影響公共部門人力資源開發的困境與進路※

孔凡瑜

（牡丹江師范學院，黑龍江 牡丹江 157012）

影響公共部門人力資源開發的困境與進路※

孔凡瑜

（牡丹江師范學院，黑龍江 牡丹江 157012）

人才是決定21世紀各國興衰成敗的關鍵，公共部門人力資源開發的質量是影響政府工作績效和政府核心競爭力的重要因子，在全球化和信息化的特殊語境下，各國都對公共部門人力資源開發給予足夠關注。在我國，受傳統用人觀念、個體重視程度、政府政策設計等因素的影響，我國公共部門人力資源開發的質量不高。為此，必須深入分析影響公共部門人力資源開發質量的原因，在此基礎上設計良好的政策，切實保障我國人力資源開發的質量得到逐步提高。

公共部門；人力資源；組織；人才

公共部門是指被國家授予公共權力，并以社會的公共利益為組織目標，管理各項社會公共事務，向全體社會成員提供法定服務的政府組織。公共部門人力資源開發是指政府組織為了實現一定的目標，在著眼于公正、效率、民生的基礎上，對管域人員進行考核、錄用、使用、福利等流程實施管理的綜合。新世紀新階段，我國如何在日新月異、變化萬端的世界大潮中占有一席之地，加速推進改革開放的進程，豐富和擴大經濟社會成果？依靠何種力量搶抓機遇、贏得先機？答案毋庸置疑，就是人才。人才至關重要，要培養人才，必須了解時代背景，科學設置人力資源的開發流程。

一、問題提出的背景

1.全球化風起云涌。全球化已經成為席卷世界的潮流，任何國家都不能置身事外，遭遇全球化已經不可避免，或主動或被動，或積極或消極。總體而言，全球化不僅僅是在經濟層面給中國帶來了變化和沖擊，還涉及其他諸多方面，如政治、文化和思維方式等領域。僅從政治領域而言，西方的一些政治價值、執政方式、意識形態都會給發展中的中國帶來影響，中國將如何應對？首先，謀求規則的共融性是當務之急。在全球化語境下，“傳統意義上的國界逐漸失去意義，內政和外交之分越來越模糊，非傳統安全因素，如環境，對國家間或地區間關系的影響力增強”。［1］合作已經成為必要和可能。為此，各個國家都要遵循一定的國際準則，否則任何協議都無法訂立和達成。其次，用人之長，避己之短。在人力資源開發領域，西方國家取得了諸多重要成績，這就要求我們必須站在全球的高度，審視、借鑒他人成果，趨利避害，為我所用。

2.信息技術傳播廣泛。20世紀中葉以來，以微電子技術為基礎,以計算機技術和現代通信技術為主要代表的現代信息技術在信息獲取、信息處理、信息傳遞、信息存儲等方面獲得了重大成就，深刻影響了社會的各個領域，公共部門人力資源開發也難以遁形。如何將信息技術的成果應用到公共人力資源管理實踐中來，“用集中的數據庫將幾乎所有與人力資源相關的數據統一管理起來，形成集成的信息庫,完整記載組織的人力資源從筆試、面試開始到離職或退休整個周期的人事信息，并可生成報表、分析工具,使人力資源管理人員擺脫繁重的日常工作，把精力集中到更富有挑戰性和創造性的人力資源分析、規劃、激勵等工作中去，從戰略和宏觀的角度來考慮組織人力資源開發政策”，［2］是我們需要認真探索的問題。

3.政府改革如火如荼。20世紀70年代以來，各國政府都在新形勢下探索本國的發展道路，新公共管理理論、新公共服務理論和治理理論競相角力，互有促進。政府的運作模式、經營理念都在發生著變化。客觀的行政實踐要求政府的政策制定要透明，要有公眾的適當參與，要更多地著眼于公民本位，人力資源在政府改革中扮演著無可替代的角色，沒有人民群眾的參與任何事情都辦不了，任何事情也都辦不成。提高公共部門人力資源開發的質量是各國政府的共同任務。在如此的潮流中，相互學習，彼此借鑒，追求卓越，趨近完美成為世界各國政府的共識。新世紀的中國提出科學發展觀和新政績觀,為公共部門人力資源開發明確了任務和方向。科學發展觀的核心是以人為本，就是要把人的積極性、主動性和創造性調動起來，進行系統的人力資源開發與管理，使其投身于社會主義的宏圖偉業之中。

二、公共部門人力資源開發的現實困境

1.傳統政治文化觀的影響難以立刻根除。與中國政治文明源遠流長相對應的就是傳統政治文化中的不良習慣也難以立刻清除。主要表現在以下幾個方面：一是官場的裙帶關系影響中國的政治升遷愿景。二是不求有功但求無過思想制約了人力資源潛力的開掘。三是愚忠思想嚴重，公民本位缺失。我國正處于由計劃經濟向市場經濟體制轉軌的特殊時期，社會政治心理與政治思想，對某些政策的出臺都表現出強烈的反映。［3］從中國政治文化的生成邏輯來看，傳統文化與現代文化在激蕩的過程中，現代文化在逐漸的占領更多的陣地，傳統文化的影響雖沒有穩定的、持續的加深，但其消極因素卻較難消除。

2.公共行政生態滯后，配套措施不健全。一是人力資源的開發需要格外尊重知識、尊重人才。但需要明晰的是使優秀人才脫穎而出并非易事，它需要系統的政策建構和政策匹配，任何一個個案政策都無法保障人力資源開發的質量，這樣就要求我們在政策設置上、政策執行上和政策監控上協同用力。在不同的階段保證政策間的相互影響、相互配合，既不要政策撞車，也不要政策兼容。用政策生態環境保障人力資源開發的有效進行。建立良好的政策生態，必須打造公開、平等、競爭、擇優的用人機制，使人才能夠脫穎而出。二是制度供給欠缺，從政府部門內部來看，政府部門的培訓制度已成規范，但傳授方式不能保障內容的有效落實，在某些地方培訓會變成了“哈欠”會，學員精氣神不足，培訓流于形式，效果不好。三是監督機制不完善。必須讓人民監督政府，政府才不敢懈怠。從我國的監督體系來看，不僅要有同體監督更要有異體監督，尤其要提高公民和社會監督的權重，在法理上保證他們的權利和地位。

3.人力資源布局不均衡，區域和部門失衡現象嚴重。誰占有了人力資源，誰就占有了先天的發展優勢，人力資源的獲得是巧取豪奪不來的，必須有適宜的生長環境。在市場經濟條件下，資源往往流向優勢部門，人力資源也是一樣。在我國的經濟社會實踐中，人力資源的區域和部門分布失衡現象比較嚴重，發達地區和優勢部門擁有強大的資源優勢，給福利、給待遇、給政策，能夠招徠更多的人才，造就強大的人力資源庫，而落后或欠發達地區與弱勢部門由于缺少相關的政策和待遇很難有鳳來儀。我國今天的區域發展最主要的表現就是人才的分布狀況的不合理，更多的人才向經濟發達地區積聚，由于能夠吸引更多的人才，所以區域經濟社會發展強勁有力。同時，發展的經濟成果又為吸引人才提供了物質基礎。因此，在經濟發達地區和部門人力資源領域已經進入了良性循環。在經濟欠發達地區和部門，由于沒有經濟作為保障，無法吸引到更多的優秀人才，因此在人力資源領域就進入了惡性循環，長此以往，人力資源在區域和部門間的馬太效應愈發嚴重，優勢地區和部門較之落后的地區和部門呈現嚴重的割裂態勢。

4.認知不夠，對人力資源的重視程度不高。現代社會已經進入了知識時代，學習已經成為時代的必須，不學習、不更好的學習就不能適應不斷變化的經濟社會形勢，就不能給個人和組織帶來績效提高。眾所周知，一個國家、一個地區、一個組織的命運，歸根結底取決于其人員素質的高低。［4］人員素質的高低到底從哪里來？答案是毋庸置疑的，即人員素質的高低與否要依賴于教育培訓的質量。而還必須強調教育客體的積極性、主動性，提高學員對公共部門人力資源管理的重要性認識。在組織內部實行嚴格的考評制度，使那些年輕有為、德才兼備的人發揮更大的作用。從基本的培養視角來看，更多的人才要依賴于教育，而我國的教育相對而言又比較落后，從一定程度上制約了人力資源的開發質量。

三、提升公共部門人力資源開發質量的思路

1.強化個體對公共部門人力資源開發的重視程度。人才是公共部門發展的首要資源，其優劣程度決定著其他資源使用效率的高低。人才資源與其他奇缺資源比較，具有無限開發性、可重復使用性等。人才是進行社會生產的核心資本。資本的一個重要特性就是無限增值性，能夠帶來剩余價值。中國作為一個人口大國，必須認真研究人才資源和人才資本，促使資源向資本轉化。充分重視人的價值，落實以人為本理念。尊重知識、尊重人才，注重知識、注重人才，建立完善科學的選拔任用機制，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則來選人用人，實現人才的自我價值和社會價值的統一，使各類人才有實現自身價值的滿足感，有貢獻社會的成就感，有得到社會承認和尊重的榮譽感。就我國的人才選用和考評上要下工夫，現在需要繼續完善公務員的相關法律和制度建設，以此作為紐帶，大力提高公共部門人力資源在考錄、選用、晉升等方面的規范性、科學性和有效性。

2.切實提高公共部門人力資源開發質量。“在執政官式社會中，缺乏有效的政治制度意味著權力是分裂的；它是以多種形式和由種種小的權力單位構成的。控制這一整個體系的權力處于不斷變化之中，而政治制度的不健全則意味著權力和職位是易于取得和易于喪失的。”［7］從公共部門人力資源開發的市場化和規范化程度來看，我國公共部門人力資源開發的制度建設還比較落后，尚未形成專業化、系統化的培訓流程，培訓質量還難以保障。個別地方已經把一些智能機構，如高等學校、科研院所和社會智囊充實到政府的培訓中，但并未形成有效的制度，培訓主體、培訓內容和培訓形式缺少靈活性，對政府公職人員的啟發有限。對于提高公共部門人力資源開發的質量而言，制度建設是關鍵，沒有良好的制度設計，提高質量就是很難的事情。用制度選人、約束人、激勵人、引導人，完善我國的人力資源開發制度應主要從以下三個方面入手：一是注重引進人才的質量，嚴把入口關。公共部門人力資源開發的質量與成員自身素質有很大關系，必須把那些優秀的科學技術人才和管理人才吸收到隊伍中來，防止良莠不齊。二是在職管理，注重培訓和績效考核相結合。經濟社會實際是不斷變化發展的，必須對其進行適當的培訓，并通過嚴格的績效考核來激勵公職人員一心向學，日益精進，對不符合崗位要求的公職人員要進行淘汰。三是搭建平臺，寬口徑攬人。建設與國際接軌的人才信息平臺，實現跨國界、跨行業、跨部門的人才共享、接軌的國內外人才共享，積聚世界范圍內的人才優勢，促進公共部門運作效率和服務質量的提升。［6］

3.營造良好的公共行政環境，為公共部門人力資源開發質量提高奠定基礎。橘生于淮南則為橘，生于淮北則為枳，環境對于橘枳的養成具有重要作用。就公共部門人力資源開發而言，用公共行政精神為公共部門人力資源開發培育良好的公共行政環境就顯得尤為重要。公共行政精神與公共行政環境，“尤其是與公共行政不斷變化的本質有關，它與不斷變化的公共行政的環境與公共行政實踐之間的互動有關。官僚的態度、信念、規范、價值觀與行為方式都來自于這樣的環境。”［7］如美國著名經濟學家舒爾茨指出的:“人類的未來并不完全取決于空間、能源和耕地，而是取決于人類智慧的發展。”［8］公共行政環境的培育不是朝夕之功，需要營造良好的公共行政環境，最為重要的就是培養政府公職人員的服務意識，培養國民的公民意識，滿足建設服務型政府的要求。用以規范、約束和調適人的行為，使主流價值為公眾與政府公職人員接受、認同，并逐漸表現為內在的自覺。

4.注重人力資源能力建設，提高公共部門素質。鄧小平在1985年的全國科技工作會議上指出“改革經濟體制，最重要的我最關心的，是人才”。培養、營造人才脫穎而出的環境，要求各級黨政領導從戰略高度認識這個問題。如何選才、用才、育才和留才就涉及到人力資源的開發，歸根結底就是要加強人力資源能力建設。所謂的人力資源能力建設“就是要通過教育、培訓、管理或政策、輿論，引導人們不斷學習，充分調動人們的積極性，提高他們認識、改造自然與社會的能力”。［9］著眼全球，打造人力資源開發新體系。全球化最直接的影響就是使人力資源在世界范圍內流動，并且愈演愈烈。“全球招聘”，“全球用人”成了今天的時髦語言。較之發達資本主義國家，中國在人力資源建設上任重而道遠，必須認清形勢，分析差距，找到原因，迎頭追趕。中國公共部門人力資源開發須盡快推進市場化進程，培養和造就能夠將資源和資金優化配置并促進創造商業價值的公共管理團隊型人才。在培養優秀的管理人才方面，要廣泛吸收其他國家的先進經驗，吸收精華，為我所用。應注重大教育、大培訓觀念的營造，在提高公共部門人力資源思想道德素質、科學文化素質和健康素質的基礎上，重點培養人的學習能力、實踐能力和創新能力。堅持學習與實踐相結合、培養與使用相結合，促進公共部門人才在實踐中不斷增長知識，提升能力。

［1］［美］菲利普·J·庫珀.21世紀的公共行政：挑戰與改革［M］.王巧玲、李文釗譯.北京：中國人民大學出版社，2006：16.

［2］王長城.論公共部門人力資源開發的轉型與創新［J］，上海行政學院學報，2007，（5）.

［3］陳慶云.公共政策分析［M］.北京：中國經濟出版社，1996：60.

［4］騰玉成,俞憲忠.公共部門人力資源管理［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：243.

［5］［美］塞繆爾·亨廷頓，變革社會中的政治秩序［M］.李盛平等譯，北京：中國社會科學出版社：219.

［6］常荔.新經濟條件下構建公共部門人力資源開發體系的戰略思考［J］，科技進步與對策，2005，（11）.

［7］［美］喬治·弗雷德里克森，公共行政的精神［M］.張成福,劉霞等譯，北京：中國人民大學出版社，2003：2.

［8］［美］西奧多·W·舒爾茨，人力投資［M］.北京：華夏出版社，1990：21.

［9］中國教育與人力資源問題報告課題組，從人口大國邁向人力資源強國［R］，北京：高等教育出版社，2003：261－262.

責任編輯 侯 琦

D630；F240

A

1672－2426（2012）02－0075－03

孔凡瑜（1981－），女，黑龍江雙城人，牡丹江師范學院政法學院講師，主要研究方向為政治學與公共管理學。

※本文系黑龍江省牡丹江師范學院教建項目［11－XJ12038］的階段性成果。