèn)識到依法編制預(yù)算、推行部門預(yù)算、細(xì)化項目管理是推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求，是當(dāng)前形勢下公共財政、科學(xué)理財、政務(wù)公開的要求。

（二）國庫集中支付執(zhí)行中存在的問題及原因

1、集中支付執(zhí)行中存在的問題。一是財政部門、預(yù)算單位、收繳支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)和代理銀行間信息系統(tǒng)不完善。

二是未按照規(guī)定程序撥付預(yù)算資金。寧陵縣國庫集中支付中心將財政資金撥入寧陵縣會計核算中心的銀行賬戶；開封縣對于縣本級安排的采購項目，實(shí)行采購資金由人行國庫撥付到政府采購專戶，然后由采購專戶撥付給供應(yīng)商的辦法，未按照規(guī)定實(shí)行國庫集中支付。

三是未完全實(shí)行財政工資統(tǒng)發(fā)。抽查中發(fā)現(xiàn)，寧陵縣農(nóng)業(yè)局、糧食局的人員工資和民權(quán)縣縣直單位人員、縣直中小學(xué)教師工資均采用授權(quán)支付的方式，未實(shí)行財政工資統(tǒng)發(fā)；新鄭市、滎陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資未納入財政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)。

2、原因分析。一是部門預(yù)算編制不規(guī)范及大部分縣市的國庫集中支付實(shí)施時間較短。預(yù)算編制、執(zhí)行的不規(guī)范，造成國庫集中支付無法規(guī)范實(shí)行。同時，實(shí)行國庫集中支付實(shí)施時間較短，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行和人員操作需要一定的磨合期，財政部門、預(yù)算單位、收繳支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)和代理銀行之間的協(xié)調(diào)配合尚需一個過程。

二是受客觀條件限制未實(shí)現(xiàn)工資全部財政統(tǒng)發(fā)。大部分縣（市）預(yù)算單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在人員超編的現(xiàn)象，消化超編人員需要一個過程，短期內(nèi)無法做到定崗定編到人。同時，一些地方認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于一級財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資納入縣財政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)將弱化鄉(xiāng)級財政職能，單獨(dú)建立財政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)又成本很高，造成當(dāng)前情況下工資財政統(tǒng)發(fā)無法全部實(shí)施。

（三）政府采購過程中存在的問題及原因

1、政府采購過程中存在的問題。一是未依照規(guī)定編制政府采購預(yù)算。寧陵縣、開封縣、杞縣、滎陽市未編制政府采購預(yù)算。

二是政府采購的監(jiān)管職責(zé)履行不到位。從民權(quán)縣、開封縣、杞縣、滎陽市采購檔案抽查情況來看，存在采購方式未履行相關(guān)審批手續(xù)的現(xiàn)象。

三是政府采購未實(shí)行管辦分離。滎陽市政府采購管理中心作為政府采購活動的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，目前還行使部分政府采購審批職能。

2、存在問題的原因。一是縣市財政部門對編制政府采購預(yù)算的重要性認(rèn)識不夠，加上大多數(shù)縣市項目預(yù)算不細(xì)化，造成了沒有編制政府采購預(yù)算或者編制的采購預(yù)算無法細(xì)化。

二是個別地方對政府采購管辦分離的重要性認(rèn)識不足。個別地方對既是裁判員又是運(yùn)動員這種政府采購管理模式產(chǎn)生的危害性認(rèn)識不足，缺乏實(shí)行政府采購管辦分離緊迫性，造成管辦不分問題仍然存在。

三是對政府采購程序的重要性認(rèn)識不到位。部分縣市政府采購部門工作人員認(rèn)為，只要采購到需要的商品就達(dá)到了政府采購的目的，沒有認(rèn)識到程序公平是實(shí)現(xiàn)政府采購活動公開、公正、公平的基礎(chǔ)。

（四）財政投資評審過程中存在的問題及原因

1、投資評審過程中存在的問題。一是評審檔案管理不規(guī)范。從抽查評審檔案情況看，六縣市均不同程度存在缺少項目送審資料、工作底稿和評審結(jié)論中編制人、復(fù)核人沒有簽章的問題。

二是評審機(jī)構(gòu)不完善，缺乏專業(yè)的評審人員。評審中心職能設(shè)置不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)管理形式多樣；隊伍建設(shè)缺乏專業(yè)的評審人員。

三是內(nèi)控機(jī)制不健全，質(zhì)量控制意識不強(qiáng)。六縣市不同程度上存在重評審結(jié)論、輕評審程序的問題，如評審過程中不注意收集送審資料，沒有就評審過程進(jìn)行書面記錄，對評審結(jié)論缺乏規(guī)范的初審、復(fù)核制度。

四是評審工作基礎(chǔ)薄弱，缺乏財政投資評審資源共享平臺。目前，全省尚未建立投資評審法規(guī)庫、工程材料價格庫、評審人才專家?guī)旌托б嬖u價指標(biāo)庫等。

2、存在問題的原因。一是對財政投資評審定位缺乏權(quán)威的制度規(guī)定。目前，大部分縣市沒有將財政投資評審機(jī)構(gòu)的評審結(jié)論作為安排項目預(yù)算、實(shí)施采購、核撥財政資金的前置程序，造成財政投資評審業(yè)務(wù)的隨意性大。

二是人員配備不足、專業(yè)人員缺乏。由于人員少、素質(zhì)參差不齊，財政部和省廳盡管出臺了一系列的指導(dǎo)性意見，但缺乏強(qiáng)制性，縣市財政投資評審機(jī)構(gòu)沒有嚴(yán)格按照規(guī)定操作，造成了評審檔案管理不規(guī)范等問題的發(fā)生。

四、對策及建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算管理

1、適當(dāng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。要加大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,增加困難地方的可用財力，同時逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付的類別，并將其補(bǔ)助范圍相對集中到義務(wù)教育、社會保障、扶貧救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、公共交通等主要項目上，建立起向困難地區(qū)傾斜的專項轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步緩解縣鄉(xiāng)財政困難。

2、規(guī)范預(yù)算管理程序，硬化預(yù)算約束。要提高部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，視財力狀況，對部門必辦事項要編入年初預(yù)算，減少執(zhí)行過程中一次性項目追加的數(shù)量；要硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性，除突發(fā)性事件造成的必不可少的開支，預(yù)算一經(jīng)確定批復(fù)后，非經(jīng)法定程序不得隨意調(diào)整。

3、建立健全考評機(jī)制。將是否按照規(guī)定編制預(yù)算納入縣市財政部門年度考評目標(biāo)，考評結(jié)果適時在全省通報，其中個別項目考評結(jié)果可與省補(bǔ)助資金掛鉤。

4、加強(qiáng)縣級財政干部預(yù)算管理政策培訓(xùn)。結(jié)合全省財政工作會議精神和政務(wù)公開的要求，適時組織縣級財政干部預(yù)算管理政策培訓(xùn)，提高基層干部對依法編制預(yù)算重要性的認(rèn)識，進(jìn)一步做好預(yù)算編制工作，做到依法理財、科學(xué)理財、惠民理財。

（二）深入開展國庫集中支付改革、提高資金使用效率

一是做好部門預(yù)算編制工作，細(xì)化預(yù)算和項目，為國庫集中支付改革提供基礎(chǔ)保障；加大培訓(xùn)力度，使縣市的工作人員能全面掌握國庫集中支付改革政策和熟練操作國庫集中支付信息，盡量縮短磨合期；加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，提供技術(shù)支撐，保證財政部門、國庫支付部門、人民銀行和商業(yè)銀行之間財政支付信息網(wǎng)絡(luò)平臺高效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

二是協(xié)調(diào)相關(guān)部門，創(chuàng)造條件推進(jìn)人員定崗定編工作，為人員工資的財政統(tǒng)發(fā)提供條件。同時，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的財政統(tǒng)發(fā)工作，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)或者納入縣級財政統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行政府采購程序、確保政府采購陽光操作

一是督促縣市在細(xì)化項目預(yù)算基礎(chǔ)上，做好政府采購預(yù)算編制工作，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性，同時要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。

二是督促縣市切實(shí)做到管辦分離，實(shí)現(xiàn)政府采購監(jiān)管職責(zé)和采購活動相分離。

三是定期組織政府采購工作交流會或進(jìn)行人員集中培訓(xùn)，提高基層財政部門政府采購工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證政府采購工作的健康、順利開展。

（四）切實(shí)加強(qiáng)財政投資評審、提高評審工作效率

一是以省政府的名義出臺一個規(guī)范性文件，對財政投資評審地位、業(yè)務(wù)流程、檔案管理、違規(guī)責(zé)任等予以明確，保證財政投資評審業(yè)務(wù)的規(guī)范有序開展。

二是加大培訓(xùn)力度，定期組織財政投資評審人員參加培訓(xùn)或組織相應(yīng)的交流活動，以提高財政投資評審業(yè)務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)能力，規(guī)范評審程序。

三是搭建投資評審信息共享平臺，將工程材料價格庫、法規(guī)庫、效益評價指標(biāo)庫等納入平臺，為縣市投資評審業(yè)務(wù)的開展提供支撐。

五、小結(jié)

縣鄉(xiāng)財政部門作為最基層的財政部門，直接面向各個預(yù)算單位，其管理水平的好壞直接關(guān)系到公共財政職能作用能否得到充分發(fā)揮。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)的一些問題，反映了我省的縣級財政仍停留在較低層面的管理水平，在人員觀念上、制度設(shè)計上尚未體現(xiàn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求，所以編制全面完整的部門預(yù)算、切實(shí)開展國庫集中支付有利于財政工作的公開透明并方便社會的監(jiān)督，有利于整合財政資金；通過開展財政投資評審業(yè)務(wù)、政府集中采購業(yè)務(wù)，既能發(fā)揮財政政策的導(dǎo)向作用，也能節(jié)約財政資金，真正實(shí)現(xiàn)為民理財為民謀福的宗旨。★