中原經濟區產業政策支撐體系的路徑選擇

□郝愛民

一、引言

2011年10月7日，國務院出臺的《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》標志著中原經濟區駛入具有全國重要影響的區域經濟的快車道［1］。

新中國成立至今，特別是改革開放后，我國區域經濟發展分別經歷了均衡增長—非均衡增長—均衡增長的路徑。中原經濟區建設要在確保糧食安全、生態和環境安全的原則下實現工業化和城鎮化的發展，這需要理論和實踐的創新，需要政府強有力的政策支持和引導。很多學者從不同方面探討了建設中原經濟區的有關政策。徐全紅［2］（2011）提出中原經濟區特殊的社會轉型對財政“公共化”轉型提出了新的要求，目前中國典型的“二元”財政成為制約中原經濟區建設的制約因素，以“公共化”為取向的現代財政制度建設必須加快進行。劉曉萍［3］（2011）認為，應該針對目前中原經濟區建設中金融支持存在的問題，構建多層次金融市場體系，加強金融生態環境建設，搭建中小企業投資和融資平臺，培育鄭洛“雙核”區域金融中心，推進“園區金融”建設，強化金融支持體系。王建國［4］（2011）從空間狀態上的角度提出，以中原城市群為核心，以大中小城市和小城鎮、新型農村社區為框架構建五級城鄉體系，通過加快新農村建設、以工補農，推進戶籍制度改革、社會保障制度改革等，促進城鄉統籌發展。王永蘇［5］（2011）對“三化”協調的理論基礎和實現途徑作深入的研究探討，認為“三化”協調發展必須突出工業的主導地位、中心城市的主要支撐地位，統籌城鄉的重點應放在加快城市化進程、農民工轉市民工程和農村土地整治工程上，把推進農業現代化的著力點應放在促進農業的規模經營和科技進步上，在減少農民、耕地集中的基礎上推進農業的產業化、規模化、現代化。

產業經濟學研究表明，正確制定促進區域產業政策，以最大限度地發揮各政策的合力作用，形成中原經濟區建設的著力點是中原經濟區發展的關鍵。為此，本文試圖在分析國外區域經濟發展產業政策支持經驗的基礎上，從系統和整體的角度，探討中原經濟區產業政策支撐體系的相關基礎問題，在構建的政策支撐體系框架中尋求創新點，以期為促進中原經濟區建設的各項政策的制定和創新提供參考。

二、中原經濟區產業政策支撐體系的構成及框架

從發達地區區域經濟發展的實踐來看，結合中原經濟區的特點，工業化、城鎮化和農業現代化是中原經濟區建設的核心，推進“三化”協調發展是破解中原經濟區當前發展中若干重大問題的關鍵環節，也是一項復雜的系統工程，必須打破傳統模式，在遵循一般規律的基礎上結合中原經濟區實際，立足當前，著眼未來。本文認為系統的中原經濟區產業政策支撐體系應包括以下三個部分：

（一）基礎性產業政策支持體系

中原經濟區發展面臨在不犧牲農業、糧食和生態環境的前提下實現“三化”協調發展，基礎性產業政策支持體系是確保中原經濟區在國家區域發展戰略下協調發展的基礎，主要包括以下內容：

1.應對區域內產業協調問題，以尊重市場經濟發展為核心的法律政策支持體系

列入規劃編制的中原經濟區范圍，將以河南為主體，包含山東、山西、河北、安徽，涵蓋5省的30個市和兩個縣作為加快建設中原經濟區重大舉措，要應對區域內產業協調問題，首先必須積極培育市場，營造良好市場環境，培育和維護平等競爭的投資環境，其次，中原經濟區產業發展面臨著經濟區域和行政區域的不統一問題，中原經濟區發展需要建立一個以尊重市場經濟發展為核心的法律政策支持體系來協調區域內不同主體的產業發展。

2.產業發展土地政策體系

土地資源是稀缺的，尤其是中原經濟區還承擔著確保國家糧食安全的重任。在中原經濟區建設全面展開產業發展的過程中，必將凸顯土地供求的矛盾。因此，在實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度下，需要通過土地相關制度的安排和創新，通過協調城鄉用地、通過新型城鎮化土地規劃政策來緩解這種土地供需矛盾。

（二）引導性政策支持體系

中原經濟區的建設是在我國推進產業結構升級、加快經濟發展方式轉變的背景下展開的，因此必須健全一系列引導性產業政策支持體系，加快培育和發展戰略性新興產業，加大扶持力度，引導和鼓勵社會資金投入。

1.產業規劃政策體系

中原經濟區的建設是在我國產業轉移和產業升級的大背景下展開的，各國的產業實踐表明，產業規劃政策通過資源配置的優化過程在彌補市場缺陷、糾正市場失靈的同時實現產業之間的相互協調和配合，在衰退產業、支柱產業、主導產業和幼稚產業之間形成合理的推進序列，促進產業結構朝預期的方向發展。因此，在中原經濟區建設過程中，產業規劃政策大有作為，完善協調的產業規劃政策支持體系必然是構成中原經濟區產業政策支撐體系的核心內容。

2.財政、稅收產業政策支持體系

在中原經濟區的建設過程中，具有中原特色的工業化建設、節能減排與環境保護的推進等等，都需要財稅政策在產業發展中的作用，需要通過提供財力支持和稅收支持，培育壯大主導產業，支持重點企業進行技術改造，引導產業和產品結構調整為主導產業技術改造項目提供補助和貼息資金，直接投向對經濟具有戰略支撐作用的基礎性產業項目，需要靈活運用稅收優惠政策，確保促進中原經濟區建設的大型產業項目順利建設、開工、投產。

（三）服務性產業政策支持體系

中原經濟區的建設需要有完善的產業經濟社會服務體系，積極營造有利于產業發展的社會氛圍。需要建立健全投資、技術、人才服務體系，并積極開拓國際市場，因此產業服務性體系的建立也急需政策支持。

1.產業金融政策支持體系

國內外區域經濟發展的經驗表明，資金的流動和投資是實現產業轉移目標和提升產業轉移績效的關鍵。金融制度是中原經濟區建設中的薄弱環節，金融產業應該是中原經濟區發展的先行領域，因此現階段中原經濟區在承接東部產業轉移的過程中，就需要積極構建有效的地方系統性的金融政策體系以及制定和實施有效的金融傾斜政策。

2.產業自主創新技術政策體系

自主創新是提升產業核心競爭力的主要途徑。中原經濟區自主創新體系建設與東部發達地區相比還有較大差距。自主創新政策體系的構建需要通過法律法規政策、財政科技投入、稅收激勵政策、金融支持政策、政府采購政策、人才隊伍建設政策、產學研機制等方面，來為自主創新提供資金、人才和信息。在產業技術政策上，要提高科技進步對經濟增長的貢獻率。加快構建以企業為主體，科研機構和高等院校為依托，社會科技服務為中介，政府、企業、社會廣泛參與的科技創新體系。積極支持企業建立技術開發中心，廣泛參與國內外科學研究工作，重點開發具有自主知識產權和專利技術產品，努力增加科技投入，加速科技成果轉化，大力支持民營科技企業發展。

3.產業人力資源政策體系

樹立人力資源是科學發展第一資源的觀念，優先發展教育事業，促進教育公平，提高教育質量，統籌解決人口數量、素質和結構問題。進一步加大對河南高等教育發展的支持力度。加快高水平大學和重點學科建設重點支持一批有特色有潛力的高等院校。構建現代職業教育體系，探索職業教育新模式，打造全國重要的職業教育培訓基地。積極培養和引進高端科學技術人才和管理人才，為高端人才創造良好的生活和工作條件，為高端人才搭建創新和創造的平臺。

在上述框架中，整個產業政策支持體系的目標是實現區域協調發展，及實現經濟目標、環境目標和均衡目標。其中基礎性產業政策支持體系是中原經濟區產業發展的立足點，引導性產業政策支持體系是中原經濟區產業發展的引擎，服務性政策支持體系是中原經濟區產業發展的保障。

三、中原經濟區產業政策支撐體系建設路徑選擇

根據中原經濟區自身的顯著特點和優勢，本文認為在市場建設的基礎上，中原經濟區產業政策支撐體系主要應以三化協調發展為總體目標，在以下方面實現創新和完善：

（一）以統籌城鄉土地政策為基礎，在確保糧食安全的前提下，推進產業發展

第一，建立城鄉統一的土地市場。國有土地所有權制度和集體土地所有權是平等的制度，應被賦予參與工業化和城市化的平等權利。盤活農村集體土地市場是城鄉土地資源有效配置的關鍵。要逐步推進農村經營性集體用地在城鄉規劃的指導下進入土地交易市場，建立城鄉一體的地價體系，逐步形成反映土地資源稀缺程度的土地價格形成機制。

第二，改革和完善土地征用制度。快速城市化和工業化的占地，主要是通過征用農地來實現的。征收農村土地要堅持程序和用途合法、補償合理的原則。補償標準和數額要體現公平的要求，不但要聯系農地轉非后的價值，而且要聯系農村土地的重要性和稀缺性程度。建立健全對失地農民的保障制度，給予失地農民更多的自主選擇。

第三，節約集約利用土地資源，提高土地利用效率。促進土地集約利用、農業規模經營、農業就近就業、農村環境改善。積極穩妥開展新型農村社區建設，切實實行城鄉建設用地增減掛鉤的原則，整理出更多的建設用地，在保護耕地的同時保障工業化和城市化的發展用地。

（二）以“傳統產業、高新技術產業、沿海產業承接三類產業升級政策”為基本內容，全面提升中原經濟區產業發展

中原經濟區產業發展既要注重傳統產業升級改造，也要注重承接東部沿海地區產業轉移，同時也要對高新技術產業進行培育，針對不同類型的產業，制定不同的政策措施。這是全面保障中原城市群產業升級的“三駕馬車”，也是實施中原經濟區產業升級的基本內容。即對傳統產業通過產業集聚區建設，加大兼并重組力度，壯大企業規模，提高生產效率，對于落后產能堅決淘汰，加強對傳統產業技術改造，使得傳統產業迅速、有機、高效地與高新技術逐步融合，相互促進；對于高新技術產業，政府要加大政策和財政的支持力度，結合現實條件和產業發展趨勢，制定專門優惠政策，鼓勵企業研發和創新；對于承接東部產業轉移，規劃專門的集聚園區，或在已有的相關產業集聚區預留東部產業落腳地，通過總結承接產業轉移過程中積累的經驗和措施，制定出針對性的優惠政策，提高政府和產業集聚區的服務水平。

在促進“三類產業升級”過程中，要注重三類產業的內部聯系，通過三類產業的相互促進、相互聯系、協調發展，促使河南全省的產業持續升級。即通過培育高新技術產業，提升對傳統產業進行升級改造能力，增強對沿海產業承接能力；通過傳統企業技術改造，充分發揮中原城市群產業優勢，壯大企業規模，獲得更大效益，進而支持高新技術產業發展，擴大承接面；通過承接沿海地區的產業轉移，吸收先進的管理經驗和生產技術，增強傳統產業的生產效率和管理水平，進而增強高新技術的研發能力。

（三）以發展新型工業產業政策為突破點，加快新型工業化進程，構建現代產業體系

搶抓產業轉移機遇，促進結構優化升級，堅持走新型工業化道路，加快建立結構合理、特色鮮明、節能環保、競爭力強的現代產業體系，引領帶動“三化”協調發展。做大做強傳統優勢產業。做大做強先導工業。重點發展汽車、電子、裝備制造、食品、輕工等優勢產業。加快傳統產業的技術改造和升級，以基礎條件較好的新能源、生物制藥、新材料為突破口，加強技術研發，搶占未來發展的制高點。積極發展產業集群，增強產業集聚區的載體功能，做強一批輻射帶動能力強的產業基地，做優一批特色鮮明的產業集群和特色園區，引導企業集群發展。強化信息化和工業化的融合。加快科技研發和成果轉化，實現發展的創新驅動和內生增長。大力培育具有自主知識產權和自有品牌的大企業和“專、精、特、新”的中小企業。多予少取，放活和扶持民營企業。構建政府服務企業的長效機制，持續提升企業安全生產水平。著力建設內陸保稅區，積極利用金融市場，加大中原企業的對外開放水平。抓住機遇，積極承接國外和東部地區產業轉移，同時要立足當地實際，搞好產業融合對接，構建科學合理的區域性生產網絡。

（四）以積極的財稅政策和金融政策為保障，促進基礎設施建設，提高中原經濟區產業發展保障水平

按照統籌規劃、合理布局、適度超前的原則，以積極的財稅政策和金融支持加快交通、能源、水利、信息基礎設施建設，構建功能配套、安全高效的現代化基礎設施體系，為中原經濟區產業發展提供重要保障。

第一，爭取國家更多的財政支持。根據中原經濟區產業發展需要，進一步爭取中央政府的財政轉移支付，爭取中央財政預算內專項資金的支持，爭取國家加大中央預算內投資對中原經濟區產業的投資支持力度。

第二，優化財政支出結構，強化財政管理。一方面增加對戰略新興產業、支柱產業的發展資金投入和保障，充分發揮財政對中原經濟區產業發展的引導和支撐作用。另一方面全面提高財政管理水平，推進實現財政收支透明化，加強監督，暢通監督渠道，嚴厲打擊財政領域的貪污腐敗現象，提高財政資金的利用效率。

（五）以改善民生作為中原經濟區建設系列產業政策的最終落腳點

中原經濟區產業發展過程當中，要牢固樹立可持續發展和以人為本理念，在產業發展和升級過程當中，切實解決人民群眾最關心最直接最現實的民生問題，堅持發展為了人民，不以犧牲農業、生態環境為基本立足點，保護調動各方面的積極性，以民生的改善作為各項產業政策制定的基點，形成建設中原經濟區產業發展的強大合力。

四、結語

中原經濟區產業政策體系需要正確處理好市場基礎建設的問題和市場和政府的關系問題，在確保糧食安全、生態和環境安全的條件下，統籌中原經濟區的土地、文化、交通、城鎮化、工業等政策，整合出政策支撐體系，協調好各政策之間的關系，才能實現三化協調發展，區域協調發展，實現中原經濟區的發展，實現中部崛起。中原經濟區產業政策體系還具有很大的創新空間，只有實現政策的完善和創新，中原經濟區才能得到又好又快發展，并為其他地區的發展提供有益的借鑒。

［1］國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/07/content_1963574.htm.2011─10─07.

［2］徐全紅.支持中原經濟區建設的財政政策選擇［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學），2011，（2）：96─100.

［3］劉曉萍.論中原經濟區建設的金融支持［J］.黃河科技大學學報，2011，（2）：47─50.

［4］王建國.構建中原經濟區統籌協調的城鄉支撐體系［J］.中州學刊，2011，（1）：88─91.

［5］王永蘇.試論中原經濟區工業化、城鎮化、農業現代化協調發展［J］.中州學刊，2011，（3）：73─76.