“大部制”改革的難點及阻力

袁剛

“大部制”改革遇到“官僚制頑癥”

我國改革起步的上世紀80年代初，在推行?濟體制改革的同時，已大力推行了政府行政體制的改革，起步甚至比?改更早。鄧小平早在1981年1月就說過：“精簡機構是一場革命。”30多年下來，政府上下推行了好幾輪以“精簡機構”為內容的改革，2007年中共十七大更提出“大部制”的改革目標，國務院和各級地方政府部門大幅壓縮，改革的雷聲一直很大。

不能說改革沒有取得成效，但因觸及長時期形成的根深蒂固的既有利益格局，涉及眾多官員干部的飯碗錢袋，改革阻力很大，多有反復，有的甚至流于形式。很多地方是機構減了人不減，不減和尚只拆廟。近日爆出某市的大部制改革，?來的局長們在合并后的大部統統掛名副局長，以致有的局竟然有副局長19個。有主管編制的領導表示，這是大部制改革“過渡”時的“合理”現象，由此引發民眾熱議，被斥為“假改革”。

“假改革”的說法我并不贊同。行政改革30年來上下幾乎沒停頓過，鄧小平、朱镕基等改革家對機構改革決心很大，出手很猛。朱镕基任總理時，甚至表示“就是地雷陣也要闖”！他主持的國務院機構改革，初步制止住“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”，大幅裁減合并重組了中央政府機構部門，取得了很大成績。

然而，精簡機構中央相對好辦，裁減下來的官員可以下到地方，有些部門甚至想出了公家出資送年輕部員到高校讀研究生的“妙著”，使精簡預案得以完成。但地方上尤其是縣市基層政府就難辦了，機構減了官員沒地方轉移，人頭硬是減不下來。在中國，工人可以下崗吃社保，干部卻沒有下崗一說，尤其是帶“長”的，崗位裁減了，官號待遇等卻一點也不能減，于是就有了上述一個局十多個副局長的“大部制”現象。

其實，這種情況在全國非常普遍。?也不敢怠慢當官的，只得廣設副職，百般優寵，等他們年老退休以作“過渡”，這反映的其實就是“官僚政治”之頑癥。即英國政治學家帕金?（Cyril Northcote Parkinson）所描述的官場病，部門都會有部門利益，且有無限擴張的傾向，官員為自身利益而抵制減員、抵制改革，此乃世界性難題。

“大部制”其實是歷史傳統和國際慣例

等級官僚制頑癥，正是蘇聯政治?濟體制的主要特征。蘇聯建立之初，第二國際工運領袖考茨基、盧?堡等人就對它進行了深入分析和批判，蘇聯體制被稱為“國家官僚制”。

毋庸置疑，我國建國之初就全面移植了“老大哥”蘇聯的政?體制，思想意識形態方面則搞蘇式“灌輸”，高校也按蘇聯模式進行了“院系調整”等。總之，是全方位移植，按照新儒家的說法，是“全盤西化”。現在我國上下都已深刻認識到蘇聯計劃?濟的弊病，但對其他方面的弊害，卻缺乏足夠的認識。其實，蘇聯模式在政治行政等方面也很落后，我國盲目移植吃了很大的虧。“大部制”改革的實質就是在政府行政管理體制方面剔除蘇聯模式，借鑒歐、美、日等發達國家的長處，為我所用，與國際接軌。

蘇聯“國家官僚制”，乃是由國家充當“總地主”和“總資本家”，對社會進行全方位控制，各方面都設衙門、設官進行管理，高度集權。結果是干部多、衙門機關多，形成龐大的官僚特權階層，騎在人民頭上，工人農民并未真正得到“解放”。托洛茨基很早就敏銳地看到干部官僚化問題，列寧更痛恨政府機構的無限膨脹，臨終前口述文章《寧肯少些，但要好些》，提出精簡國家機構，指出：“要盡一切可能撤銷各種委員會，阻止成立各種新的委員會，因為其中十分之九是多余的。”但蘇聯雖多有機構調整，卻一直未能阻止官僚機構的惡性膨脹。中央政府部級單位發展到上百個，1982年有110個，到蘇聯解體前夕，全國各類干部總數已達2100萬人，占總人口的1/14。各機關領導多、副職多，有的部副部長達十多個，機關中帶“長”字號的職位竟占到干部的1/3，出現了嚴重的官場病和腐敗現象。

反觀我國歷史，古代歷朝政府衙門其實規模都不大，秦漢有“三公九卿”，隋唐是“三省六部”，及至清末包括宮廷服務、監察等“部級”機關，也從未超過20個。行政六部——吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部，乃承襲《周禮》六官——天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，前后行用約3000年，其實就是“大部制”。

近代戊戌變法，康有為提出以“十二局”取代“六部”。清末頒行的“皇族內閣”是：外務部、學部、民政部、度支部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部等10個部。辛亥革命成立南京臨時政府是9個部，北京臨時政府是11個部。此后北洋政府、國民政府雖多有變換，中央部門也一直是10到20個之間，實行的也是“大部制”。

再看歐美日等發達國家，“大部制”更是常例，部級單位一般不超過20個。如美國長期保持14個部門，英國則在18個左右，法國約15個，日本現在是13個。蘇聯解體后建立的俄羅斯聯邦政府也只有17個部，多數發展中國家的政府也都實行“大部制”。

“大部制”古今中外的政府都行用，說明它并非什么新鮮玩意。這是國際慣例，又是歷史傳統。唯獨蘇聯以及移植蘇聯模式的國家，才不搞“大部制”，反倒是異數。歷史已證明“國家官僚制”是一個失敗的體制。

我國建政之初就學蘇聯，1949年政務院設部級機構35個；1953年增為42個；1954年成立國務院，擴充為64個部門，1955年激增為81個；后反復下放調整，但減了又增，增了又減，減了又增，形成“怪圈”。到“文革”時有76個中央部門，1981年終于達到100個，以致機構臃腫，效率低下，成為改革的重點對象。此后30年“精簡機構”搞了八九次，也是反復增減，中央下了很大力氣，向“官僚主義”頑癥開戰，要突破“歷史怪圈”。現在國務院組成部門，名義上是27個，但仍顯其多，仍要改革壓縮到20個以下，以便盡快與國際接軌。

“大部制”改革留不得死角

“中國特色”在于創新，但仍有不少人士，感情上放不下蘇聯政?體制，甚至留戀計劃?濟，認為其總體優越性是“集中國力辦大事”。

鐵道部可謂我國政府保留的蘇聯計劃?濟模式的最后堡壘，不僅黨政企不分，還學蘇聯擁有自己的“公、檢、法”，壟斷?營，衙門積習深重。歷?多次機構改革包括“大部制”改革，鐵道部竟能紋絲不動。這就使“大部制”改革留有死角，使改革不能徹底。

“國家官僚制”對于推進蘇聯工業化，起初也曾起過重要作用，用行政命令主導?濟，也的確辦了許多大事。我國上世紀引進蘇聯模式，很快建立了一整套工業體系。這也使得改革之前，我國政府機構異常龐大，光工業主管部門就達20多個。機械工業部就有第一到第八，簡稱“一機部”、二機部??另按類還分有化工部、石油工業部、冶金工業部、輕工業部、紡織工業部、食品工業部等，都是學蘇聯。蘇聯甚至黨也搞“工業黨”、“農業黨”，黨政企不分，坐辦公桌不事生產的干部多如牛毛。然而，以上所有二十幾個工業部，還包括商業部、外貿部等，在日本就一個“通商產業省”，官員數只有其百不到一，效能卻超過中、蘇工商各部之總和。它引導了戰后日本?濟起飛，相比之下，“大部制”顯示出了更大的優越性。

2011年溫州“7?23”動車追尾?覆事故，徹底摧毀了蘇式鐵道部無須改制的神話。高筑債臺修鐵路，部長劉志軍和副總工程師張曙光卻爆出特大貪污案，這更凸顯鐵道部高度集權、暗箱操作的弊端，說明“大部制”改革留不得死角，政企要分開，鐵道部應拆改歸并于交通部。

上世紀70年代，以香港為基地的“世界船王”包玉剛通過市場運作，竟使其商船噸位運力超過了蘇聯全國，而其上面卻并沒有多少官僚機構和政府官員管他。前蘇聯光農業方面就有管理干部300多萬，而美國全國農業工人也不過此數，生產的糧食卻比蘇聯多得多。蘇聯官僚化的集體農莊辦了70年，其糧食產量竟沒有任何一年能達到私有制下的1913年的水平。管理并非設官越多、機構越多就越好，少而精干反倒更有效能。政府無須管瑣碎的微觀細部，而只需作宏觀政策調控。

改革沒有回頭路

“大部制”是行政體制改革，而不是政治體制改革，是上世紀80年代初啟動并持續30多年的以“精簡機構”為內容的多次改革的繼續及歸宿。改革以轉變政府職能，提高行政效率為目標，以破除機構重疊、職權交叉、政出多門等弊端。

前述機構歸并造成副職過多，設十多個副局長的情況，在蘇聯也很普遍，但在發達國家卻不存在。歐、美、日等國行政體系有政務官、事務官的嚴格區分，事務官即文官，最早創制于英國，即我國的公務員。公務員抱案牘做技術性服務性工作，政治中立不隨黨派去留，具有穩定性因而是“鐵飯碗”。政務官即帶“長”字號可拍板定策的人，他們隨黨派去留，上位需要競爭，一旦去職就要自謀出路，國家并不包養。

那我國為什么不區分政務官、事務官呢？這就牽涉到政治體制問題。

眾所周知，我國也搞了公務員制度改革，近日政府有發言人聲稱，我國全部公務員只有700萬人，但鮮有人相信。因為界限不清，不僅區分不出政務官、事務官，而且黨政不分，還有其他一系列“干部”等，全由國家財政供養，仍遵?著固有的蘇聯模式。那如何能知道?是公務員，?不是呢？700萬只是政府系列干部，但他們可以和“事業單位”甚至法院干部互調，職級待遇差不多，或者抽調至“黨委”，或者調“工、青、婦”吃清閑。改革不徹底使許多問題被官話所掩蓋，而一旦拆并機構搞“大部制”，官場病又浮出了水面。

我國古代就有官和吏的嚴格區別，官的選拔有科舉，雖不像當今政務官那樣隨黨派去留，但抱案牘的刀筆吏則有如當今公務員，穩定地從事文案事務性工作。而我國從蘇聯引進的干部體制卻含混不清，分類不明，教師也曾是“干部編制”，官和吏沒有區別，更遑論政務官、事務官的區分。當官仍然是終身職業，官滿為患，官場病“帕金?定律”依然盛行，各部門部分官員追求自身利益，“三公消費”居高不下，使行政成本高企。官場上、職場上由國家財政供養“吃皇糧”的人始終減不下去，冗官冗費一直十分嚴重；官場官僚主義積習未除，監督機制缺位，這些都需要改革才能解決。

所以，與行政“大部制”改革配套，必須同時積極穩妥地推行政改，如黨政分開，分清干部類別，厘清公務員編制，制定政務官的選拔與退出規程，事業單位轉型，“群眾組織”真正歸群眾，擴大社會自治空間，加強監察監督機制等。而更重要的是，應大力聲張民權，在憲法框架下，擺正官民、黨群關系，擴大民主，加強法治。只有政治清明，行政才能順暢。

“大部制”改革還要清除觀念上的障?，解放思想，反思歷史，深刻認識“全盤西化”移植蘇聯模式給中國造成的危害，徹底摒棄落后的蘇聯政?體制干部制度，回歸常規與國際接軌。中國向西方學習已有百余年，學習要擇善而從，必須立足本國實際，才會有成效。

“大部制”不能包醫百病，若不因時因地權變，改革也會“僵化”。如中國古代的行政“六部”，雖行“大部制”，卻幾千年因襲不變。儒者說是周公“制禮作樂”所定，以《易?》象數來設官分職，將其圣化意識形態化，造成政府運轉不靈。唐代中期即因僵化的“六部二十四司”脫離實際，只能隨事補苴臨時設“使”以相補救，如青苗使、轉運使、節度使等，結果形成極不規整的“使職差遣制”，?有政府行政系統幾乎崩潰。后元、明、清雖也遵《周禮》不改“六部”，但部以下的司、科機構卻因時因地大有增補，使行政“六部”勉強維持到1906年。

世界上沒有一成不變的制度。“大部制”改革要破除意識形態的桎梏，既要反對僵化，也要反對盲從，要按照中國國情，做好“頂層設計”。改革必然觸及既得利益階層及既有利益格局，會有強大阻力，但“大部制”改革方向是對的，也沒有回頭路可走，不改革還會出現新的“僵化”，遺患將更加可怕。在認準了目標之后，中國政府和中國人民就應排除一切阻力，義無反顧地推進改革大業。

（作者系北京大學政府管理學院教授、博導）

原載于《同舟共進》2012年第6期，轉載請注明出處