關于深入推進鐵路投融資體制改革的思考

范 文

（鐵道部 審計中心，北京 100844）

鐵路作為國民經濟大動脈、國家重要基礎設施和大眾化交通工具，在我國經濟社會發展中的地位和作用至關重要。為適應全面建設小康社會的目標要求，鐵路網需要擴大規模，完善結構，提高質量，快速擴充運輸能力，迅速提高裝備水平。我國《中長期鐵路網規劃》已從 2003 年開始實施，其中“十一五”期間全國鐵路共完成基本建設投資 19 787 億元，比“十五”期間完成的基本建設投資增長 529.10%，由此帶來的鐵路建設資金壓力前所未有。因此，深入推進鐵路投融資體制改革以保證鐵路網建設資金需求是當前值得思考的重要課題。

1 鐵路投融資體制的歷史演變

在傳統計劃經濟體制下，鐵路建設全部由中央財政投資，鐵道部作為鐵路行業主管部門負責組織實施鐵路建設和經營鐵路資產，并不承擔鐵路建設的投融資責任。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的建立，自 20 世紀 80 年代起，國家將上述政策調整為由鐵道部解決鐵路建設資金，即鐵道部需要承擔鐵路建設的投融資責任，由此鐵路開始了投融資體制改革的探索之路。“七五”期間鐵路開始實行“大包干”式的經濟承包責任制。“八五”初期 ( 1991 年 ) 實行鐵路建設基金制，該基金本質上仍屬財政性基金，可理解為中央財政對鐵路的專項投資且一直延續至今，為鐵路建設投資最穩定、最主要的資金來源。此后還有國內銀行貸款作為建設資金來源，鐵路主要依靠鐵路建設基金和債務融資建設鐵路項目。

隨著《中長期鐵路網規劃》的實施，2005 年以來鐵路掀起了史無前例的建設高潮，鐵路基建項目投資規模急劇增加。自 2005 年至 2010 年的 6 年間，鐵路完成基本建設投資額每年均以大于 16% 的增幅逐年遞增，其中 2006、2008 和 2009 年的增幅均超過 75%。為適應大規模鐵路建設的資金需要，鐵道部于 2005 年 7 月出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，鼓勵、支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營。2006 年，鐵道部按照“政府主導、多元化投資、市場化運作”的基本思路，以構建投資主體多元化、資金來源多渠道、融資方式多樣化、項目建設市場化的鐵路投融資體制新格局為目標，研究制訂了《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》，其中把擴大合資建路規模作為鐵路投融資改革的重點。地方政府也紛紛成立了省級鐵路投融資公司，主要以征地拆遷折價入股和債務貸款作為出資。部省投資的合資鐵路包括客運專線等新建鐵路項目和部分既有鐵路改擴建項目；鐵路企業股改上市也取得新的進展，大秦公司、廣深公司分別于 2006 年 8 月 1 日、12 月 22 日在上海證券交易所上市；鐵路債務融資方式主要有國內銀行貸款、發行鐵路建設債務等。

受到國家相關配套政策尚不完善、居民儲蓄存款投資鐵路建設的渠道尚不健全、國家對鐵路運價實行宏觀調控、國鐵與合資鐵路的運營成本難以區分等諸多因素影響，民間資本難以大規模進入鐵路投資領域。鐵路建設基金雖然是鐵路建設最穩定的資金來源，但顯然已不能滿足鐵路建設對資金的需求，因此只能依托鐵道部信用，即中央政府信用舉債投資建設，債務融資也就成為籌資的最主要渠道。

綜上所述，鐵路投融資體制歷經了由中央財政投資到由鐵道部解決鐵路建設資金的演變過程，并逐步顯現出權益性資金來源有限、民間投資不足、過度依賴債務融資的特征。

2 鐵路投融資體制面臨新的挑戰

2010 年，國家信貸政策調整為合理控制信貸增量，把握好信貸投放節奏，增強貸款增長的均衡性和可持續性。同年，中國銀行業監督管理委員會也明確提出了控制地方政府融資平臺貸款，要求銀行采取措施篩查和化解風險的相應要求。在國家全面緊縮的信貸環境下，2011 年新一屆鐵道部黨組對鐵路建設提出了“保在建，上必須，重配套”的方針，采取延后開工部分擬建高速鐵路項目，以及退出區域鐵路項目投資建設等措施，還針對以往鐵路建設中存在的建設規模過大等問題要求全面梳理擬建和在建項目，全面調整規范，理順建設管理體制，推進依法建設和標準化管理。

受國內宏觀經濟增速下滑和固定資產投資放緩，以及實施穩中求進的貨幣政策等一系列因素的影響，2012 年上半年我國交通建設進程比較緩慢。2012 年全路建設項目投資規模從 7 000 億元壓縮到 4 700 億元。據鐵道部發布的《 2012 年 1 — 7 月全國鐵路主要指標完成情況》顯示，1 — 7 月全國鐵路完成固定資產投資總額 2 257 億元，同比下降 30%；其中基本建設投資 1 884 億元，同比下降33.5%。在這樣的情況下，債務問題仍然十分嚴峻，負債率逐步上升。

目前我國鐵路資產還不具備流動性，雖然鐵路擁有規模龐大的固定資產但無法變現；同時在暫不考慮歸還銀行貸款本金的情況下，鐵道部未到期的債券和中、短期票據每年利息達 200 多億元，將直接導致這部分現金流出。從現金流角度看，一是鐵路建設基金所帶來的現金流入額有限，二是目前已投入運營的鐵路項目收入低于預期，即使考慮鐵路運營所具有的現金流前低后高的特點，鐵路償債能力和融資能力有限。

過高的債務本息負擔、有限的償債能力和融資能力，以及進一步融資的壓力，使得鐵道部通過銀行貸款等慣性渠道籌資變得愈發困難，鐵路投融資體制面臨著新的挑戰。

3 推進鐵路投融資體制改革的措施

3.1 構建投資主體多元化格局

3.1.1 政府投資應發揮主導作用

在目前的鐵路投融資體制下，鐵道部承擔了鐵路投資、建設和運營責任。在國家宏觀調控、鐵路自我積累不足、盈利能力有限、民間資本參與投資鐵路有限的情況下，鐵道部為完成大規模鐵路建設任務，只能依賴大規模負債融資，并由鐵道部承擔還本付息責任。由于鐵路融資主要依靠政府信用，因此以鐵道部為主導的負債融資模式并不是一種真正意義上的市場行為或企業行為，但沉重的還本付息負擔卻由鐵路運輸企業來承擔，造成政府和企業承擔的責任界限不清。

國外鐵路發展經驗表明，在鐵路快速發展和改革復蘇時期，都離不開政府的扶持和公共財政的投入。例如，德國在其鐵路改革后，對于列入計劃的基礎設施建設均由政府提供無息財政撥款來支持鐵路發展；意大利從拿波里經羅馬、佛羅倫薩到米蘭的高速鐵路建設資本構成中政府投資占 40%。因此，為加快我國鐵路發展，在積極擴大民間資本進入的同時離不開政府的主導作用，這是由于：①我國尚未形成民間資本大規模投資鐵路的發展趨勢和格局，民間資本直接參與鐵路建設投資還有較大阻力；②鐵路是國家經濟的大動脈，公益性鐵路項目及國土資源開發的戰略性鐵路項目需要由政府進行主導型的投資，其他具有較好經濟效益的項目也需要政府進行相應的投資才能起到引導投資和增強投資者信心的作用，發揮國有資本對社會資本的帶動和引導作用；③鐵路的特性、體制等實際情況決定了我國近期鐵路建設還是應采取以政府為主導、充分發揮市場作用、廣泛吸引社會資本參與的發展模式。

為發揮政府投資的主導作用應采取以下措施。

（1）加強法律和制度層面的保障力度。國家修訂、完善與鐵路當前改革發展形勢相適應的相關法律，使鐵路資金來源制度化、合理化，強調中央政府必要的投入和有效的引導，為各級地方政府資金來源提供制度保障。同時國家、鐵道部在出臺相應法律、法規時，在市場準入、稅收等方面應做到平等化，保障鐵路投資市場依法、規范、有序發展。

（2）將在建的鐵路建設項目和已經投入運營的線路按照一定標準劃分為公益性和經營性兩大類，將關系國家安全和市場不能有效配置資源的項目或線路歸為公益性項目或線路，借鑒國外鐵路改革發展經驗，由政府采取財政投入的方式解決債務問題或給予充分的運輸補貼，充分發揮中央政府和地方政府的主導作用。

3.1.2 積極鼓勵和引導民間資本投資鐵路

目前，鐵道部主要依賴于銀行貸款和發行債券兩種方式進行債券融資，融資渠道較單一，難以滿足鐵路建設資金的巨大需求。要確保資金滿足鐵路建設的發展需要，必然要改變目前以鐵道部負債為主的融資模式，充分打開市場化渠道，鼓勵和吸引社會資金流入。2010 年 5 月出臺的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中明確提出：要進一步拓寬民間投資的領域和范圍，鼓勵民間資本參與交通運輸建設，即抓緊研究制訂鐵路體制改革方案，引入市場競爭，推進投資主體多元化，鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡及站場設施的建設，允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目。探索建立鐵路產業投資基金，積極支持鐵路企業加快股改上市，拓寬民間資本進入鐵路建設領域的渠道和途徑。鐵道部于 2012 年 5 月出臺了《鐵道部關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，就民間資本進入鐵路領域、參與建設鐵路項目等方面提出了相關的實施意見，明確鼓勵民間資本投資參與建設鐵路干線、客運專線、城際鐵路等。2012 年 7 月，國家發展和改革委員會 (以下簡稱國家發改委) 發布了《關于利用價格杠桿鼓勵和引導民間投資發展的實施意見》，提出健全鐵路特殊運價政策，對民間資本參與投資建設的鐵路貨物運輸制定特殊運價，按照滿足正常運營需要并有合理回報的原則，并充分考慮社會承受能力，合理確定特殊運價水平。同時，國家發改委也鼓勵地方政府以城際鐵路物業開發模式來吸引包括民營資本在內的企業參與或控股城際鐵路建設。一些地方政府建議國家支持地方政府搭建鐵路建設融資平臺，作為吸引民間資本參與鐵路建設的配套措施。2012 年初廣東省出臺了《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制意見》，嘗試以地養路的模式為鐵路建設集資。

鼓勵引導民間資本應采取以下主要措施。

（1）按照平等準入和待遇公平的基本原則，保證市場環境的平等性，既對鐵路行業投資的禁止區域做出明確規定，又符合國家放寬市場準入要求，積極建立一種有利于吸收民間投資的政策和機制。制定《鐵道部關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》的配套制度和政策措施，在運輸資源分配、收入清算、服務質量及安全監督等方面建立規章制度，并建立相應的投資保障機制和相應的資本進入渠道和平臺，為各類投資者創造平等的政策環境。進一步完善合資鐵路運營分配方式、投資風險控制、重大責任制度等，加大對重大鐵路建設項目的審計監督工作和執法檢查工作，保護投資者的合法權益和切身利益。進一步完善鐵路價格形成機制和健全鐵路特殊運價政策。在提高鐵路運輸成本核算透明度的基礎上，以成本為基礎，根據鐵路行業的特點綜合考慮社會平均利潤率水平等因素，合理確定鐵路基準運價。對民間資本參與投資建設的鐵路貨物運輸制定特殊運價，根據成本變化、運輸市場供求關系采用相應的市場價格策略進行市場競爭，獲取合理的投資回報。

（2）鼓勵引導民間資本的具體措施包括設立和運作鐵路產業投資基金、股票融資、債務融資、項目融資、融資租賃，以及土地和物業聯合開發等，吸引民間資本投資鐵路。其中：產業投資基金是一種按照約定的投資方向進行投資的利益共享、風險共擔的集合投資制度，具體操作方式為：通過向投資者發行基金份額設立基金，委托基金管理人(托管人) 管理 (托管) 基金資產。設立鐵路產業投資基金，可將有意投資鐵路的機構投資者的資金匯集起來，形成較大規模的權益性投資資金，同時也使擁有大資金規模的社保基金、保險公司等機構投資者獲取穩定的收益。2012 年 8 月 3 日，國家發改委印發《國家發展和改革委員會關于鐵路產業投資基金籌備的批復》(發改財金 [ 2011 ] 1529 號)，同意鐵道部開展設立鐵路產業投資基金和鐵路產業投資基金管理機構的籌備工作，鐵路產業投資基金管理機構注冊登記后，可以私募方式向工商企業、投資機構、銀行、社保基金、保險公司等機構投資者募集資金。項目融資作為一種新興的融資方式，是以某一項目為主體安排融資，主要是以該項目建成或運行后的收益和資產作為資信保證來融集資金，目前國際上比較常用的項目融資方式有 BOT 模式、TOT 模式、ABS 模式、PPP 模式。

3.2 深化鐵路經營管理體制機制改革

鐵路投融資問題最為根本的原因在于政企不分、政資不分，解決政企不分和政資不分的問題，就要徹底分離鐵道部行政與經營職能、監管與經營職能，切實轉變鐵道部職能，確立鐵路運輸企業市場主體地位。鐵路應加大自身改革力度，把推進投融資改革與確立鐵路運輸企業市場主體地位進行有機結合，通過有效的市場化運作，不斷提高企業自身的經營管理水平，逐步增強企業自身的經濟效益，為民間資本投資鐵路樹立投資信心。在確立鐵路運輸企業市場主體地位的過程中，鐵路建設項目吸引社會資本的前提是應具有良好的經濟效益，因此應爭取政府在運價、稅收等方面的政策扶持，從而改變現行的由鐵道部負責籌措資金、組織建設和承擔還貸責任的局面，逐步確立鐵路運輸企業投融資主體地位，建立市場化投融資制度和機制，吸引多元化投資主體，特別是引入包括國內外各類企業資本和私人資金在內的社會資本。多元化資本進入鐵路投資領域后可以為鐵路的發展帶來許多好處，例如能夠彌補政府資金投入的不足，解決鐵路資金短缺的問題；有利于引入競爭，提高鐵路投資效率和服務質量等。

深化鐵路經營管理體制機制改革應采取以下主要措施。

（1）積極爭取政府加大政策扶持力度，進一步完善鐵路價格機制，從而使鐵路運輸企業真正能夠通過提高經營水平和運輸效率，增強盈利能力，吸引社會資本投入。此外，還應從稅收、用地、貸款等多方面爭取政策扶持力度，提高投資收益率，降低社會資本的投資風險，調動社會資本參與鐵路建設的積極性。

（2）將在建的鐵路建設項目和已經投入運營的線路按照一定標準劃分成公益性和經營性兩大類，經營性項目或線路一般來說運量較大，經濟效益較好，具備吸引社會投資參與的條件，這些項目可由市場機制進行調節，鐵路運輸企業可以通過合資修路、發行股票、發行債券、利用外資、貸款、融資租賃等方式吸引多元化投資主體實現多元化融資。

4 結束語

為實現《中長期鐵路網規劃 ( 2008 年調整 )》的目標，必須結合深化鐵路經營管理體制機制改革的進程，深入推進鐵路投融資體制改革，采取以政府為主導、充分發揮市場作用、廣泛吸引社會資本參與的發展模式，促進鐵路行業的可持續發展。