中國未來繞不過難民議題

劉國福

近日不管是有緬甸民眾因軍事沖突逃往中國云南省地區尋求避難，還是韓國要求中國從“人道主義”立場出發中斷遣返“脫北者”的事件，都讓中國陷入復雜的外交困境，也使社會和公眾將目光轉向中國的難民及其管理和法治問題。

聯合國難民署于1950年成立，最初是為了安置在歐洲因為二戰而流離失所和受政治迫害者。眼下，該署有6000多名工作人員，正在包括中國在內近120個國家幫助大約2200萬難民。聯合國《關于難民地位的議定書》于1967年訂立，取消了《關于難民地位的公約》僅適用于“1951年1月1日以前在歐洲或其他地方發生的事情”的限制。1969年《非洲統一組織關于難民問題的公約》和1984年《卡塔赫拉宣言》將難民由受政治迫害者擴展到由于外來侵略、占領、外國統治、國內沖突、大規模侵犯人權而逃離本國者。

中國積極與國際社會一道努力解決難民問題。我國《憲法》和《出境入境管理法》規定，對因為政治原因要求避難的外國人，經中國政府主管機關批準，準予在中國境內居留。1982年12月，《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》對中國生效。中國將因此有權要求公約成員國遵循人道主義和人權、不推回絕境、不歧視和臨時避難原則，給予來自中國的尋求避難者相應的身份甄別、社會福利和勞動保障等權利，同時也有義務遵循同樣原則。中國幫助印支和緬甸等國家和地區尋求避難者的努力和成效得到了國際社會的高度肯定和贊揚。

中國在難民問題上面臨政治、經濟、文化、法律等諸多方面的挑戰。中國認可和接受難民區別性強和認捐款少，成為一些發達國家攻擊中國的首要口實。我國1990~2005年向難民事務高級專員署年均認捐約34萬美元，約占認捐總額的1%。迄今，我國沒有頒布難民方面的法律法規，沒有依據國內法甄別尋求避難者或者給予難民身份的公開先例。中國的《憲法》和《出境入境管理法》關于難民的規定是原則性的籠統規定，很難具體操作和實施。申請難民的條件、標準和程序以及管理部門等都未有明確規定。

全國人大常委會2011年12月審議并向社會公開的《出境入境管理法（草案）》打開了制定難民法方面的僵局。該《草案》第45條規定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關簽發的臨時身份證明在中國境內停留；被認定為難民的外國人，可以憑公安機關簽發的難民身份證件在中國境內停留居留。”如果能夠豐富該條內容并確定難民管理辦法的立法規劃，會使有關利益方對難民事務的法律規范有一個穩定預期。這樣，外界也會更積極地看待中國在難民事務方面的行動和履行國際義務的誠意。

從文化深層次看，我國包括難民在內的國際移民及其管理和法治建設踟躇不前，主要是因為，我國沒有真正發展出平等、相互尊重的多元文化，尚未建立起包容融合的國際移民社會，樹立起對待外國人和其他文化的坦然自信的國民心態。對待外國人，國民心態要么過于自卑，要么過于自傲。加上與周邊國家的一些政治考量，又害怕難民會大量涌入，等等，以至于“難民”對中國而言是個敏感的禁區。

深切關懷難民，實現難民的規范管理和法治是中國在對外開放國策和國際化戰略大環境下必須正視和應對的挑戰，是作為崛起大國而繞不過去的議題。通過理論研究、實踐摸索和借鑒其他國家經驗和教訓，妥善解決這些挑戰是可行和可以預期的，可以有辦法實現履行國際義務和維護我國利益、深切關懷外國難民和考慮我國經濟承受能力、維護尋求避難者權益和保障我國公民權益之間的平衡。▲（作者是北京理工大學法學院教授）