國外閉礦后水環(huán)境管理制度對我國的啟示

陳 燕，藍 楠2，彭泥泥

0 引言

礦山開采完畢后的環(huán)境保護弱化，對水環(huán)境的影響不容忽視，這就要求規(guī)劃、協(xié)調(diào)可持續(xù)開采與對廢棄礦山環(huán)境進一步保護?？傮w而言，只有極少數(shù)的國家或他們的省、州已頒布實施閉礦的法律，如澳大利亞，英國，安大略省，美國的內(nèi)華達州等。這些關(guān)閉礦井的規(guī)定一般體現(xiàn)在采礦法及其相關(guān)的實施細則或條例指中。

1 國外閉礦后水環(huán)境管理制度評介

1.1 實施閉礦計劃減少礦區(qū)水環(huán)境污染

1999年《生物多樣性保護法》確立了閉礦問題是采礦方案的評估過程的重要考慮因素。所有的州和地區(qū)規(guī)定礦山企業(yè)必須向當(dāng)?shù)夭傻V批準(zhǔn)機關(guān)提交特定地點的閉礦方案中的復(fù)原計劃。美國規(guī)定環(huán)境影響評估范圍：“環(huán)境評估過程中必須包括關(guān)閉選項，處理和正在進行的復(fù)墾”。閉礦計劃也必須符合露天采礦和復(fù)墾法案中的復(fù)墾計劃。在州一級，美國加利福利亞州規(guī)定閉礦分為采礦期間的閉礦計劃和閉礦后的計劃，這些計劃必須經(jīng)過地方區(qū)域委員會的批準(zhǔn)。在內(nèi)華達州，州法律對采礦區(qū)分為短期閉礦和永久性閉礦，計劃關(guān)閉和意外臨時關(guān)閉。印度尼西亞也實施了該制度，印度尼西亞格銅金礦實施的閉礦計劃有效地緩解了對河流區(qū)域的污染。該企業(yè)提交了閉礦計劃給印尼政府礦產(chǎn)能源部并進行審批。該閉礦計劃確立了閉礦需要花費的成本，主要包括整個采礦期間及其在閉礦以后的50年的成本，其中有很明確5年的復(fù)墾和酸性排水控制計劃。

1.2 設(shè)立專門的水質(zhì)恢復(fù)管理機構(gòu)

美國加利福尼亞州關(guān)于閉礦的水質(zhì)保護與管理機構(gòu)是地方區(qū)域委員會中的兩個最重要的管理機構(gòu)，分別是當(dāng)?shù)乜刂仆恋厥褂玫臋C構(gòu)和負責(zé)水質(zhì)保護機構(gòu)。其中水質(zhì)保護的機構(gòu)為水質(zhì)量控制委員會。該機構(gòu)擁有對“廢礦區(qū)”包括廢棄的礦石廢物區(qū)尾礦池等的管轄權(quán)[1]。其實施職能主要體現(xiàn)于三點。首先，審批其向礦區(qū)周圍排放廢物的許可，不管是在運行期間還是已經(jīng)閉礦之后，都將確保這些廢物的排放不會再影響到州水的實益用途。其次，負責(zé)確定礦山企業(yè)進行復(fù)墾其水質(zhì)是否達標(biāo)，并決定礦山企業(yè)完成環(huán)境治理與否。只有在區(qū)域委員會確定水質(zhì)方面再生的完整性和礦區(qū)廢物不再對水質(zhì)造成了威脅的情形下，閉礦后的維護周期才得以結(jié)束。最后，確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境的達標(biāo)與否并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理；提供關(guān)于區(qū)域水質(zhì)控制委員會規(guī)定的在復(fù)墾之前或者復(fù)墾結(jié)束之后應(yīng)實施的重大清潔或者減排項目的資金支持，直到區(qū)域水質(zhì)控制委員會確定水質(zhì)達標(biāo)，資金支持才可以結(jié)束，如果不達標(biāo)應(yīng)繼續(xù)投入水環(huán)境治理。

1.3 制定嚴格的水質(zhì)復(fù)原標(biāo)準(zhǔn)

國外閉礦政策中關(guān)于水質(zhì)這方面有著嚴格的水質(zhì)復(fù)原要求。在南非，《水法》對礦區(qū)水資源保護有著廣泛的規(guī)定，特別是有關(guān)水資源的完整性保護責(zé)任的規(guī)定，嚴格規(guī)定了礦業(yè)活動可能導(dǎo)致水污染的人（包括法人）的責(zé)任，規(guī)定必須采取相應(yīng)的措施確保水資源不再受到影響。一旦違反該規(guī)定就會承擔(dān)嚴格的法律責(zé)任，這些嚴格規(guī)定適用于任何礦主，并且適用于采礦期間和閉礦之后。在日本，水質(zhì)的相關(guān)規(guī)定由《礦業(yè)安全法》和《水質(zhì)污染防治法》規(guī)定。在美國，多層次的水質(zhì)復(fù)原標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)水質(zhì)恢復(fù)管理的重視。關(guān)于礦區(qū)水質(zhì)復(fù)原方面的規(guī)定分為國家層級和州層級。國家層級上，《露天采礦控制和復(fù)墾法》為美國提供了許多關(guān)于水資源的保護的規(guī)定，對避免露天采礦所引起的徑流對河流的污染有較為詳盡的規(guī)定，其中復(fù)墾方案與其在閉礦計劃中都對其水資源有著較明確的規(guī)定。州層級上也有水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。如加利福利亞州的《水質(zhì)量法》要求不管是在運行期間還是已經(jīng)閉礦之后，向土地排廢必須要在在工程廢物管理單位審批，確保這些廢物的排放不會影響到州水的實益用途。在科羅拉多州，在《水質(zhì)控制法》的規(guī)定下，如果廢水濫排并且沒有采取相應(yīng)治理關(guān)于勘探和采礦活動的排放許可證可能被阻止，閉礦之后沒有采取相應(yīng)的措施會遭遇處罰。

1.4 治理廢棄礦區(qū)帶來的水環(huán)境污染

廢棄礦區(qū)是英國最大的污染威脅之一，英格蘭和威爾士9%的河流，以及蘇格蘭2%的河流，都經(jīng)受著來自廢棄礦區(qū)流出污水的威脅，這些河流都達不到水框架指令目標(biāo)關(guān)于化學(xué)和生態(tài)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。英國環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境保護中心和煤礦專家協(xié)會共同建立了一些應(yīng)急機制，大多數(shù)都用于處理煤礦區(qū)引發(fā)的水環(huán)境問題。目前已經(jīng)建立了54處專業(yè)處理礦區(qū)排出污水的處理廠，每年可阻止2500噸的鐵和其它金屬流入河流，保護超過200公里的河段和飲用水蓄水層不受重金屬污染。

1.5 多樣化的礦區(qū)環(huán)境經(jīng)濟制度確保水環(huán)境問題有效治理

環(huán)境恢復(fù)保證金制度這一經(jīng)濟手段的采用被視為是礦山環(huán)境管理的一個主要組成部分，其原因在于能夠作為政府直接管制的有益補充。在一些發(fā)達國家，如加拿大、澳大利亞等，為了確保礦業(yè)主履行其生態(tài)恢復(fù)義務(wù)，保證金制度普遍得以應(yīng)用，促使礦業(yè)公司主動恢復(fù)由于自身的開采行為所帶來的環(huán)境損害，能夠有效刺激礦業(yè)公司主動履行水環(huán)境保護義務(wù)。環(huán)境責(zé)任保險具有承保責(zé)任范圍的有限性、保險合同內(nèi)容具有特定性和環(huán)境責(zé)任保險具有依賴性，需要政府提供一定的財政支持等特點[2]。在礦區(qū)水環(huán)境保護與管理中引進環(huán)境責(zé)任保險制度，由保險人承擔(dān)被保險人的經(jīng)濟賠償責(zé)任，則有效的解決水環(huán)境治理的責(zé)任履行不能，及時對受害人進行賠付，礦區(qū)水環(huán)境保護的同時也保障受害人的合法權(quán)益。礦區(qū)環(huán)境治理是一個長期的過程，包括采礦期間與閉礦完畢之后，其治理成本較高，單獨依靠礦山企業(yè)治理難以完成環(huán)境治理任務(wù)?；诖?，一方面政府建立相應(yīng)的環(huán)境基金；另一方面政府會強制要求礦山企業(yè)建立環(huán)境復(fù)墾基金。

2 國外礦區(qū)水環(huán)境管理制度對我國的啟示

2.1 實施閉礦計劃減少礦區(qū)水環(huán)境污染

在全國范圍內(nèi)實施閉礦規(guī)劃制度對我國具有礦區(qū)水環(huán)境保護與管理具有重要戰(zhàn)略性意義。閉礦計劃應(yīng)該包括關(guān)閉計劃、閉礦的成本計算、閉礦后的環(huán)境監(jiān)測和管理，閉礦后的社會經(jīng)濟管理等方面。閉礦計劃方案是中應(yīng)明確閉礦標(biāo)準(zhǔn)的同時應(yīng)注意在制定該計劃過程中應(yīng)像環(huán)境影響評價制度一樣，進行公眾參與，廣泛吸收其他意見，制定相關(guān)閉礦標(biāo)準(zhǔn)，并且保證閉礦的標(biāo)準(zhǔn)為所有相關(guān)利益者同意。筆者建議標(biāo)準(zhǔn)的確定可以被定義在環(huán)境影響評估階段，可以對閉礦的整個操作進行初步預(yù)測。成本計算必須立足于適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和估計，根據(jù)實施康復(fù)和社會經(jīng)濟的閉礦措施而帶來的所有成本，而不是僅僅根據(jù)重新植被的成本。為了最終的計劃和成本盡可能真實的，閉礦計劃和成本估計必須在采礦期間審查。

2.2 建立專門的權(quán)責(zé)范圍明確的水質(zhì)管理機構(gòu)

美國加利福利亞州水質(zhì)控制委員會對于閉礦后水環(huán)境管理起到重要作用，我國也應(yīng)確立專門管理礦區(qū)的水質(zhì)管理機構(gòu)。在具體的機構(gòu)設(shè)置上，各地方應(yīng)本著自身的實際，可以另設(shè)礦區(qū)水質(zhì)保護機構(gòu)或者在現(xiàn)有部門中增設(shè)該管理部門。在權(quán)責(zé)范圍上，首先確定負責(zé)審批礦山企業(yè)向礦區(qū)周圍排放廢物的許可；其次負責(zé)確定礦山企業(yè)進行復(fù)墾其水質(zhì)是否達標(biāo)，并決定礦山企業(yè)完成環(huán)境治理與否。最后，確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境的達標(biāo)與否并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理，制衡相應(yīng)政府治理環(huán)境的權(quán)責(zé)，切實落實政府保護和治理環(huán)境的責(zé)任。

2.3 明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

美國、南非、日本等國家在國家水法中對礦區(qū)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)有嚴格規(guī)定，美國各州對地下水的復(fù)原都有規(guī)定，對水環(huán)境的保護極為有利。所以在我國也應(yīng)明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。國外立法模式上大多數(shù)國家在水法中規(guī)定，也有專門的水質(zhì)立法，也有少數(shù)國家在礦業(yè)法或者礦業(yè)復(fù)墾法中規(guī)定。筆者建立我國首先應(yīng)修訂水法，明確其對水環(huán)境有污染的項目進行水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求。然后在礦業(yè)相關(guān)復(fù)墾的規(guī)定中具體明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 進行廢舊礦區(qū)的水源治理

一方面應(yīng)加大對礦區(qū)污染水源處理廠的投入，設(shè)置礦區(qū)污染水源治理的專項基金，拓寬資金的來源渠道。另一方面應(yīng)加強與環(huán)保技術(shù)部門、NGO合作，鼓勵環(huán)保技術(shù)部門關(guān)于廢棄礦區(qū)的污水處理問題的研究并給予一定的資金和技術(shù)支持，力爭開發(fā)多樣化的處理措施。我國的具體實施路徑是在我國受廢棄礦區(qū)水源污染嚴重的地區(qū)實行試點，從而積極推廣，以切實保護礦區(qū)水環(huán)境。

2.5 完善礦山水環(huán)境保護和管理的經(jīng)濟制度

我國現(xiàn)行治理礦山水環(huán)境的資金主要是工業(yè)企業(yè)當(dāng)年投資來源所得，企業(yè)自籌，水環(huán)境保護與治理投入不穩(wěn)定。基于此，借鑒國外先進經(jīng)驗，第一，應(yīng)完善我國礦區(qū)水環(huán)境保護與治理恢復(fù)保證金制度；第二，構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險制度；第三，加大對礦區(qū)水環(huán)境保護的投入，建立礦區(qū)水環(huán)境保護治理專項基金。

[1] Cochilco.Research on Mine Closure Policy[C].Mining,Minerals and Sustainable Development 2002，44(1).

[2] 黃鳳文,余振國,孫貴尚.礦山環(huán)境管理引入礦山環(huán)境責(zé)任保險制度研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2007,（8）.