淮河流域水環境管理績效動態評價

王亞華 吳 丹

(清華大學公共管理學院，北京100084)

流域水環境管理不僅與流域各行政區域的經濟社會發展密切相關，更事關流域社會公眾的生存安全以及生態環境的健康發展。以建設生態文明、增強可持續發展能力為目的，把解決關系社會公眾切身利益的水環境安全問題作為流域地方政府的重點工作，通過將水環境保護與治理、以及水污染防治等管理理念滲入經濟社會發展之中，推動實現經濟發展與水環境管理高度融合，具有重要的現實意義。針對新形勢下流域水環境管理的重要性，通過對流域水環境管理績效進行綜合評價，有助于剖析水環境管理體制的不足，完善流域水環境保護與治理、水污染防治等管理政策，提高水環境管理績效水平。

1 文獻回顧

目前，國內外學者圍繞環境績效評價體系開展了較多研究，包括聯合國經濟合作與發展組織(OECD)、亞洲開發銀行(ADB)等各國際組織先后開展了與環境績效評價相關的環境評估與發展研究[1－2]。國內學者們提出的評價方法主要包括:模糊綜合評價法[3]、多指標層次分析法[4－5]、數據包絡分析法[6－7]、以及投影尋蹤模型[8]等。彭婷[9]以符合性、財務績效、利害相關者、環境管理系統之實施為準則，建立了環境管理績效指標體系;曹穎等[10]在廣泛借鑒國外開展環境績效評估經驗的基礎上，針對中國國情和環境現狀與特點，初步構建了針對全國和省級區域的環境績效評價指標體系;張明明等[11]構建了以目標漸近法、熵權賦值法、加權綜合計算法、雷達圖法為一體的綜合評價方法，研究了浙江省11個地級市2006年環境績效指數的差異性;王金南等[12]在建立地方環境績效評價指標體系基礎上，提出將環境績效納入地方政府績效考核體系之中，增強評價結果對地方環保導向性作用，以強化環境績效評價制度保障。

但是關于水環境管理績效評價的研究還很少。在已有的文獻中，宋國君等[13－14]從社會經濟、水資源保護、水質、水污染防治行動、水污染物排放控制、水環境保護政策和環境管理方面，首次對淮河流域水環境保護政策進行了全面系統地評估;李傳奇等[15]把環境績效評價應用到水源地保護，從環境狀況、操作績效以及管理績效三個維度，構建了水源地保護環境績效評價指標體系。馬濤等[16]建立了由職能指標、效益指標、潛力指標構成的城市水環境治理績效評估指標體系，并以北京、上海和杭州為研究對象進行了實證評估。目前我國各大流域水環境管理績效評價指標往往融合在環境績效評價指標體系研究之中，尚缺乏獨立全面的流域水環境管理績效評價指標體系的研究，同時，缺乏定量的流域水環境管理績效動態評價研究。

本文以淮河流域為例，確定水環境管理績效評價的內涵，從社會、經濟以及生態三個維度，構建流域水環境管理績效評價目標體系，采用層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)的層次遞階結構，對淮河流域水環境管理績效評價指標體系進行設計，并開發了相應的水環境管理績效動態評價模型，對沿淮四省水環境管理績效進行定量的動態評價。通過淮河流域水環境管理績效動態評價，可以為進一步完善流域各地區水環境管理政策，提升水環境管理績效提供參考依據。

2 淮河流域水環境管理績效評價指標體系設計

2.1 流域水環境管理績效評價的內涵與目標

淮河流域水環境管理績效評價是指從社會、經濟以及生態維度構建流域水環境管理績效評價目標體系，并將評價目標具體指標化，對沿淮各區地方政府不同時期水環境保護政策和水環境管理效果進行綜合度量評價，全面體現不同時期沿淮各區地方政府水環境管理的社會、經濟、以及生態的綜合績效。通過加強沿淮所轄區域之間水環境管理績效水平的橫向比較，從而基于績效動態評價結果，揭示沿淮四省水環境管理實踐中存在的主要問題，為進一步提出完善淮河流域地方政府水環境管理的政策建議，改進淮河流域水環境管理績效提供決策依據。根據流域水環境管理績效評價內涵，流域水環境管理績效評價目標體系可概括為:

(1)社會績效目標。水環境管理的社會績效目標主要強調水環境質量控制、水污染防治兩方面的屬性。即通過嚴格控制水污染物排放總量、保障省界斷面水質綜合達標率以及主要飲用水源地水質達標率、提高工業廢污水排放達標率，以滿足水質的資源屬性。其中，水環境質量控制目標主要強調省界斷面水質綜合達標與主要飲用水源地水質達標;水污染防治目標主要強調嚴格控制化學需氧量(COD)排放總量與氨氮(NH3－N)排放總量、提高工業廢污水排放達標率。

(2)經濟績效目標。水環境管理的經濟績效目標主要強調水環境資源利用效率和水資源利用效率兩方面的屬性。即通過加強水資源的節約利用與水資源的重復利用率，嚴格控制和降低國民經濟總產值的耗水量與排污量，提高節水灌溉率，從而在保護流域水環境的同時，保障國民經濟的快速發展。其中，水環境利用效率目標主要強調嚴格控制和降低國民經濟總產值的廢污水排放量與水污染物排放量;水資源利用效率目標主要強調嚴格控制和降低國民經濟總產值的耗水量，提高工業用水重復利用率。

(3)生態績效目標。水環境管理的生態績效目標主要強調水環境治理和水資源保護兩方面的屬性。即通過污水和污泥垃圾的集中處理，提高化肥使用效率與生態環境的用水比例，加強水體的自凈能力，強化水土流失的綜合治理，保障流域水生態環境的自我修復。其中，水環境治理目標主要強調提高污水的集中處理能力與再生利用水平;水資源保護目標主要強調控制水資源的開發利用程度，提高水土流失綜合治理率。

2.2 流域水環境管理績效評價指標體系

淮河流域水環境管理績效評價指標體系的設計是對沿淮四省水環境管理績效評價目標體系的指標化過程，可以明確并強化地方政府水環境管理的工作要點和努力方向，是開展水環境管理績效評價的基本前提。水環境管理績效評價指標體系的設計必須遵循四大原則:①綜合性原則。即指標體系采取定性與定量相結合的方式，全面地反映水環境管理績效動態評價的內涵、方向性與目標性，合理兼顧社會、經濟、生態環境三者效益;②代表性原則。即指標體系反映水環境各要素的狀態、不同社會和經濟活動對水環境的壓力，便于進行時間以及空間上的比較;③可操作性原則。即指標體系的計算及其涵義的解釋應規范，保證指標的可靠真實以及口徑的一致性，便于水環境管理目標的實際測算。

基于水環境管理績效評價指標體系的構建原則，結合淮河流域水環境管理的經濟、社會以及生態績效評價目標，采用文獻閱讀法、頻度統計法、成果借鑒法、專家咨詢法以及理論分析法等理論方法，基于AHP 的層次遞階結構，建立淮河流域水環境管理績效評價指標體系(見圖1)。

3 淮河流域水環境管理績效動態評價模型

結合淮河流域水環境管理績效評價指標體系，基于改進的AHP、線性加權法以及改進的理想解法，對沿淮四省不同時期的水環境管理績效指數進行測算，并對沿淮四省之間的水環境管理績效水平進行橫向比較。一方面，基于改進的AHP 與線性加權法，確定沿淮四省不同時期水環境管理績效指數的動態變化;另一方面，基于改進的理想解法，對沿淮四省水環境管理績效水平的優劣進行對比分析。

3.1 沿淮四省不同時期水環境管理績效指數動態變化

在確定沿淮四省不同時期水環境管理績效指數動態變化過程中，由于水環境管理績效評價指標既涉及定量指標，同時包括定性指標，因此，采用改進的三標度AHP 構造判斷矩陣，確定指標權重。在此基礎上，采用線性加權法，確定水環境管理績效指數。

(1)確定指標權重。根據改進的AHP，設在同一層次上有n個指標，相對于上一層次中某一目標元素，參評者通過指標的兩兩重要性比較，即當由甲乙兩元素比較時，若甲比乙重要，則用2表示;若甲與乙同等重要，則用1表示;若甲沒有乙重要則用0表示。三標度比較矩陣C 的一般形式見公式(1)。

將三標度比較矩陣變換成具有AHP 性質的判斷矩陣，即AHP 間接判斷矩陣?？捎檬?2)給出各元素間的相對重要性程度，即判斷矩陣的元素R=[rij]。

根據判斷矩陣，采用方根法[17]，求出最大特征根所對應的特征向量，并通過一致性檢驗。該特征向量就是各評價因素的重要性程度，將其歸一化即得各指標權重w=[w1，w2，…，wm]。

(2)確定水環境管理績效指數。在確定指標權重的基礎上，采用線性加權法，確定沿淮四省不同時期水環境管理績效指數WEPIj(t)，可用公式表示為公式(3)。

圖1 淮河流域水環境管理績效評價指標體系Fig.1 Index system of performance evaluation of water environment management in Huaihe river basin

式(3)中，WEPIj(t)為第t時期淮河流域第j 地區水環境管理績效指數，wi為第t時期第j 地區第i 指標的權重，xji(t)為第t時期流域第j 地區第i 指標經無量綱化的指標值。aji(t)表示第t時期第j 地區第i 指標值;(t)}表示第j 地區第i 指標值的最優值表示第j 地區第i 指標值的最劣值。

3.2 沿淮四省水環境管理績效水平優劣對比分析

通過改進的層次分析確定各指標權重之后，可以算出淮河流域各個地區各指標的加權指標值，這些加權指標值的時間序列構成矩陣(4)。

式(4)中，WEPIj(t)為淮河流域第j 地區在第t時期的績效指數。

在沿淮四省水環境管理績效水平的優劣對比分析過程中，不僅要考慮績效指數的優劣，而且要考慮績效指數的增長變化趨勢，因此，令增長矩陣 Hj(t)=，表示第j 地區的績效指數從(t－1)期到t期的增長變化趨勢。其中t=1時，取Hj(t)=0，表示第j 地區的基期績效指數不發生增長變化。

則構造的時序多指標綜合評價矩陣Z=(zj(1)，zj(2)，…，zj(n))。

式(5)中，Z為時序多指標綜合評價矩陣，既體現了沿淮四省水環境管理績效指數的優劣差異，又體現了績效指數的增長變化趨勢，α為流域第j 地區在第t時期的績效指數WEPIj(t)的相對重要程度，β為第j 地區在第t時期的績效指數增長變化趨勢Hj(t)的相對重要程度，α 和β取值可通過專家咨詢予以確定。其中，當α=1，β=0，表示只考慮績效指數的優劣，沒有考慮績效指數的增長變化趨勢;當α=0，β=1表示不考慮績效指數的優劣，只考慮績效指數的增長變化趨勢;通常情況下，取α=0.5，β=0.5，即績效指數的優劣和增長變化趨勢同等重要。

基于改進的理想解法，對沿淮四省水環境管理績效水平的優劣進行對比分析。按照理想解法，用歐式范數作為距離的程度，淮河流域各地區第t時期的時序多指標綜合評價值zj(t)到理想點maxzji(t)的距離S+j 與負理想點minzji(t)的距離為S

j 。

式(6)中，Z+(t)表示沿淮四省不同時期水環境管理績效指數的正理想解集合矩陣，Z－(t)表示沿淮四省不同時期水環境管理績效指數的負理想解集合矩陣。λt為對應的不同時期的時間權重，由于距離現在越近，各地區的水環境管理能力相對更好，因此，應賦予其更大的權重，可采用等差數列賦權方法確定時間未定的權重，Δλ為等差數列的公差。

則淮河流域第J 地區水環境管理績效水平Cj可表示為公式(7)。

最終，基于改進的理想解模型，根據式(1)－(7)，可對淮河流域各地區水環境管理績效水平的優劣程度進行對比分析。

4 實證分析

4.1 沿淮四省水環境管理績效指數動態變化

選擇淮河流域2000－2010年指標數據作為研究樣本，對淮河流域水環境管理狀態進行綜合分析。指標數據來源于淮河流域水利委員會門戶網站，淮河流域四省水利廳門戶網站、以及淮河流域四省環保廳門戶網站。

研究采用專家問卷調查的方式收集指標權重評價數據，根據淮河水環境管理的實際情況，同時結合改進的AHP 的要求設計調查問卷，問卷收集方式采用專家集中會議方式現場完成。問卷對象分為兩組，組別一為專家組，共發放問卷12份，回收調查問卷12份，有效問卷12份，專家對象包括相關部委高層管理人員、淮河水利委員會高層管理人員、環境規劃院高層管理人員及研究員、沿淮四省環科院高層管理人員、某環保企業高層領導、高校及科研機構教授及研究員。組別二為對照組，共發放問卷30份，回收調查問卷23份，其中有效問卷22份，對象以相關部委企業基層人員、科研單位基層研究人員為主。由于節水灌溉率、垃圾處理情況等方面的指標對流域水環境管理績效水平也將產生一定的影響作用，但在淮河流域實際調研過程中這些指標能夠獲取的數據具有不連貫性，因此為保障水環境管理績效評價的可操作性，在實證分析中未將這些指標計量在內，僅選取省界斷面水質綜合達標率、COD排放總量、氨氮排放總量、萬元GDP 廢水排放量、萬元GDP COD排放量、萬元GDP 用水量、工業萬元增加值用水量、水資源開發利用率、生態用水比例等指標數據進行動態評價，并采用等比例擴大同一級指標權重。根據改進的AHP，最終確定指標權重矩陣W=[0.318 5，0.212 3，0.106 2，0.064 6，0.064 6，0.086 1，0.043 0，0.052 4，0.052 4]T。2000－2010年沿淮四省水環境管理績效指數見表1。

表1 沿淮四省水環境管理績效指數變化(2000－2010)Tab.1 Changing trend of the performance index of water environment management in Huaihe river basin(2000－2010)

根據表1可知，在國家、淮河流域管理機構以及沿淮四省人民政府的共同努力作用下，沿淮四省的水環境管理績效指數總體呈上升趨勢。盡管2000－2005年期間淮河流域水環境治理效果并不十分理想，但從這一時期水環境管理績效指數變化來看(見表2)，沿淮四省水環境管理績效指數存在不同程度的增長，其中，江蘇省增長最快，年均增長率達到9.8%，安徽省增長較慢，年均增長率為0.6%。

表2 沿淮四省水環境管理績效指數年均增長率變化(2000－2010) %Tab.2 Changing trend of average annual growth rate of water environment management in Huaihe river basin(2000－2010)

“十一五”期間，淮河流域加快推進實施水環境管理責任追究制，沿淮四省簽訂水污染物總量削減目標責任書，沿淮四省水環境綜合治理效果處于不斷好轉的局勢。從2005－2010年水環境管理績效指數變化來看，江蘇省的年均增長率為4.0%，在沿淮四省中相對較低，但是江蘇省水環境管理績效指數仍然保持最高水平(見圖2)。此外，安徽省的年均增長率有所提升，達到5.8%。山東省的年均增長率最高，達到13.2%，其主要原因是山東省省界斷面水質達標率不斷提高，同時相對其他三省，其COD、氨氮排放量為最少。

圖2 沿淮四省水環境管理績效指數動態變化趨勢(2000－2010)Fig.2 Dynamic changing trend of the performance index of water environment management in Huaihe river basin(2000－2010)

根據表2和圖2，從2000－2010年水環境管理績效指數變化來看，山東省水環境管理績效指數提升幅度最大，年均增長率達到7.7%，其次為江蘇省，年均增長率為6.9%，但是其水環境管理績效指數在沿淮四省中一直為最高水平。河南省與安徽省的水環境管理績效指數增長速度相對較慢，其中，安徽省的增長率為沿淮四省中相對最低，年均為3.2%，其主要原因是安徽省的COD排放量與氨氮排放量一直居高不下，未得到合理的控制。

4.2 沿淮四省水環境管理績效水平優劣對比分析

參照表2結果，根據改進的理想解模型，對沿淮四省河南省、安徽省、江蘇省、山東省之間水環境管理績效水平進行橫向對比，可得河南省、安徽省、江蘇省、山東省之間水環境管理績效水平優劣的評價結果(見表3)。

從2000－2005年沿淮四省水環境管理績效水平優劣對比來看，與沿淮四省水環境管理績效指數增長率變化保持一致，江蘇省水環境管理績效水平表現最好。從2005－2010年沿淮四省水環境管理績效水平優劣對比來看，山東省水環境管理績效水平一度超越了江蘇省，其主要原因是山東省省界斷面水質達標率不斷提高，同時相對其他三省，其COD、氨氮排放量最少。盡管江蘇省的水環境管理績效增長率2005年以來趨緩，但其水環境管理績效指數仍遠高于河南省與安徽省?？傮w而言，從2000－2010年水環境管理績效水平優劣對比來看，與圖2中沿淮四省水環境管理績效指數動態變化趨勢相對應，水環境管理績效水平由高到低的排列順序為江蘇省、山東省、河南省和安徽省。

表3 沿淮四省水環境管理績效水平優劣對比(2000－2010)Tab.3 Comparison among the performance level of water environment management in Huaihe river basin(2000－2010)

“十一五”期間，淮河流域城鎮污水處理廠治污效率不高、基層環境監管能力薄弱等問題依然存在?！笆濉逼陂g，在“東部開放、中部崛起”戰略的大背景下，淮河流域城鎮化速度將超過全國平均水平，城鎮污染問題將更加尖銳?；春恿饔蛩h境管理體制機制亟待進一步改革。這就要求建立健全淮河流域水環境管理問責制，推進實施水環境管理責任追究制，保障問責的順利實施。本文提出的流域水環境管理績效評價方法，可供淮河流域水環境管理問責制的實施提供有益參考。

5 結 語

目前我國各大流域水環境管理績效評價指標往往融合在環境績效評價指標體系研究之中，尚缺乏獨立全面的流域水環境管理績效評價指標體系的研究，同時，缺乏定量的流域水環境管理績效動態評價研究。本文基于國內外相關文獻研究與實地調研，運用AHP 的層次遞階結構，結合流域水環境管理的社會經濟發展目標，從社會、經濟以及生態三個維度，對淮河流域水環境管理績效評價指標體系進行了設計。同時，本文基于改進的AHP、線性加權法與改進的理想解法，構建了淮河流域水環境管理績效動態評價模型。應用該模型實證分析了2000－2010年沿淮四省水環境管理績效指數動態變化趨勢，揭示水環境管理績效指數動態變化的動因，并對水環境管理績效水平優劣進行對比分析，為流域水環境管理績效評價提供新的定量分析工具。

本文評價表明，2000－2010年期間，沿淮四省水環境管理績效指數均有不同程度的提升，按提升速度排序依次為山東、江蘇、河南和安徽，按相對管理績效水平排序依次為江蘇、山東、河南和安徽;其中2000－2005年期間，江蘇省水環境管理績效水平最高，且績效指數提升最快，年均增長率為9.8%;2005－2010年期間，江蘇省水環境管理績效水平仍然最高，而山東省績效指數提升最快，年均增長率為13.2%。從沿淮四省水環境管理績效指數動態變化趨勢來看，水環境管理績效指數受省界斷面水質達標率、COD排放量、氨氮排放量的影響較大。

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